Все мы будем СГМНО или ГМАНО. Правительство отделило бюджетных от внебюджетных

Управлять бюджетным сектором и финансировать его теперь будут по-новому. Разработанный Минфином документ «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.» недавно был рассмотрен и согласован на заседании правительства. В ближайшее время он будет только дополнен перечнем необходимых правовых актов. Практически готов и план мероприятий, разработанный на основе этого документа. Так что можно считать, что реструктуризация бюджетного сектора уже претворяется в жизнь.

Намеченные принципы его финансирования будут учтены при подготовке проекта федерального бюджета на 2005 год.

У образовательного сообщества еще есть время до середины будущего года, чтобы оспорить те положения документа, которые будут сочтены неприемлемыми.

Тезисы документа в переводе с бюрократического языка на русский:

Бюджетные организации заинтересованы в получении внебюджетных средств и поэтому увеличивают количество платных услуг, но у них «снижается заинтересованность в качественном осуществлении основной деятельности».

Те организации, которые совершенно спокойно могут существовать самостоятельно и работать на рыночной основе, получают средства из бюджета, что ущемляет интересы других организаций, которые так работать не могут.

Действующий механизм сметного финансирования неэффективен, потому что не связан с результатами деятельности.

Бюджетные организации, получая средства из бюджета, имеют конкурентное преимущество перед частными организациями, лишаются стимула к сокращению издержек.

И вообще бюджетные деньги могут быть неэффективно потрачены, это ведет к прямым злоупотреблениям.

Поэтому необходимы изменения. В частности, «уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений», а также внедрение «методов формирования бюджета, ориентированного на результат».

Внебюджетные средства будут перечисляться в «соответствующий бюджет». Только в этом случае государство будет отвечать по обязательствам учреждения.

Организации различных организационно-правовых форм будут конкурировать между собой за выполнение государственных заданий, поскольку получат под это бюджетные средства.

Инвентаризация и оптимизация необходимы. Кардинальная реструктуризация начнется со вступления в силу законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и «О внесении изменений и дополнений в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Согласно этим законам в ведение субъектов РФ передаются, в частности, учреждения начального и среднего профессионального образования, за исключением тех, которые входят в федеральный перечень.

На уровень муниципалитетов передаются учреждения дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, а также дополнительного образования. Это будет закреплено в Законе «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию».

Учреждения, оставшиеся в бюджетной сфере, будут лишены права самостоятельно распоряжаться своими внебюджетными средствами. Для контроля над ними с их руководителями будет заключаться типовой контракт. В него будут включены конкретные показатели результативности деятельности учреждения, а также будет предусматриваться ответственность за расходование бюджетных средств сверх положенного.

Бюджетные организации могут преобразовываться в иные организационно-правовые формы трех типов в зависимости от характера деятельности и состава учредителей:

1. Специализированная государственная или муниципальная некоммерческая организация (СГМНО). Движимое имущество (за некоторым исключением) будет передаваться ей на праве хозяйственного ведения. Недвижимое имущество будет отдано бесплатно или в аренду по льготным ставкам на время переходного периода (в том числе с правом сдачи его в субаренду). Такое имущество никогда нельзя будет продать или передать в другие руки.

Управление СГМНО осуществляется коллегиально под государственным и общественным контролем. Ее руководство будет обязано обеспечить доступ общественности и СМИ практически ко всем своим документам. Учредитель может устанавливать обязательные задания по предоставлению государственных (муниципальных) услуг.

2. Государственная или муниципальная автономная некоммерческая организация (ГМАНО). Ее единственным или основным учредителем остается государство или орган местного самоуправления.

В собственности организации только движимое имущество (за исключением самого дорогостоящего). Последнее, как и недвижимое имущество, остается в государственной (муниципальной) собственности и передается бесплатно или в аренду по льготным ставкам, действующим на переходный период. В случае передачи его третьим лицам все доходы от субаренды по типовому договору должны поступать в бюджет.

Обязательные задания не предусмотрены. Участие ГМАНО в реализации государственного (муниципального) заказа может быть только добровольным.

3. Хозяйственное общество или некоммерческая организация с участием или без участия государства в уставном капитале.

Государство сохраняет контроль за деятельностью общества и право получения прибыли от него. Этот вариант реорганизации предполагает, что общество может полностью существовать за счет внебюджетных средств. У него появляется возможность привлекать частные инвестиции.

В некоммерческой организации государство полностью утрачивает контроль за ее деятельностью и имуществом. Может быть изменен характер деятельности. Этот вариант применяется в исключительных случаях, когда бюджетное учреждение уже много лет фактически работает как коммерческое. Реорганизация здесь возможна на конкурсной основе без гарантий коллективу. Это фактически продажа.

Возможен еще один вариант, когда государство утрачивает контроль над организацией и продает ей имущество или передает в аренду по коммерческим ставкам.

При реорганизации предусматриваются гарантии того, что прежний коллектив будет работать в новом учреждении. На определенный период времени устанавливается мораторий на сокращение численности работников.

Комментарий

Владимир ЛИВШИЦ, секретарь ЦК Профсоюза работников народного образования и науки:

– Материал, представленный Минфином, – это следующий шаг в реализации ранее сформированной политики правительства, направленной на уменьшение финансирования бюджетного сектора из федерального бюджета. Сам по себе подход Минфина объясним и естественен, однако похоже, что чиновники за деревьями уже не видят леса.

Чем же грешит представленный доклад? Минфин в нарушение действующего законодательства пытается все отрасли втиснуть в единое прокрустово ложе так называемого постатейного сметного финансирования. И для чего? Ведь авторы признают, что это самый неэффективный инструмент бюджетного финансирования.

Основная тема документа – это ответственность государства за исполнение бюджетных обязательств. И две трети доклада так или иначе посвящены вопросам уменьшения этой ответственности за объемы финансирования. В разделе «Реорганизация бюджетных учреждений» авторы прямо указывают, что смысл предлагаемых ими преобразований – это «…снятие с государства обязанности гарантированного финансирования… и ответственности государства по их обязательствам» (организаций бюджетной сферы).

Каким образом этого можно добиться? Ответ таков: «Усиление контроля за получением и расходованием доходов от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности обусловливает необходимость предоставления возможности выхода бюджетных учреждений из режима финансирования по смете… и соответственно изменения его организационно-правовой формы». А у новых организаций основное – отсутствие субсидиарной ответственности учредителя, т.е. государства.

Таким образом, схема действий правительства, предлагаемая Минфином, предельно проста:

1. Оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств, предполагающая:

– передачу с федерального уровня финансирования на региональный всего, что можно (в первую очередь речь идет о начальном и среднем профессиональном образовании);

– прекращение за счет бюджета финансирования структур или услуг, не отвечающих основной деятельности главного распорядителя (для сферы образования это может означать потерю медицинских и оздоровительных центров).

2. Уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений.

Чтобы избежать потерь бюджета из-за действий отдельных недобросовестных руководителей учреждений, допускающих кредиторскую задолженность, предлагается ограничить правоспособность всех бюджетных учреждений. А именно лишить их права самостоятельно распоряжаться внебюджетными средствами. То есть все внебюджетные средства будут поступать в бюджет, и лишь какая-то часть их будет в качестве поощрения, возвращаться учреждению, их заработавшему.

Авторы признают, что внебюджетных средств по документам станет меньше. А чтобы этого не произошло, предлагается выход: реорганизация учреждений в три возможные организационно-правовые формы, которые объединяет одно – государство не несет обязательств по объемам их бюджетного финансирования.

Однако руководители этих организаций все равно могут нанести ущерб государству, поскольку отвечать по своим обязательствам будут переданным им государственным имуществом. Очевидно, что само прекращение деятельности учебных заведений в случае их банкротства нанесет ущерб гражданам и имущественным интересам государства. Это прямой путь к приватизации образовательных учреждений, коммерциализации системы образования.

И хотя вначале авторы утверждают, что «…реорганизации не должны подвергаться учреждения, которые производят необходимые государству услуги на нерыночной основе (в том числе в рамках обеспечения конституционных гарантий) и ликвидация которых будет иметь негативные социально-экономические последствия», далее, противореча самим себе, они уже говорят: «льготный переходный период для реорганизующихся учреждений не должен препятствовать исполнению государственных гарантий», тем самым подтверждая возможность их реорганизации.

И сколько бы авторы ни утверждали, что основная цель предлагаемых нововведений – решить проблему бесконтрольного увеличения обязательств бюджетными учреждениями, истинная причина все же очевидна – уйти от бюджетных гарантий. Потому что решить эту проблему можно было бы, установив ответственность должностных лиц за объемы принимаемых обязательств по утвержденной смете.

Деньги из бюджета будут перечисляться бюджетным учреждениям за выполнение государственных (муниципальных) услуг, в частности нормативное финансирование и государственный социальный заказ.

Для образования нормативное финансирование – предложение не новое, более того, оно законодательно установлено с 1992 года Федеральным законом «Об образовании» как единственная существующая форма финансирования учреждений образования. Переход их на нормативные «рельсы» все эти годы сдерживается, в том числе и усилиями Минфина. А сейчас авторы эту форму финансирования искусственно увязывают с переходом на «иные организационно-правовые формы», то есть противопоставляют сметную форму планирования нормативной, связывая ее с бюджетными субсидиями. Хотя одно и не исключает другое.

Нормативное планирование может сочетаться с передачей средств в виде субсидий и отражаться в смете доходов и расходов, а может финансироваться в обычном виде в соответствии с расчетным объемом по кодам бюджетной классификации. Последнее, конечно, хуже, но необходимо напомнить, что установление жестких постатейных норм сметного финансирования инициировано на местах Минфином в нарушение (для учреждений образования) Федерального закона «О введении Бюджетного кодекса РФ», Гражданского кодекса РФ и Закона «Об образовании».

И вот теперь вместо возвращения к нормам законодательства предлагается переход в иные организационно-правовые формы, при которых возможно отказаться от сметного постатейного финансирования. Но при этом уже не будет субсидиарной ответственности государства.

Государственный (муниципальный) социальный заказ в сфере образования экспериментально апробируется на механизме ГИФО. Однако их внедрение пока не выявило тех преимуществ, на которые рассчитывают авторы этого новшества. На наш взгляд, внедрение ГИФО имеет немало негативных последствий для граждан, для работников отрасли и в целом для системы образования.

Документ, представленный Минфином, должен убедить правительство страны в том, что в результате реформирования оздоровится экономика бюджетной сферы, повысится ее эффективность. На самом деле для системы образования это отказ государства от конституционно гарантированных обязательств по финансированию услуг, предоставляемых образовательными учреждениями, расширение платности образования, его коммерциализация, отмена моратория на приватизацию образовательных учреждений, резкое ухудшение системы их финансирования и в конечном счете снижение уровня образовательных услуг.

Предлагаемые нововведения требуют решительных мер со стороны педагогического сообщества.