Задача “минимум” – сломить бумажное сопротивление

Как известно, учредителями подавляющего большинства государственных школ являются муниципалитеты. Ответственность последних, в том числе и финансовая, скреплена печатями российских законов вне зависимости от того, способен муниципальный бюджет платить учителям зарплату или нет. В результате страна разделилась на финансово благополучные и неблагополучные районы, между которыми пролегли “прозрачные” границы. Разумеется, непрозрачных границ на территории Российской Федерации нет… Но не для финансовых потоков. И в результате мы наблюдаем парадоксальную картину, когда в одной стране, в одной области стоят две совершенно одинаковые типовые школы, в одной из которых зарплата учителям выплачивается аккуратно, а в другой – задерживается.

Естественно, кому, как не Министерству образования, реагировать на подобную нелепость. И такая реакция имела место быть, хотя ее мало кто заметил. Я имею в виду проект федерального закона, который Минобразование разработало три года назад. Он назывался “О государственных гарантиях прав граждан на общее образование” и содержал предложения о государственном финансировании школ. К великому сожалению, этот документ не дошел даже до думского обсуждения (хотя бы в первом чтении).
Второй, более весомой, попыткой вернуть государственному образованию государственный статус (простите за тавтологию) стало небезызвестное всем решение прошлогоднего Госсовета – создать над школами совместное учредительство муниципальных и региональных органов власти. Собственно говоря, решение так бы и осталось решением, судьба которого могла бы повторить судьбу вышеупомянутого законопроекта, если бы не один документ. 28 декабря 2001 года увидел свет Указ Президента России за номером 1501 “О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования”. “УГ” печатала этот документ, а также мнения учителей и управленцев по этому вопросу. В сущности, мнения сводились к одному: зачем в названии указа фигурирует слово “основного”, когда практически все городские школы и около 30 процентов сельских – одиннадцатилетки.
Весьма исчерпывающий комментарий на этот счет дала Татьяна Куприянова, главный эксперт ЦК Профсоюза работников народного образования и науки:
– Внимательно прочтите статью 29 Закона “Об образовании”. В ней говорится, цитирую: “В ведении субъектов Российской Федерации в области образования находится финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам”. Обратите внимание, что в законе гарантируется доступность и обязательность только основного общего образования…
Таким образом, указ президента N 1501, исполненный благородных намерений улучшить финансирование школ, в то же время изящно обошел острые углы противоречий с существующим законодательством. Однако, если бы дело дошло до реализации президентского указа, эти противоречия оказались бы просто непреодолимыми.
Вот как отреагировали на президентский указ в регионах, в частности в Смоленской области:
– Настораживает, что в тексте документа фигурирует только основная школа, – говорит Раиса Захаренкова, заместитель главы областной администрации. – Это вызвало массу вопросов. Общеобразовательные учреждения в нашей области вот уже несколько лет финансируются с помощью субвенций из областного бюджета, поскольку в дотационных районах не хватает на это средств. Но мы никогда не делили школы на основные и полные. И делить не будем…
Надо сказать, что не только чиновники на местах, но и министерские работники единодушны в том, чтобы финансировать общеобразовательные школы вне зависимости от того, основные они или полные. Вот конкретный факт. 1501-й указ обязал Правительство Российской Федерации до 1 июля сего года выработать предложения, каким образом можно улучшить финансирование школ. Разумеется, этим вопросом занялось Минобразование. И вот какой любопытный документ родился в министерских кулуарах: проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части финансирования общеобразовательных учреждений”. Забегая вперед, скажу, что этот проект полностью исключает финансовую двусмысленность относительно деления школ на полные и основные. Правда, для этого придется серьезно скорректировать федеральные законы “Об образовании” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, а также Бюджетный кодекс России. Однако все по порядку.
Рассмотрим нынешний Закон “Об образовании”, в частности уже известную нам 29-ю статью “Компетенция субъектов Российской Федерации в области образования”. Каким образом можно ее изменить, чтобы в накладе не осталась старшая школа? Минобразование в своем законопроекте предлагает такую формулировку: “В ведении субъектов Российской Федерации в области образования находится финансовое обеспечение государственных гарантий гражданам на получение бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ, включая оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (кроме коммунальных расходов)”.
Если вы сравните эту формулировку с той, что приводилась выше, то увидите, что новый законопроект предлагает финансировать все ступени общеобразовательной школы (а не только основной) за счет субвенций из региональных бюджетов.
Субвенция – термин не новый, но на всякий случай поясню: это целевые средства, направляемые из региональных бюджетов в муниципальные на оплату труда педагогических работников и технического персонала школ, а также на закупку учебных пособий, методической литературы и технических средств обучения.
Разумеется, новый законопроект коснется не только 29-й статьи Закона “Об образовании”. Статья 28 прибавит забот федеральным органам государственной власти. Теперь, помимо формирования и осуществления федеральной политики в области образования, правового регулирования отношений в образовательной сфере и еще двадцати обязанностей, относящихся к компетенции федеральных органов власти, прибавится еще одна – “Обеспечение государственных гарантий прав граждан России в области образования”. На первый взгляд это дополнение носит формальный характер. Но это только на первый. Повышается ответственность государства за все, что происходит в образовательной сфере, в частности – за невыплаченную зарплату. Так, по крайней мере, считают в министерстве.
А как быть с ответственностью муниципалитетов? Об этом говорится в 31-й статье Закона “Об образовании”: “Органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на получение установленного настоящим законом обязательного основного общего образования”. Однако Минобразование предлагает изложить это указание в новой редакции, исключив из текста прилагательное “основного”. Таким образом, острых углов, которые так тщательно обходил 1501-й президентский указ, не осталось.
Или все же осталось?.. Есть один, правда, уже в другом Федеральном законе – “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В статье 6 перечисляются вопросы, находящиеся в ведении муниципалитета, и среди них – организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. Невооруженным глазом видно, что и в подобной формулировке “мешается” то же самое словечко. Минобразование предлагает его исключить.
Но и это еще не все. Последним бумажным бастионом, который решил взять штурмом министерский законопроект, стал Бюджетный кодекс страны, а точнее его 85-я статья. Она “потяжелеет” на один пункт следующего содержания: “Совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов финансируется получение общего образования”.
Что ж, все точки над “i”, похоже, расставлены. Законопроект уже одобрен в Правительстве России. Далее ему предстоит “отлежаться” в трех-четырех инстанциях до того, как он попадет на обсуждение в Государственную Думу. Каникулы у парламентариев закончатся лишь в октябре. Так что первое чтение законопроекту обеспечено в лучшем случае не раньше середины осени. А пока с определенной степенью точности можно лишь утверждать, что в этом году финансирование отечественного образования не изменится. Жаль.
Дмитрий ЕГОРОВ