Вести из Генпрокуратуры

Зачетку? Нет, кошелек!

Сорок третья статья Конституции Российской Федерации нарушается повсеместно

Проведенные Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки выявили грубые нарушения законности, связанные с ущемлением конституционных прав граждан на получение высшего образования, принципов бесплатности и конкурсной основы получения образования в государственных и муниципальных вузах.

Статьей 26 Всеобщей декларации прав человека провозглашена одинаковая доступность для всех на основе способностей каждого получения высшего образования. Между тем наблюдается процесс, обратный по всем направлениям.

Доступность получения высшего профессионального образования все больше ставится в зависимость от социального и материального статуса родителей, что является для способной молодежи серьезным препятствием на пути получения высшего образования.

На основании приказа Минобразования России # 500-98 повсеместное распространение получила практика заключения вузами договоров со школами, лицеями, гимназиями о совместном сотрудничестве. В них нередко предусматриваются льготы и квоты для поступления в вуз. Причем абитуриенты зачисляются в вузы по результатам так называемых “единых” экзаменов, совмещающих в себе выпускные и вступительные экзамены, и делается это опять же не бесплатно. В договорах между вузами и школами прямо предусматривается платность единых (совмещенных) экзаменов. По существу учеба в лицейских классах и гимназиях стала представлять собой платную гарантию поступления в вуз. Поскольку количество таких школ, классов, лицеев не может охватить всех желающих, в нарушение ст. 43 Конституции Российской Федерации и ст. 5 Федерального закона “Об образовании” организуется конкурсный отбор учащихся, критериями которого являются не только их способности, но и возможности родителей оплачивать обучение. В г. Чите обучение в лицейских классах школы, с которой сотрудничает Забайкальский институт железнодорожного транспорта, стоит в месяц 280 руб., а в школе, имеющей договор с Читинским техническим университетом, – 300 руб.

В то время как в стране до сих пор нет предусмотренного Федеральным законом “Об образовании” государственного образовательного стандарта среднего полного общего образования, а отдаленные от центра территории испытывают острую нужду в педагогических кадрах, во многих городах процветает платное “натаскивание” школьников путем использования вузами всяческого рода ухищрений и поблажек при поступлении. Прием в вузы приобретает, таким образом, все более дискриминационный характер.

Министерство образования России вопреки требованиям законодательства предоставило право вузам расширять спектр местных льгот для определенных категорий лиц. Эти льготы обеспечивают не столько отбор способной молодежи, сколько удовлетворение потребностей в дипломах детей чиновников высокого ранга и иных влиятельных лиц. К примеру, в Орловский государственный университет зачислено вне конкурса 554 человека, из них всего 60 – на основании федерального законодательства, остальные 494 – на основании местных льгот.

В высших учебных заведениях страны фактически свернута такая форма довузовской подготовки, как обучение на подготовительных отделениях, финансируемых из федерального бюджета. Эти отделения были созданы для граждан, нуждающихся в помощи государства, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, инвалидов I и II групп, лиц, пострадавших от чернобыльской катастрофы, и др. По статистическим данным Минобразования России, удельный вес зачисленных в вузы с подготовительных отделений составил 1,3%. Наряду с этим во всех вузах созданы факультеты платной довузовской подготовки либо платные курсы. Во многих случаях лица, прошедшие платную довузовскую подготовку, при зачислении в вуз пользуются льготами, предусмотренными только для сирот и инвалидов (Новгородский государственный университет, Сибирская государственная медицинская академия в г. Томске, Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники, Томский педагогический университет, Томский государственный архитектурно-строительный университет и др.). Удельный вес поступивших в Воронежский университет с платных подготовительных курсов превысил 65 процентов, а в Вятский педагогический университет – 77 процентов.

Тенденция оттеснения от высшего образования социально незащищенных слоев молодежи аморальна, противозаконна и несправедлива.

Ограничения в доступности высшего образования нередко содержатся и в правилах приема, утверждаемых учеными советами вузов. Так, в правила приема в Вятский государственный технический университет на 1998 г. в качестве преимущества при зачислении включено наличие спортивного разряда. Для приема вне конкурса инвалидов I и II групп ученый совет университета, напротив, установил ограничения: принимать только лиц, которым не противопоказана работа по избранной специальности и которые при этом в состоянии посещать занятия. Между тем Федеральным законом “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” (ст. 11) предусмотрено единственное условие – заключение врачебно-трудовой комиссии о том, что обучение в вузе не противопоказано тому или иному абитуриенту.

В перечень правил приема в Сибирский государственный мединститут (г. Томск) не включены лица, имеющие льготы на основании Федеральных законов “О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне”, “О ветеранах”, “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС”. Правилами Тюменского государственного университета медалистам, поступающим на факультет бизнеса и исторический факультет по специальности “Международные отношения”, запрещено предоставление льгот, предусмотренных п. 3 ст. 11 Федерального закона “Об образовании”. В правила Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники включено положение, позволяющее засчитывать в качестве вступительных испытаний так называемые ранние “репетиционные экзамены”, проводимые на платной основе. В результате “денежные” абитуриенты заняли почти все места, финансируемые из федерального бюджета (88,6%). На основании “репетиционных экзаменов” проводится прием в Рязанскую сельскохозяйственную академию.

Все меньше возможностей остается для бесплатного образования в области юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления. Требование п. 10 ст. 41 Федерального закона “Об образовании”, устанавливающее квоту на платный прием в размере 25 процентов, нигде не соблюдается. Почти во всех проверенных вузах эта квота в среднем составляла 60-70 процентов, а на отдельных факультетах доходила до ста. В целом за последние три года численность студентов, обучающихся с полным возмещением затрат, поднялась с 227 тыс. до 676 тыс. человек.

В нарушение ст. 45 Федерального закона “Об образовании” с лиц, зачисленных на места, финансируемые из федерального бюджета, в ряде вузов требуют оплату образовательных услуг в рамках обязательных образовательных программ. Кроме того, родителей понуждают “добровольно” оказывать материальную помощь вузам. Так, в Мордовском педагогическом университете родительская помощь в деньгах и товарах составила 30 процентов внебюджетных поступлений. В Мордовском государственном университете им. Огарева по состоянию на март 1998 г. родителями было внесено 821,6 тыс. руб. Ученым советом Московского заочного пищевого института принято решение о взимании со студентов-заочников, обучающихся за счет средств федерального бюджета, по 1000 руб. для оплаты коммунальных и текущих платежей. Деканы, направляя это предписание студентам, увеличили платежи еще на 60 руб. “для нужд деканатов”. В Рязанском институте Московского открытого университета практикуется взимание со студентов-первокурсников разового взноса за некие дополнительные образовательные услуги – от 1,5 до 2 тыс. руб., вне зависимости от их желания получать эти услуги.

Во всех регионах выявлены многочисленные факты незаконного требования платы за прием документов, выдачу студенческого билета, зачетной книжки, пропуска, а также оплаты содержания зданий и других хозяйственных нужд. В Сибирской государственной геодезической академии к платным образовательным услугам отнесены дополнительные занятия для студентов, плохо освоивших материал. В Тюменской медицинской академии Положение о дополнительных образовательных услугах предусматривает, что студент, не выполнивший учебный план по дисциплине на 25 процентов учебного времени даже по уважительной причине, к экзаменам не допускается, но имеет возможность получить платные консультации и право на повторное платное обучение. В Тюменском институте искусства и культуры, Рязанских медицинском университете и педагогическом университете взималась плата с каждого абитуриента за оформление документов при проведении вступительных испытаний. В Московском государственном открытом университете с выпускников собирали по 150 руб. за дипломы. В Уральской государственной медицинской академии (г. Свердловск) за выдачу диплома платили 65 руб., а за приложения к нему – еще 50 руб. Решением совета Читинского филиала Иркутской государственной экономической академии установлены размеры целевых взносов на содержание здания, хозяйственные расходы и развитие филиала. Взносы принимались на основе принудительных договоров, что практически стало условием обучения в институте. В 1997 г. такие договоры заключили 69 процентов студентов, внесено 319,7 тыс. руб., в 1998 г. – соответственно 67 процентов студентов и 441,6 тыс. руб. В 1997 г. по иску студентки Астраханцевой суд Черновского района признал договор целевого взноса недействительным, так как отсутствовал принцип добровольности, однако порочная практика продолжалась.

Бывший министр образования Российской Федерации Кинелев В.Г. признал, что наша система образования вышла на уровень одной из самых коммерциализированных в мире (“Независимая газета” от 18.11.97). Однако министерством и по сей день ничего не сделано для изменения подобной тенденции. Расширяющаяся практика приема в вузы не по способностям, а за деньги, бесконечные поборы со студентов стали одной из причин того, что, по данным ЮНЕСКО, Россия по качеству образования скатилась с одного из первых мест в мире до 13-го места в последней, третьей группе развивающихся стран.

В массовом порядке и повсеместно нарушаются требования законов о лицензировании образовательных учреждений, в том числе филиалов. Многие филиалы не имеют лицензий. Это говорит либо о том, что они не смогли создать минимальных условий для учебного процесса, либо о том, что они вообще не имеют отношения к высшему образованию. Их деятельность может быть прекращена в любой момент, однако абитуриенты и студенты об этом в известность не ставятся, хотя у них изымаются значительные денежные средства на оплату обучения. Деятельность филиалов в настоящее время больше напоминает теневой бизнес, чем сферу образования. Многие из них просто паразитируют на стремлении молодежи к получению высшего образования.

Прокурорам в ходе настоящей проверки не были представлены лицензии в 22 филиалах в Кировской, Свердловской, Томской, Тюменской, Челябинской областях и в 10 вузах на новые специальности в Удмуртской республике, Рязанской, Саратовской, Свердловской, Челябинской, Читинской областях и др. Лишь после вмешательства прокуроров Республики Хакасия, Краснодарского края, Белгородской, Новгородской, Новосибирской, Читинской областей часть филиалов легализовалась и получила лицензии, другие прекратили свою деятельность. Однако не все вузы правильно отреагировали на прокурорские проверки. Почти через год после их проведения в Краснодарском крае так и не получили лицензии филиалы Московского государственного заочного института пищевой промышленности, Московского социально-гуманитарного института (г. Новороссийск), Республиканского центра гуманитарного образования (г. Анапа), в Республике Хакасия – филиалы Томской государственной академии, Сибирской академии государственной службы, Красноярского аграрного института, Сибирского института бизнеса, управления и психологии, Института непрерывного образования.

Многие нелицензированные филиалы вузов скрываются “под крышей” так называемых представительств вузов, которым по закону не требуется лицензирование, но одновременно запрещена и образовательная деятельность.

Требования Минобразования России об устранении в деятельности вузов указанных нарушений (письмо от 14.07.97 ? 34) не выполняются в силу нераспорядительности, инертности и безответственности руководителей вузов и бесконтрольности со стороны самого министерства. В Республике Коми, Краснодарском крае и некоторых других регионах выявлялись факты, когда филиалы функционировали не только без лицензий, но даже без регистрации по месту нахождения и, более того, без регистрации в налоговой инспекции. Прокурорами Краснодарского края в 1997 г. было выявлено 9 подразделений вузов Ставропольского края, Свердловской, Ростовской областей, функционировавших без регистрации, а подразделения Уральского государственного технического университета, Ростовского государственного педагогического института, Московского государственного открытого педагогического университета, Московского государственного социального университета, Новочеркасского государственного технического университета уклонялись от прохождения лицензирования. В июне 1997 г. по представлению прокурора г. Кропоткина прекращена деятельность филиалов двух вузов гг. Москвы и Новочеркасска.

Бесконтрольность за соблюдением требований федерального законодательства в деятельности филиалов вузов приводит к профанации высшего образования. В филиалах, расположенных в глубинке, преподают учителя общеобразовательных школ, которые в лучшем случае проходят двухнедельную подготовку (факультет Сибирской академии государственной службы в г. Саяногорске Республики Хакасия).

Из письма губернатора Тюменской области от 31.07.98 ? 17/454-98 в адрес Минобразования России усматривается, что в области без лицензий функционируют более 100 филиалов вузов гг. Москвы, Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Томска, Омска, Новосибирска, Краснодара и других регионов. Губернатор обратился с просьбой о передаче части полномочий по лицензированию филиалов вузов органам исполнительной власти субъектов Федерации, для чего полагает необходимым изменение соответствующих статей Федерального закона “Об образовании”. Данное предложение заслуживает внимания. И само министерство с ним согласно. Однако разумные предложения не реализуются, не заметно и практических мер министерства по налаживанию контроля за соблюдением правил создания филиалов вузов.

Типовым положением о вузах (п. 40), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.93 ? 597, федеральному органу, имеющему право инспектировать вуз, и учредителю предоставлено право в случае нарушения вузом федерального законодательства или устава своим предписанием приостанавливать деятельность вуза до решения суда. Однако данное положение не нашло применения ни в практике Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, ни в практике федеральных ведомств, являющихся учредителями более 200 вузов. Иски в суд о приостановлении незаконной деятельности ни Минобразование России, ни министерства-учредители не предъявляли. Это делали только прокуроры.

Согласно ст. 16 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” студенты государственных и муниципальных вузов очной формы обучения, получающие образование за счет средств соответствующего бюджета, обеспечиваются стипендиями, равными двукратному минимальному размеру оплаты труда. Студентам-инвалидам I и II групп, сиротам, а также детям, оставшимся без попечения родителей, размер стипендии увеличивается на 50 процентов. Во всех проверенных вузах данное положение закона не соблюдается, размер стипендии повсеместно уменьшен наполовину от положенного. А в Сибирском государственном медицинском университете приказом ректора студентам, успевающим на “хорошо” и “отлично”, в 1998-1999 гг. стипендия как таковая отменена вообще и заменена социальным пособием в сумме одного минимального размера оплаты труда.

В особо неблагополучных условиях оказались дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей. Они, как правило, получают стипендию в сумме 1,5 минимального размера оплаты труда вместо 2,5 – по закону. Не во всех вузах знают о точном количестве студентов этой категории, равно как не знает этого и Минобразование России. Дискриминация таких детей начинается уже с работы приемной комиссии, в результате многие из них не пользуются льготами при зачислении. В большинстве своем они не обеспечиваются и иными льготами, предусмотренными федеральным законодательством. В Рязанской сельскохозяйственной академии, филиале Московского открытого университета, на момент проверки дети-сироты не были зачислены на полное государственное обеспечение. В вузах Челябинской области (Государственный агроинженерный университет, Южно-Уральский технический университет, Институт искусства и культуры, Магнитогорский технический университет и др.) снижались стипендии, не в полном объеме предоставлялись предусмотренные законом льготы в части бесплатного проезда на городском, пригородном транспорте, а также в период каникул к месту жительства и обратно (лишь после вмешательства прокуратуры были выданы проездные билеты 33 студентам-сиротам Саратовской государственной консерватории и Саратовского аграрного университета); в Саратовском университете в течение 7 месяцев производились выплаты на питание лишь в размере 50 процентов. Только в 4 из 17 проверенных вузов г. Новосибирска обеспечивалось право сирот на получение бесплатного питания, комплекта одежды и обуви, медицинского обслуживания или возмещение их стоимости, а также право на обеспечение выпускников одеждой, обувью, мягким инвентарем, единовременным пособием в сумме 5 минимальных размеров оплаты труда и т.д. В вузах конкретные лица, отвечающие за работу со студентами-сиротами и студентами, оставшимися без попечения родителей, приказами ректоров не определены. Личные дела таких студентов не содержат информации, позволяющей принимать меры к защите или восстановлению их прав. Отсутствует и контроль со стороны органов управления образованием субъектов Федерации в отношении этой категории обучающихся. Обездоленные дети, которые с таким трудом пробиваются сегодня к высшему образованию, поставлены в вузах поистине в трагическое положение, в положение физического выживания.

В нарушение закона многие студенты не обеспечиваются общежитиями. При наличии нуждающихся администрация вузов сдает места в общежитиях в аренду. В Тюменском государственном университете лишь треть нуждающихся студентов живет в общежитии, в то же время 104 места сдано в аренду. Между тем указанные места могли бы удовлетворить почти всех нуждающихся. В Удмуртской республике глава администрации Октябрьского района г. Ижевска своим постановлением в нарушение закона уменьшил санитарную норму на одного человека с 6 до 4 кв. м.

Подавляющее большинство студентов платят за проживание в общежитии в несколько раз больше, чем это предусмотрено федеральным законом (5 процентов от размера стипендии, или около 9 руб.). В Уральской государственной академии (г. Свердловск) плата за общежитие с 1996 г. составляла от 45 до 80 процентов размера стипендии. В Вятском педагогическом университете плата составляет 35 руб., мединституте – 30 руб., в вузах Тюменской области она достигает 121 руб. за койко-место. В некоторых вузах Челябинской области плата за проживание в общежитии столь высока, что позволяет компенсировать до 30 процентов затрат на его содержание.

Из-под контроля органов управления образованием практически выпали вопросы законности сдачи в аренду жилых и нежилых помещений. Вопреки требованиям законодательства рядом договоров аренды предусматриваются заниженные цены либо безвозмездное пользование помещениями.

Уральская горно-геологическая академия при резком дефиците финансирования заключает договор аренды с ООО “Эльдорадо-3” на явно невыгодных для себя условиях: затраты по ремонту арендуемого помещения в случае непродления договора возмещает академия. Тюменская медицинская академия предоставляет свои учебные корпуса для предпринимательской деятельности без оформления аренды. По некоторым договорам аренды, заключенным вузами Удмуртской республики, истекли сроки, но на момент проверок они не были продлены и помещения не были освобождены.

Правоохранительными органами выявляются факты хищений, злоупотреблений в отношении имущества и финансов вузов. Старший бухгалтер Уральского государственного педагогического университета похитила 64,5 млн. руб. Председатель профкома сельхозакадемии Свердловской области Широков присвоил 16,3 млн. руб. В Ижевском государственном техническом университете имели место факты нецелевого использования бюджетных средств в сумме 470 млн. руб. В Свердловской области в 1997-1998 гг. судами рассмотрено три уголовных дела о присвоении денежных средств сотрудниками вузов. В Саратовской области ревизиями выявлены факты отвлечения средств на цели, не предусмотренные бюджетом, их списания без подтверждения расходов и т.д.

Таким образом, выясняется, что в условиях кризисного финансирования вузов и постоянной острой нехватки ресурсов, на которую ссылаются администрации вузов и Минобразования России, проявляются бесхозяйственность в использовании имеющихся материально-технических возможностей, неумение или нежелание пользоваться правовыми средствами для защиты и эффективного функционирования объектов собственности вузов, стремление некоторых из них поправить свое финансовое положение теневыми средствами, а то и открытым нарушением законности.

По итогам настоящей проверки прокурорами внесено 77 представлений, принесено 88 протестов, направлено в региональные органы власти 9 информаций, предъявлено в суды 9 исков, возбуждено 6 производств об административных правонарушениях. А всего в 1997 г. и I полугодии 1998 г. органами прокуратуры выявлено 13683 нарушения законов о правах несовершеннолетних на образование, опротестовано 2511 незаконных правовых актов, в арбитражные суды направлено 204 иска, внесено 4318 представлений, привлечено к дисциплинарной, материальной ответственности и наказано в административном порядке 1302 лица. Генеральной прокуратурой России внесено представление об устранении нарушений законности в Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации. Работа продолжается.

Управление по делам несовершеннолетних и молодежи Генеральной прокуратуры Российской Федерации