Закон №83: понятное близкое и непонятное далекое

Марина ИВАНОВА, первый заместитель председателя Московской организации Общероссийского профсоюза образования:

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (83-ФЗ) принят и подписан Президентом РФ. Что же ждет образование? В настоящий момент на этот вопрос однозначно ответить не может никто, и тому есть несколько причин.

Консервация недофинансирования

Принятый закон зафиксировал нынешнее положение общего недофинансирования образования, причем сохранив его неравномерность и по уровням образования, и по принадлежности к регионам и муниципалитетам с разной экономической обеспеченностью.

И Минфин, и Минобрнауки, представляя законопроект в Госдуме, утверждали, что он не потребует новых бюджетных затрат, а просто изменит финансовые механизмы.

Годовые затраты на одного ученика в разных регионах различаются в 5-7 раз, а это лишь подтверждает недостаточность финансирования общего образования. Даже в Москве и Московской области эти цифры отличаются более чем в 2 раза. Хроническое недофинансирование сферы образования подтверждает и «Скользящий прогноз развития экономики системы образования на среднесрочную перспективу (2010-2015 гг.)», выполненный и опубликованный в этом году Академией народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.

Отсутствие достаточной нормативной базы

Другая причина невозможности предсказать влияние 83-ФЗ на образование – то, что текст закона требует принятия огромного количества подзаконных актов всеми тремя уровнями власти. Только для вузов должно быть принято 52 федеральных и не менее чем по 15 региональных и муниципальных актов. Причем все они определяют экономические, правовые и социальные условия работы вуза, его коллектива и обучающихся. То же самое касается и школ, и дошкольных образовательных учреждений. Все они должны будут прежде всего внести серьезные изменения в свои уставы.

Среди этих подзаконных актов есть два, которые в очень большой, если не определяющей, степени будут влиять на положение самих ОУ. Самый главный – это объем и норматив финансирования госзадания на образовательные услуги, который устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом субъекта РФ или местной администрацией в зависимости от того, с какого уровня устанавливается данное задание. Причем ОУ не может отказаться от выполнения госзадания (п. 5 ст. 9.2 «Бюджетное учреждение»).

Абсолютно ясно, что при установлении этих объемов и нормативов любой из органов власти будет исходить в первую очередь из своих финансовых возможностей, а не из потребностей в обеспечении качества предоставляемого образования. Конечно, каждый из этих уровней может потребовать от вышестоящего уровня власти увеличения финансовых дотаций на обеспечение качества обучения в подведомственных ему ОУ, но каким может быть итог удовлетворения этих требований вышестоящим начальником, предсказать трудно.

На откуп чиновникам

Третья причина, по которой трудно прогнозировать результаты введения 83-ФЗ в образовании, заключается в том, что его действие во многом будет определяться не поведением и работой коллектива ОУ, а чиновниками разного уровня.

При принятии подзаконных актов основную роль будут играть финансовые органы власти, так как именно они отвечают за уровни бюджетной обеспеченности и межбюджетные отношения. Также важную роль будут играть учредители, то есть органы управления образованием всех трех уровней. Именно они будут определять, к какому типу отнести конкретное ОУ – КУ, БУ или АУ.

Поскольку сейчас возникнет вопрос о переотнесении всех ОУ к тому или иному типу, то учредитель будет вынужден провести процедуру инвентаризации всех подчиненных ОУ, а это одновременно может привести и к пересмотру не только типа, но и вида ОУ, а с этим связано его финансовое обеспечение. Сегодня и обычная средняя школа, и гимназия оказывают одну образовательную услугу – дают ученику полное общее образование, но в настоящее время обучение в них финансируется в разном объеме, а дальше возникнет вопрос о их финансировании при определении размеров субсидий.

Поскольку будущая работа ОУ и качество предоставляемых ими услуг чрезвычайно зависимы от принимаемых подзаконных актов, очень важно, чтобы в их разработке самое непосредственное участие приняли не только руководители ОУ и их объединения, но и все элементы гражданского общества: объединения учителей, родительские комитеты, общественные палаты, сходы граждан, депутаты всех уровней, профсоюз и его первичные организации.

Угроза доступности и качеству образования

Можно предположить, что доступность и качество образования с принятием 83-ФЗ изменятся достаточно сильно. Как это будет с конкретным детским садом, школой, учреждением профобразования, предсказать трудно, но некоторые тенденции, которые могут привнести определенные риски и угрозы, можно назвать уже сейчас.

Главная опасность состоит в том, что норматив финансового обеспечения госзадания может быть недостаточным для качественной работы образовательного учреждения. Кроме того, в этот норматив может быть включено только само обучение – именно на этом основано большинство известных методик подсчета. Но воспитание тоже требует средств, то есть внеурочная работа тоже должна быть включена в норматив госзадания.

Дополнительное образование детей, которое во многих детских садах и школах сейчас проводится бесплатно или за счет дотаций бюджетов, может быть переведено в платные услуги, в том числе подготовка школьных спортивных команд или участие в конкурсах и олимпиадах. Посещение муниципальных и региональных бассейнов и ФОКов для детей в этом случае станет только платным.

Ссылаясь на демографию, чиновники могут начать уменьшать число бюджетных мест и, следовательно, средства на их содержание, вместо того чтобы за счет сохранения общего объема финансирования на прежнем уровне в абсолютных цифрах начать повышать качество и уменьшать недофинансирование. Мы сейчас мучаемся с нехваткой мест в детских садах, а скоро получим переполнение в младших классах.

Наличие временной демографической ямы можно было бы использовать для того, чтобы хоть немного приблизить уровень нормативов финансирования образования к тем величинам, которые существуют в развитых странах. Однако пока такого приближения, если характеризовать ситуацию по стране в целом, нет.

Увеличится ли платность образования?

Сейчас в СМИ часто говорят о том, что принятие 83-ФЗ приведет к увеличению платности образования, но на самом деле очень многое будут определять подзаконные акты и нормативы, хотя опасность подобного развития событий существует.

Принятый закон не отменяет конституционных гарантий на бесплатное образование – в этом его защитники совершенно правы, но вот ответственность за выполнение этих конституционных гарантий после вступления этого закона в силу будет целиком перенесена на само образовательное учреждение, а возможность ОУ выполнить эти гарантии будет полностью зависеть от соответствующих органов власти, определяющих нормативы и размеры субсидий. При этом сами органы власти от субсидиарной ответственности будут освобождены по закону.

Ссылка на то, что органы власти, осуществляющие финансирование госзаданий, всегда обеспечат выполнение образовательных стандартов, представляется несколько лукавой.

Во-первых, до сих пор нет разработанных стандартов и требований, например для старшей ступени средней школы (10 и 11-х классов). Во-вторых, в опубликованном проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» ответственность за выполнение требований образовательного стандарта в кадровом, материально-техническом и финансовом обеспечении опять возлагается на само ОУ, а учредитель за это ответственности не несет.

Нет сомнения в том, что коллектив ОУ должен грамотно и эффективно тратить отпускаемые ему в виде субсидий бюджетные средства, отказ от сметного финансирования расширяет его возможности, но если ему их будет недостаточно для предоставления качественного образования своим ученикам, то в условиях существования в виде БУ или АУ ему придется выбирать одно из двух – или снижать качество образования, или переводить часть этих услуг в платные, а принятый 83-ФЗ такую лазейку ему предоставляет. Ведь ОУ теперь хозяйствующий субъект, действующий на рынке услуг.

Сейчас общество очень оживленно обсуждает ЕГЭ, второй год он проходит в законодательно установленном виде. Выпускники школ, их родители, учителя, ректоры и директора СПО, а также руководители образования всех уровней, кажется, заняты только этим. И это после 8 лет эксперимента!

Но общество зря думает, что проблема ЕГЭ сейчас главная в образовании. Она касается только части работников и учащихся, а вот реализация 83-ФЗ – проблема более глобальная. Ошибки при его реализации могут привести к существенно большим последствиям. Образование может дальше пойти по пути дифференциации на качественное для меньшей части населения и некачественное для большинства, а это сделает невозможным модернизационный путь развития страны.

Что делать профсоюзным организациям в новой ситуации?

Как изменится работа каждого образовательного учреждения с вступлением в силу нового закона – зависит во многом от позиции трудового коллектива учреждения и его первичной профсоюзной организации. Поэтому профсоюзным первичкам стоит обратить внимание на важные события, которые будут происходить в каждом образовательном учреждении.

Первичная профсоюзная организация должна принимать активнейшее участие в разработке новых уставов образовательных учреждений, дабы с их вступлением в силу не пострадали интересы работников.

Смена юридической формы образовательного учреждения вовсе не означает его ликвидации и появления на месте него нового, то есть существующий в учреждении коллективный договор, если срок его не истек, остается в силе, а все вновь принимаемые нормативные акты должны составляться с учетом его положений. Также не подлежат пересмотру в данной ситуации и бессрочные трудовые договоры работников.

С вступлением в силу нового закона в каждой школе появится своя собственная бухгалтерия, и теперь уже сама школа будет принимать решения относительно расходования собственных средств. В этих условиях профсоюзная организация должна иметь всю информацию хозяйственного характера, право профкома на получение этой информации необходимо фиксировать в коллективном договоре.

Введение в образовательных учреждениях платных услуг влечет за собой налоговые последствия, так что теперь неотъемлемая часть работы как руководителя и бухгалтера, так и председателя профсоюзной организации – знание законодательства о налогах.

Вступление в силу нового закона создает опасность для неосновного персонала учреждений образования, который может быть выведен за штат, то есть переведен на аутсорсинг со всеми вытекающими из этого последствиями для работников.

Конечно, очень настораживает возможное введение платных одновременно с сокращением числа бесплатных услуг в учреждениях дополнительного образования, ведь это дополнительные расходы для родителей, причем если творческая активность ребенка проявляется сразу по многим направлениям, расходы непосильные.

Увеличение свободы действий для руководства образовательного учреждения и развитие конкуренции в образовании – это те вещи, которые мы не можем не приветствовать. Но в то же время введение законов рынка в образовании – это явление, против которого профсоюз выступал всегда, и связанные с ним опасности теперь предстоит отражать на всех уровнях.

Марина ИВАНОВА, первый заместитель председателя Московской городской организации Общероссийского профсоюза образования