На чтение: ≈ 12 мин.По поручению Российского союза ректоров была создана экспертная группа нижегородских вузов, проанализировавшая законопроекты, предусматривающие изменение организационно-правовых форм высших учебных заведений. Итоги работы группы подвел на заседании Правления РСР председатель Совета ректоров Приволжского федерального округа, ректор Нижегородского государственного университета имени Н.И.Лобачевского Роман СТРОНГИН.
ейчас обсуждаются проекты федеральных законов «Об автономных учреждениях» и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях», а также соответствующий проект о внесении дополнений в Гражданский кодекс и законы, которые с этим связаны. Они разрабатываются уже длительное время и практически готовы для внесения в порядке законодательной инициативы от имени Правительства РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Проекты этих законов комплексные. Они определяют статус автономных и государственных (муниципальных) некоммерческих организаций в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Но все мы прекрасно понимаем, насколько вуз отличается от спортивного комплекса и парикмахерской, но закон для них предлагается принять общий.
Статус вуза может быть изменен, он станет АО, АУ или ГАНО по решению Правительства РФ на основании предложения регионального органа. У вуза, АО, АУ и ГАНО будет один учредитель – государство. Если вуз станет АУ, он сможет использовать федеральную собственность, если станет ГАНО, то сможет стать собственником своего имущества. На первый взгляд проекты законов решают некоторые из назревших проблем, в том числе определяют статус имущества, приобретенного за счет внебюджетных источников финансирования, позволяют более свободно распоряжаться своими собственными финансовыми средствами и так далее. Вместе с тем предположение о том, что именно в эти организационно-правовые формы будут преобразовываться существующие государственные образовательные учреждения, заставляет посмотреть на законопроекты и с точки зрения того, насколько они отвечают потребностям продуктивного развития системы образования и не приведут ли при соответствующих изменениях статуса к утрате, в частности, вузами достигнутых параметров. Что в предлагаемых проектах законов вызывает принципиальные возражения?
В первую очередь это сведение всей образовательной деятельности к сфере оказания услуг. Понимание образования в широком социальном смысле как услуги распространено, хотя можно спорить, услуга это или социальное благо. Общесоциальный и сугубо юридический смысл услуги – далеко не одно и то же. Проекты законов, определяя, что автономные учреждения и государственные автономные некоммерческие организации создаются ради оказания услуг, сразу ограничивают сферу их деятельности рамками соответствующего института гражданского права и необходимостью для вузов строить взаимоотношения с обучающимся на основе гражданско-правового договора возмездных услуг. Понятно, когда клиент приходит в парикмахерскую, подставляет свою голову для стрижки, ему действительно оказывают услугу во всех смыслах. Другое дело, когда в вуз зачисляется студент и он не просто должен подставить голову преподавателю, но еще и весьма основательно поработать ею, приобретая предусмотренные образовательной программой знания и навыки. Кроме того, вуз вовлекает студента в научную работу, осуществляет по отношению к нему комплекс воспитательных мер, формирует его гражданское сознание, определяет его статус как члена коллектива, применяет к нему при необходимости меры дисциплинарного воздействия. Какое все это имеет отношение к сфере услуг?
Проекты законов, изменив смысл основной деятельности вузов, фактически выводят их из-под действия законов об образовании, они резко ограничивают гражданско-правовой статус вузов, поскольку ни Гражданский кодекс РФ при определении статуса учреждения, ни Закон «О некоммерческих организациях» при определении их статуса не сводят деятельность юридических лиц, существующих в данных организационно-правовых формах, только к сфере услуг. Спрашивается, а зачем это делается?
На первый взгляд вузы, не желающие свести свою деятельность исключительно к сфере услуг, могли бы остаться в статусе учреждений, как это предусмотрено действующим законодательством. Оно сегодня дает вузам возможность достаточно широкие возможности для осуществления внебюджетной деятельности и распоряжения соответствующим имуществом. Но сохранение нынешнего статуса в случае принятия предлагаемых законопроектов становится проблематичным. Решение о создании АУ или ГАНО принимается либо правительством, либо соответствующими региональными и муниципальными органами в зависимости от того, на базе какой (федеральной, региональной или муниципальной) собственности они создаются. Согласия самого образовательного учреждения на это преобразование не требуется. Единственное, что ему дозволяется, это проявить соответствующую инициативу, но преобразование возможно и без нее. Вуз, по смыслу законопроектов, не волен выбирать и то, в какую организационно-правовую форму ему следует преобразовываться. Не будет и обратного хода, если вуз станет ГАНО, а потом захочет стать АНО.
В поправках к ГК РФ оговорено, что организация может быть признана банкротом. Мы прекрасно помним, как искусственно была обанкрочена промышленность, какую роль при этом сыграли внешние управляющие. В предлагаемых законопроектах тоже есть внешний управляющий – попечительский совет. У него все права, к его основной компетенции относятся ключевые вопросы деятельности АУ и ГАНО, он ни за что не отвечает и не несет ни за что никакой ответственности, но, по сути дела, становится основным органом управления вуза и определителем его судьбы. Нам говорят, что на этот счет есть зарубежный опыт. Но в Англии, скажем, каждый член попечительского совета несет персональную финансовую ответственность за неудачные рекомендации. В наших законах, конечно, ничего подобного нет. Ректор не может входить в попечительский совет, туда входит один представитель вуза, который не может быть председателем совета. В законопроектах весьма смутно прописаны процедуры принятия учредительных документов АУ и ГАНО. Учредительный документ – устав, утверждаемый учредителем. Изменения в него вносит тоже учредитель на основании рекомендаций попечительского совета, то есть вуз будет просто отстранен от участия в принятии своих учредительных документов. Ученый совет как высший представительный и управляющий орган фактически ликвидируется – он может создаваться, а может и не создаваться. Если его создадут, то никаких реальных управленческих прав у него не будет. Таким образом, когда наступят социальные и политические последствия, учредитель окажется ни при чем. Так что для начала неплохо бы разобраться, нужно ли вообще подвергать нормально функционирующую систему образования таким фундаментальным потрясениям.
Настоящая интрига даже не в попечительском совете, на который с удовольствием обрушились многие критики. Положения о нем прописаны в проекте законов так подробно именно для того, чтобы на них обратили главное внимание, сосредоточили на нем критику. А в итоге этим разделом можно и пожертвовать, передав права попечительского совета, например, учредителю.
Настоящий смысл предлагаемых законопроектов состоит в последовательном принудительном переходе к полной коммерциализации образовательной деятельности вузов, и превращении их в коммерческие организации. Это становится понятным, когда видишь, что основная деятельность вузов в новых организационно-правовых формах сводится исключительно к сфере услуг в рамках гражданско-правового оборота. АО, АУ и ГАНО предписано осуществлять внебюджетную деятельность только на основе норм публичного договора в соответствии со статьей 426 ГК РФ. Но эта статья относится лишь к коммерческим организациям, преследующим извлечение прибыли как основную цель своей деятельности, тогда как по проектам АО и ГАНО вроде бы пока не коммерческие организации.
Таким образом, подготовка почвы для превращения вуза в коммерческую организацию осуществляется либо прямым преобразованием вуза в ОАО, либо признанием вуза банкротом с переходом к кредиторам права распоряжения его имуществом, в том числе ранее находившегося в федеральной собственности. В связи с этим понятно, почему в законопроектах предусмотрено, что сведения о размере и составе имущества, размере и структуре доходов, расходов и других имущественных параметрах не могут составлять коммерческую тайну АО И ГАНО, например, для СМИ в этом плане должен быть обеспечен открытый доступ.
Таким образом, видно, что проекты законов прописывают не совсем прямой, но достаточно реальный путь к приватизации вузов. Заказчики законопроектов, видимо, с трудом представляют себе, что существуют еще какие-либо отношения, кроме товарно-денежных, и потому пытаются превратить образование, как и сами вузы, исключительно в товар и не важно какой.
Выбор читателей
Комментарии