Выйдете из правового поля! Новый законопроект игнорирует патронат

Последнее заседание в этом учебном году Общественный совет при Министерстве образования и науки РФ посвятил обсуждению очень важной темы: «Создание действенных механизмов профилактики социального сиротства и семейного устройства детей-сирот, совершенствование деятельности по опеке и попечительству и развитие патроната, реформирование детских интернатных учреждений».

Сегодня, несмотря на все меры, предпринимаемые федеральными и региональными властями, число детей, оставшихся без попечения родителей, не уменьшается, причем более 80 процентов из них – социальные сироты, при живых родителях. Казалось бы, нужно бросить все силы на семейное устройство сирот, но процесс этот идет крайне вяло. Как отмечено в решении Общественного совета, основные причины сложившегося положения в том, что существующая система опеки и попечительства работает малоэффективно, процесс защиты прав каждого ребенка не выстраивается по единым принципам и подходам, в условиях низкой рождаемости профильные ведомства многих регионов стремятся сохранять контингент воспитанников детских сиротских учреждений, заботясь больше о судьбе этих учреждений, а не о сиротах. Кроме того, чиновники выказывают личную заинтересованность в том, чтобы сохранялся сугубо административный характер деятельности по передаче детей в семьи. Это им удается, так как федеральное законодательство не содержит соответствующие нормы, позволяющие, в частности, применять опыт социального патроната, патронатного воспитания и реформирования интернатных учреждений в службы сопровождения замещающей семьи. Эти и многие другие проблемы решил рассмотреть Общественный совет при Министерстве образования и науки РФ.

Такая тема возникла не случайно. Дело в том, что председатель Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей Екатерина Лахова выступила с законодательной инициативой и предложила по-новому организовать работу органов опеки и попечительства. Новая редакция проекта федерального закона «Об опеке и попечительстве», внесенная в апреле 2007 года депутатами во главе с Лаховой, предлагает перевести органы опеки и попечительства с муниципального на региональный уровень, что правильно, так как эта работа государственная, и при муниципальном подчинении никогда не удастся создать единые стандарты. Хотя при этом, по мнению члена Общественного совета и руководителя общественной организации «Право ребенка» Бориса Альтшулера, все же есть опасность монополизации деятельности органов опеки и попечительства. С 1 января 2008 года эти органы перейдут на уровень исполнительной власти субъектов РФ, которые должны будут принять свои законы и организовать работу этих органов либо в структуре социальной защиты, либо как самостоятельной структуры. Лахова предлагает, чтобы власти провели инвентаризацию всех имеющихся в регионах социальных учреждений, выбрали достойных, заключили с ними договоры. После этого эти социальные службы, где работают профессиональные психологи, педагоги, социальные работники, будут осуществлять психологическое сопровождение ребенка и семьи, решившей взять сироту к себе. По мнению Лаховой, каждая служба будет заниматься своим делом: одни готовят граждан, решивших взять ребенка, другие работают с ребенком, третьи осуществляют сопровождение приемной семьи. При этом все властные полномочия сохраняет за собой орган опеки и попечительства.

Но самое главное, что не устраивает общество в предлагаемом законопроекте, это закрепление им лишь таких форм устройства детей-сирот в семьи, как усыновление, опека и приемная семья, и, по сути, выведение из правового поля такой важной формы устройства, как патронатная семья. Как говорят члены Общественного совета, новый закон не допускает возможности профессионального сопровождения деятельности по опеке и попечительству уполномоченными учреждениями (юридическими лицами) и игнорирует позитивный российский опыт развития патроната в разных его формах. Между тем в некоторых регионах уже приняты законы о патронатном воспитании именно потому, что в федеральном законодательстве оно не прописано. Лахова против патронатной семьи, суть которой в том, что представителем ребенка-сироты остается администрация сиротского учреждения, в то время как он проживает у патронатных родителей, получающих за свою работу зарплату и деньги на содержание ребенка. Лахову не устраивает то, что при этом сведения о ребенке продолжают находиться в региональном и федеральном банках данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и ребенка в любой момент могут предложить на усыновление, в том числе иностранным гражданам. Екатерина Филипповна считает, что такая ситуация никуда не годится, ибо патронатные семьи могут привязаться к ребенку, а по закону они не имеют права воспрепятствовать его усыновлению другими семьями, так как законодательно такой вариант не прописан.

У Марии Терновской – директора московского детского дома №19 – иное мнение. Этот детский дом занимается помещением детей в патронатные семьи более десяти лет, и его педагогический коллектив считает это одной из наиболее оптимальных форм помощи детям-сиротам.

В новом законе предполагается расширение привычных представлений об опеке и предлагаются ее новые формы. Это прежде всего предварительная опека, когда ребенок сразу попадает в семью, минуя сиротское учреждение, живет в ней, пока идет сбор и оформление всех необходимых документов; опека по заявлению родителей: если они в данный момент не могут заниматься воспитанием ребенка, то пишут заявление и просят назначить опеку над их ребенком. Кроме того, предлагается введение временной опеки и опеки по договору. (После заседания Общественного совета Лахова сказала в одном из интервью, что вот тут, возможно, будет уместным учреждение патронатного воспитания, когда органы опеки и попечительства смогут помещать ребенка в семью на основании договора, при этом патронатные воспитатели приобретут статус законных представителей ребенка и будут получать за воспитание соответствующее вознаграждение.)

Борис Альтшулер считает, что вопрос о семейном устройстве детей-сирот должен регулироваться отдельным законом, поэтому по его предложению Общественный совет рекомендовал Министерству образования и науки РФ ускорить разработку и внесение в Правительство России концепции и проекта федерального закона «Об общих принципах организации деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в Российской Федерации», а также представить в Правительство РФ дополнения и изменения к законопроекту, предлагаемому Екатериной Лаховой. Кстати, сама Екатерина Филипповна от личной встречи с Общественным советом уклонилась, но в своем письме в Министерство образования и науки РФ сообщила, что ждет законодательных предложений, которые помогут создать службу сопровождения семейного устройства детей-сирот.

Общественный совет согласился с Борисом Львовичем, что нужно конкретизировать запретительный абзац в пункте 1 статьи 121 Семейного кодекса РФ («Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается»), указав, что «не допускается исполнение лишь властных полномочий органов опеки и попечительства, которые влекут за собой правовые последствия». Дело в том, что у органов опеки и попечительства нет возможности заниматься профилактикой сиротства и сопровождения приемных семей, нет у них таких специалистов, да и такие функции органов просто не предусмотрены. У нас странное законодательство: в законах много сказано о том, как можно устраивать сироту в семью, но ни слова о профилактике социального сиротства. Конечно, никто не позволит в нынешней ситуации раздувать штаты органов опеки и попечительства, включая в него специалистов (психологов, социальных работников и так далее), но если поправить законодательство, регионы смогут создавать специальные центры профилактики и сопровождения.

Многие российские семьи сегодня хотели бы усыновить сирот, но это не так просто. Сирота находится во власти чиновников, проблема усыновления в последние годы стала «взяткоемкой», не случайно так трудно российским родителям найти для усыновления здорового и психически нормального ребенка. Член Общественного совета Светлана Сорокина, прошедшая через все трудности процесса удочерения, рассказала своим коллегам по совету обо всех перипетиях и высказала мнение о том, что помогать будущим родителям должны специалисты, что необходима специальная организация, которая возьмет на себя помощь (психологическую и юридическую) людям, желающим взять в свою семью сироту. Посредничество при усыновлении в России запрещено, и понятно, что этот запрет введен из-за того, что появилось много посреднических организаций, способствующих (понятно, не бескорыстно) иностранному усыновлению. Но никто не помогает и россиянам, желающим стать усыновителями, это тоже запрещено. Сегодня нужно ввести положение, что на безвозмездной основе эту работу должны вести органы, уполномоченные на то властью.

Совет предложил ввести в федеральное законодательство:

норму, гласящую: «Типовое положение «О Центре профилактики социального сиротства и семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей – уполномоченном учреждении органа опеки и попечительства», утверждается Правительством Российской Федерации»;

понятия «дети, нуждающиеся в защите государства» и «планирование процесса защиты прав ребенка», установив, что реализация и периодический пересмотр этого плана – основная функция органов опеки и попечительства;

понятие «разграничение прав и обязанностей по защите прав и законных интересов ребенка» и основанные на этом формы профилактического социального сопровождения («социальный патронат») и устройства в профессиональную семью («патронатное воспитание»).

Для законодательного регулирования труда замещающих воспитателей совет рекомендовал ввести в главу 49 «Особенности регулирования труда надомников» Трудового кодекса РФ положения о приемной и патронатной семье.

Министр образования и науки РФ Андрей Фурсенко поблагодарил членов совета за внимание к такому важному вопросу, как забота о детях-сиротах и поиск оптимальных решений для их семейного устройства, и пообещал, что министерство примет все меры для того, чтобы рекомендации Общественного совета были учтены при формировании нового законодательства в области опеки и попечительства несовершеннолетних.