Закон не указ

Только те, кто внимательно наблюдал за рождением Российского движения школьников, знают, какие это были тяжелые роды. В России действует Федеральный закон «Об общественных объединениях», регулирующий создание различных организаций, движений, объединений. Ни в одну из строчек закона РДШ не вписывалось.

Закон (ст. 7) допускает пять правовых форм общественных объединений, среди которых есть и общественная организация, и общественное движение. Как следует из названия указа «О создании Общероссийской общественно-государственной детско-юношеской организации «РДШ», оно одновременно и организация, и движение, хотя по закону это различные формы. Общественное движение (ст. 9) не ведет учет своих участников, общественное объединение (ст. 8) основано на поименном членстве. Участник движения гуляет сам по себе, член организации обязан исполнять ее решения и может быть исключен из ее рядов. Разница неслабая, если вспомнить, как исключение из комсомола ломало судьбы и карьеры молодежи в прошлом.

Создание РДШ государственным актом – указом Президента РФ – противостоит основному принципу закона, который устанавливает право граждан на объединение «без предварительного разрешения органов государственной власти» (ст. 3). Начальные слова указа «считать целесообразным создание» отрицают добровольность и самоорганизацию РДШ. Власть не сумела или не захотела хотя бы для приличия принять такой акт в форме поддержки молодежной инициативы, движения снизу. Возник прецедент, нарушающий юридические и этические нормы, когда создание общественного (пусть и наполовину) объединения осуществляется государственным актом. И это далеко не последнее разночтение юридического статуса РДШ с законодательством.

Для создания РДШ его отцам-основателям буквально пришлось пролезать через игольное ушко. Оно случайно (а может, и нет) нашлось в статье 51 закона, где сделана странная оговорка: «Впредь до принятия федеральных законов о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях указанные объединения создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти». За прошедшие 20 лет такие законы не появились, нет их и сегодня. Но РДШ появилось.

Президент России воспользовался своим исключительным правом при издании указа о создании федеральной структуры РДШ в статусе общественно-государственной, но это потянуло за собой непредвиденные правовые последствия на местах. О них предпочитают молчать, но знать полезно. Дело в том, что указ президента имеет силу и распространяется только на государственные (федеральные и субъектов Федерации) органы. Любое решение органов местного само­управления, не входящих в систему государственной власти, тем более приказы директора школы по вопросам деятельности РДШ, не вытекают из указа и юридически нелегитимны. Именно поэтому в президентском указе нет (проверьте!) и не могло быть прямых указаний на создание организаций РДШ в муниципальных масштабах и в школах, что было бы прямым нарушением закона. Уже потом, после административных указаний не заглянувших в закон чиновников, РДШ размахнулось на все губернии и прописалось во всех школах.

В юридическом сообществе России использованная указом формула «общественно-государственный статус» вызывает противоречивые дискуссии. Одни считают такой статус пережитком советской системы, не соответствующим духу Конституции РФ, и выступают против его введения. Другие допускают его создание как связующего звена на стыке компетенций государства и гражданского общества. Важно зафиксировать главное: в действующем российском законодательстве статус общественно-государственной организации, который придан РДШ, отсутствует. Закон есть закон, и он нарушен.

Устав РДШ (ст. 1.3) о противоречии с законом умалчивает, однако подчеркивает свое соответствие Конституции РФ. Но и это не так. Конституция РФ также не предусматривает общественно-государственного статуса организаций или объединений. Понятие «объединение» встречается в ней десять раз, и лишь при обозначении негосударственных (общественных, гражданских, религиозных) структур, один раз – международного объединения с участием России.

Нелишне заметить, что национальным правовым системам развитых стран общественно-государственный статус объединений также неизвестен. Если глубоко покопаться, упоминание о нем можно обнаружить лишь в Законе Республики Беларусь «О республиканских государственно-общественных объединениях» (от 19.07.2006 №150‑З). Вряд ли это кого-то удивит, как говорят, дело идет к единому законодательству обеих стран. Удивляет другое: статья 1 закона сразу и неприкрыто признает, что такие объединения создаются «для выполнения возложенных на них государственно значимых задач». Это открывает вид на вершину автократического права, по которому свобода общественного объединения из нулевой становится отрицательной. В Уставе РДШ (п. 2.2) предмет деятельности сформулирован немного мягче, но в том же ключе: «Cодействие государственным институтам». Интересы и полномочия самого молодежного объединения здесь также отодвинуты в сторону. Здесь мы идем в ногу с Беларусью в гордом парном одиночестве.

Учредителем РДШ назначено государственное агентство «Росмолодежь», хотя закон (ст. 19) запрещает органам государственной власти быть учредителями, членами и участниками общественных объединений. И еще по закону следовало сначала провести съезд и утвердить устав, но РДШ создавалось ровно наоборот. Лишь спустя полгода после президентского указа о создании РДШ, 28 марта 2016 года, был созван учредительный съезд и утвержден Устав движения. Снова нарушение закона!

Молодежи не дали даже для вида поиграть в самоуправление. Регламент работы РДШ, его высший орган – съезд, управляющую структуру – координационный совет и даже его состав – председатель и два сопредседателя – все определено указом. Учредительному съезду осталось дружно проголосовать за написанный чиновниками Росмолодежи проект устава. Принципы самоуправления, добровольности, равноправия, законности и гласности, относимые законом (ст. 15) к общественным объединениям, формально вписаны в Устав РДШ, но нарушены уже самим процессом его создания.

Родовые травмы долго преследовали РДШ. Помимо учредительного пришлось провести в течение 2016 года еще два (в мае и ноябре) внеочередных съезда, а в 2019 году еще один. Внеочередные съезды собирают крайне редко – для решения чрезвычайных вопросов или изменения ошибочных (устаревших) положений в уставных документах.

Устареть так быстро Устав РДШ не мог, съезды выправляли противоречащие законодательству ошибки. В результате участники движения в Уставе, принятом в 2016 году, решением внеочередного съезда 2019 года были переведены в статус членов организации. Послушно утверждающее любые изменения Устава РДШ Министерство юстиции РФ это не смутило, как ранее не смутило сочетание в названии РДШ юридически несовместимых понятий «организация» и «движение». Строго говоря, каков правовой статус РДШ сегодня – организация или движение – установить невозможно.

Согласно Уставу (п. 4.1.1) кандидатуры для избрания председателя и двух сопредседателей РДШ предлагает Росмолодежь, по сути, их назначают. Возможности обсуждения кандидатов или разбора конфликтной ситуации, когда делегаты съезда их не поддерживают, в Уставе даже не рассматриваются. РДШ не место для дискуссий. Вопреки существующим демократическим нормам, назначенное в РДШ начальство – председатель, сопредседатели, члены Координационного совета и Центральной контрольно-ревизионной комиссии, исполнительный директор – Уставом (п. 5.1.3) априори наделено статусом делегатов любого созываемого в будущем съезда. Это тоже поддержанное (или нарочито пропущенное) Министерством юстиции РФ юридическое ноу-хау, его можно назвать «делегат съезда по должности» или «назначаемый делегат». Такого не позволяет себе ни одно общественное объединение, ни одна политическая партия России, в которых все делегаты на предстоящий съезд проходят общую избирательную процедуру.

Всемогущий Координационный совет РДШ наделен полномочиями принимать решения о создании и ликвидации своих региональных отделений. Более того, он предлагает для избрания кандидатуры их руководителей (п. 5.2.5). Ни одна низовая организация не может быть создана без разрешения высшего руководства, оно же назначит ей начальника, а если надо, то и уволит его. Все как в государственном аппарате: нет избираемых по конкурсу общественных лидеров, есть назначаемые на должность руководители.

Создание в структуре Росмолодежи федерального государственного бюджетного учреждения «Российский детско-юношеский центр» с самостоятельным бюджетом и поручение Министерству образования и науки РФ в пределах бюджетных ассигнований финансировать РДШ окончательно сняли сомнения в том, как и кем будет управляться подростковый гибрид под названием РДШ. В отличие от других молодежных организаций страны, встававших на ноги самостоятельно, министерству вдобавок было поручено обеспечить РДШ необходимым имуществом. Так РДШ незаметно для посторонних залезло в образовательный бюджет страны, отхватив немалую долю отпущенных на школу средств.

Деньги понадобились сразу и в большом количестве. Один только перевод РДШ из движения в статус организации, основанной на учете своих членов, кратно множит затраты. Надо оформлять и хранить заявления участников и их анкеты, протоколы заседаний, писать отчеты – все это оплачиваемый труд, который требует немалых штатов и расходов. Если еще учесть срочное указание ввести в штаты каждой школы вожатого РДШ, становится понятно, какая финансовая гиря повешена на образование.

Законом (ст. 31) определено, что бюджет общественного объединения формируется на основе членских взносов, пожертвований, доходов от предпринимательской деятельности. Так жил и совсем не бедствовал прежде комсомол, половину бюджета которого составляли взносы, другую половину – доходы от издаваемых им газет и журналов. Так сегодня живут все молодежные объединения страны, кроме РДШ. Уверенные в щедрости своего спонсора – Минпроса РФ, организаторы РДШ гордо отказались от сбора членских взносов со своих членов. Ни одно молодежное объединение страны, кроме РДШ, не финансируется напрямую через бюджет министерства, никому столь щедро и безвозмездно не выделялось федеральное имущество. Никого так откровенно не поставили в зависимость от власти.

Игорь СМИРНОВ, доктор философских наук, член-корреспондент РАО

В следующем номере читайте статью Игоря Смирнова «Странное создание»