На чтение: ≈ 34 мин.Совсем скоро в регионах стартуют августовские совещания, на которых педагогическому сообществу предстоит обсудить новую редакцию проекта закона «Об образовании в РФ». В 27-м номере «МП» от 7 июля 2001 года мы опубликовали рекомендации по проведению совещаний, которые направило в регионы Министерство образования и науки РФ. Свои материалы на эту тему после изучения третьей версии документа (отдельные главы, посвященные правам и обязанностям участников образовательного процесса, публиковались в 30-м номере «МП») подготовил и Общероссийский профсоюз образования. По итогам обсуждения второй версии законопроекта профсоюз направил более 60 поправок. Какие из них учтены в новой редакции документа, а за что еще придется побороться?
Вместе с тем с удовлетворением можно отметить, что в значительной мере в законопроекте учтены замечания и предложения профсоюза о необходимости определения социально-правового статуса обучающихся как участников образовательного процесса, прежде всего по вопросам социальной составляющей обучения студентов – предусмотрены социальная стипендия, материальная помощь, ограничения в 5% по оплате проживания в общежитии и другие положения социального характера
В 27-м номере «МП» от 7 июля 2001 года мы опубликовали рекомендации по проведению августовских совещаний, которые направило в регионы Министерство образования и науки РФ. Напомним, что педагогическому сообществу предстоит обсудить новую редакцию проекта закона «Об образовании в РФ». Свои материалы на эту тему после изучения третьей версии документа (отдельные главы, посвященные правам и обязанностям участников образовательного процесса, публиковались в 30-м номере «МП») подготовил и Общероссийский профсоюз образования. По итогам обсуждения второй версии законопроекта профсоюз направил более 60 поправок. Учтены ли они в новой редакции документа?Письмом Минобрнауки России от 7 июня 2011 г. № ИР-230/17 в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие управление в сфере образования, направлены Рекомендации по обсуждению положений проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в рамках педагогических совещаний (август 2011 г.).
В указанных Рекомендациях содержатся предложения по формам организации обсуждения законопроекта, принципиальным и острым вопросам, требующим особого внимания в ходе августовских совещаний, а также история разработки документа.
15 июля на официальном сайте Минобрнауки России была опубликована новая редакция проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (так называемая версия 3.0). В рамках подготовки к августовским совещаниям с 28 июля по инициативе министерства началось ее обсуждение в формате «общественных консультаций» на специально созданном сайте http://edu.crowdexpert.ru.
Напоминаем, что позиция Общероссийского профсоюза образования по «версии 2.0», которая была представлена в рамках общественного обсуждения на специальном сайте www.zakonoproekt2010.ru в сети «Интернет» с 1 декабря по 1 февраля 2011 года, содержится в следующих основных материалах:
принципиальные общие замечания и предложения к проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (в редакции на 1 декабря 2010 года) – письмо ЦС профсоюза от 19 января 2011 г. № 6 «О позиции профсоюза по проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»;
таблица поправок для внесения изменений и дополнений в проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (в редакции на 1 декабря 2010 г.) – письмо ЦС профсоюза от 31 января 2011 г. № 18 «О поправках профсоюза к проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
Таким образом, профсоюз и его организации с самого начала принимают активное участие в обсуждении этого важнейшего для российской системы образования, государства и общества в целом законодательного акта, прежде всего обращая внимание на приоритетные вопросы определения и законодательного закрепления системы государственных гарантий развития системы образования, основ правового и социального статуса обучающихся и педагогических работников, гарантий при реорганизации и ликвидации образовательных организаций.
Предваряя общую характеристику «версии 3.0», следует напомнить и о том, что в первоначальной рабочей версии законопроекта, которая была опубликована на сайте Минобрнауки России в мае 2010 года, содержалось 19 глав и 170 статей. После первого этапа обсуждения, в ходе которого поступило более 1000 поправок, к 1 декабря 2010 года появилась «версия 2.0», которая уже не содержала дублирующие друг друга положения и излишне детализированные правовые нормы, что позволило сократить текст законопроекта почти в два раза (139 статей и 19 глав).
После общественного обсуждения в сети «Интернет» и в других формах документ был доработан Минобрнауки России, в том числе с участием специальной Комиссии для рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ходе обсуждения проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» под руководством советника Президента РФ Вениамина Яковлева. В результате почти полугодового процесса доработки текст законопроекта в редакции на 15 июля 2011 года оптимизирован как с точки зрения объема («версия 3.0» состоит из 15 глав и 114 статей), так и в плане структурного построения и подходов к определению содержания правовых норм.
В первую очередь полагаем важным оценить, каким образом в законопроекте учтены предложения профсоюза – как поправки в виде конкретных формулировок правовых норм, так и принципиальные общие замечания.
По итогам системной и последовательной работы по организации обсуждения второй версии законопроекта профсоюзом были сформулированы предложения к 20 статьям документа, содержащие более 60 поправок. Из них учтено (полностью, частично или с редакционными изменениями) 22 поправки; не учтено по существу (полностью или в связи с отсутствием соответствующих правовых норм в новой редакции законопроекта) 37 поправок.
Таким образом, свыше 30% поправок нашли отражение в новой редакции проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и более 60% поправок, из которых больше половины носят принципиальный характер, не были учтены, из чего следует, что работа по этим предложениям профсоюза должна быть продолжена в ходе дальнейшего обсуждения законопроекта. Таблица учета поправок Общероссийского профсоюза образования в тексте проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в редакции на 15 июля 2011 г. прилагается (стр. 4-7).
Что касается рассмотрения и учета принципиальных общих замечаний и предложений профсоюза ко второй версии проекта федерального закона «Об образовании в РФ», то необходимо отметить следующее.
Наряду с общей оценкой и замечанием о том, что в законопроекте не нашли должного отражения положения международных актов в сфере образования, в том числе содержащих требования по обеспечению единого образовательного пространства, профсоюз отметил ряд принципиальных вопросов и проблем, которые нуждаются в первоочередном прояснении и уточнении. К числу этих приоритетных принципиальных вопросов были отнесены:
1. Концептуальные и общие положения законопроекта:
– сомнения относительно степени и целесообразности предлагаемой систематизации действующих правовых норм;
– недостаточная полнота и четкость проработки понятийного аппарата;
– наличие других серьезных проблемных зон, связанных с соотношением норм законодательства в области образования с нормами других отраслей законодательства, определением компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере образования во взаимосвязи с основными принципами правового регулирования отношений в сфере образования;
– необходимость разграничения применения понятий «образовательная организация» и «образовательное учреждение» и др.
Порядок и степень учета замечаний и предложений профсоюза в новой редакции законопроекта (на 15 июля 2011 г.)
По существу нашли подтверждение и в определенной мере учтены вышеуказанные замечания и предложения профсоюза, поскольку:
Глава 1. «Общие положения» теперь согласуется по своему внутреннему содержанию с юридической формой проекта именно федерального закона (уход от формирования общих положений законопроекта как кодифицированного законодательного акта); – текст законопроекта не утяжеляется и не усложняется нормами действующих типовых положений об образовательных учреждениях (при этом, но нашему мнению, отказ от принятия типовых положений является необоснованным и требует отдельного обсуждения);- уточнен на данном этапе понятийный аппарат законопроекта и сделан следующий шаг в разрешении обозначенных выше проблемных зон, однако работа в этих направлениях должна быть продолжена.Таким образом, первоначально ставившаяся разработчиками задача сокращения подзаконного нормотворчества на деле оказалась нереализуемой, так как внесение изменений все равно потребуется как в нормативные правовые акты Правительства РФ, так и в огромный массив подзаконных нормативных правовых актов. Также потребуется принятие новых нормативных правовых актов, количество которых не только не уменьшится, а должно увеличиться с учетом изменений в разграничении полномочий. Следовательно, масштабы подзаконного нормотворчества реально существенно не сократятся, о чем свидетельствуют многочисленные отсылочные нормы в законопроекте. Что касается вопроса о разграничении применения понятий «образовательная организация» и «образовательное учреждение», то законопроект исходит теперь из того, что основным субъектом осуществления образовательной деятельности будет образовательная организация, которая создается в форме учреждения или автономной некоммерческой организации.При этом остаются нерешенными проблемы в предоставлении социально-трудовых гарантий, установленных в отдельных случаях только для педагогических работников образовательных учреждений. Сохраняется неопределенность в вопросах реализации этими формами прав и обязанностей как субъектов образовательной деятельности и хозяйствующих субъектов, а также появляются новые вопросы, которые требуют их проработки и разрешения в ходе дальнейшего обсуждения.2. Социальная и академическая составляющая законопроекта, которая является принципиально важной для системы образования:- недостаточная полнота и проработанность этих позиций как с точки зрения содержательного их наполнения, так и с учетом необходимости установления особых прав (в частности, академических, профессиональных и др., тесно связанных с социальными правами) в зависимости от уровня получаемого образования, уровня реализуемых образовательных программ);- необходимость не общего, а дифференцированного подхода в определении и изложении основных прав участников отношений в сфере образования;- необходимость определения социально-правового статуса обучающихся как участников образовательного процесса;- практически полное отсутствие социальной составляющей обучения студентов – социальной стипендии, материальной помощи, ограничения в 5% по оплате проживания в общежитии и других положений социального характера; – необходимость утверждения перечня (или номенклатуры) педагогических работников;- необходимость более полного и четкого определения профессионального и социального статуса педагогических работников, включая лиц из числа профессорско-преподавательского состава, с целью закрепления особенностей регулирования их деятельности в зависимости от реализуемых образовательных программ. Профсоюзом было особо отмечено, что необходимо конкретное и достаточно полное законодательное определение единых на всей территории Российской Федерации основ социального и профессионального статуса педагогического работника, предусматривающего:- установление государственных гарантий в области оплаты труда, в том числе принятие мер по значительному увеличению оплаты труда, совершенствованию системы оплаты труда, включая установление государственных гарантий по оплате труда по профессиональным квалификационным группам должностей работников в виде базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы, имея в виду, что средний уровень заработной платы педагогических работников должен быть не ниже уровня средней заработной платы по экономике в Российской Федерации; – определение порядка выплаты ежемесячной денежной компенсации в целях содействия обеспечению периодическими изданиями и книгоиздательской продукцией, включающего механизм индексации ее размеров, освобождения работников от документального подтверждения расходов;- конкретные гарантии обеспечения прав педагогических работников на безопасные и здоровые условия труда, на медицинское обслуживание, достойное пенсионное обеспечение с сохранением права на досрочное назначение трудовой пенсии, санаторно-курортное лечение; – нормы по обеспечению жильем учителей и других педагогических работников;- сохранение достигнутого уровня защиты прав педагогических работников при предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа);- установление механизмов реализации права на периодическое повышение квалификации за счет средств работодателя; – меры государственной поддержки в случае вынужденной безработицы и другие значимые позиции.Таким образом, был сделан вывод, что социальный и профессиональный статус педагогических работников, а также правовой статус других участников образовательного процесса в законопроекте урегулирован недостаточно и с ограничениями (одна из главных причин этого – существующий порядок разграничения полномочий между уровнями власти и отсутствие минимальных государственных стандартов в социальной сфере, что не создает необходимых правовых предпосылок для единообразного регулирования этих вопросов и обеспечения реализации соответствующих положений Конституции РФ). Кроме того, было указано особо на то, что нормы трудового права устанавливаются Трудовым кодексом РФ (а также в издаваемых в его развитие нормативных правовых актах уполномоченных органов государственной власти), а нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ТК РФ, то есть законодательно установлен абсолютный приоритет правовых норм Трудового кодекса РФ в области регулирования трудовых отношений (статья 5 Трудового кодекса РФ). Порядок и степень учета замечаний и предложений профсоюза в новой редакции законопроекта (на 15 июля 2011 г.)Предложения профсоюза о необходимости установления особых прав (в частности, академических, профессиональных и др., тесно связанных с социальными правами) в зависимости от уровня получаемого образования и применения не общего, а дифференцированного подхода в определении основных прав участников отношений в сфере образования не нашли полного отражения в тексте законопроекта, поскольку сохранен предельно общий подход в определении правового статуса педагогических работников (за исключением появления новой статьи 52 «Научно-педагогические работники образовательных организаций»), а также правового статуса обучающихся (за исключением положений, содержащихся в отдельных статьях и в главе 11 «Особенности реализации некоторых видов образовательных программ и получения образования отдельными категориями обучающихся»).Вместе с тем с удовлетворением можно отметить, что в значительной мере в законопроекте учтены замечания и предложения профсоюза о необходимости определения социально-правового статуса обучающихся как участников образовательного процесса, прежде всего по вопросам социальной составляющей обучения студентов – предусмотрены социальная стипендия, материальная помощь, ограничения в 5% по оплате проживания в общежитии и другие положения социального характера(ст. 34, 36, 37, 39, 43 законопроекта). Однако при этом, с нашей точки зрения, требует пересмотра вопрос об отнесении в ч. 2 ст. 34 законопроекта стипендии к мерам социальной поддержки обучающихся, как и ряд других вопросов.Что касается необходимости конкретного и полного законодательного определения единых на всей территории Российской Федерации основ социального и профессионального статуса педагогического работника, то приходится с сожалением констатировать, что большая часть предложений не нашла закрепления в тексте законопроекта (см. пункты 31-37, 39, 42-47, 49 таблицы учета поправок профсоюза), хотя предусмотрено утверждение номенклатуры должностей педагогических работников и ряд других предложений.И это несмотря на то, что появилась новая важная правовая норма – государство признает особый статус педагогических работников в обществе и создает условия для осуществления ими профессиональной деятельности (абз. 1 ч. 2 ст. 48 законопроекта).При этом предусмотренное в абз. 1 ч. 8ст. 48 законопроекта новое положение о том, что органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ при определении нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности рассчитывают уровень заработной платы педагогических работников не ниже средней заработной платы работников, занятых в сфере экономики субъекта Российской Федерации, на территории которого расположена соответствующая образовательная организация, вытекающее из реализации в 2011-2013 годах специального проекта по модернизации региональных систем общего образования, не может подменить или заменить собой полностью общесистемные подходы к законодательному закреплению предложенных профсоюзом конкретных государственных гарантий в области оплаты для педагогических работников.Таким образом, в дальнейшем необходимо продолжить работу, направленную на закрепление в законопроекте конкретных норм и механизмов, призванных реально обеспечить высокий и особый профессиональный и социальный статус педагогических работников.3. Вопросы правового регулирования дошкольного образования:- не определено место дошкольного образования в системе общего образования;- не предусматривается передача на уровень субъектов РФ полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования в случае их реализации в дошкольных образовательных учреждениях.Порядок и степень учета замечаний и предложений профсоюза в новой редакции законопроекта (на 15 июля 2011 г.)В законопроекте теперь более четко определено место дошкольного образования в системе общего образования (глава 7 законопроекта), но при этом требуется разработка обоснованных подходов и механизмов реализации финансового обеспечения гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования.Учтено предложение профсоюза (как и аналогичные предложения органов государственной власти субъектов РФ) об установлении полномочия субъектов РФ по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях путем выделения субвенций местным бюджетам (п. 7 ч. 1 ст. 8 законопроекта).4. Изменение порядка подготовки работников квалифицированного труда (целесообразность и обоснованность ликвидации начального профессионального образования как уровня профессионального образования, имея в виду необходимость решения задач социальной и профессиональной адаптации обучающихся, а также повышения качества подготовки рабочих кадров для обновления экономики страны).Порядок и степень учета замечаний и предложений профсоюза в новой редакции законопроекта (на 15 июля 2011 г.)Концептуальный подход в законопроекте по этому вопросу не изменился – начальное профессиональное образование как уровень образования ликвидируется, но при этом предусматривается реализация основной профессиональной образовательной программы подготовки квалифицированных рабочих в рамках одного из двух уровней среднего профессионального образования, а также профессиональное обучение, которое осуществляется посредством реализации программ профессиональной подготовки по профессиям рабочих и должностям служащих, программ переподготовки рабочих и служащих, программ повышения квалификации рабочих и служащих.5. Вопросы развития высшего профессионального образования:- опасения в связи с тем, что законопроект не предусматривает реализацию конституционных гарантий доступности высшего профессионального образования при разделении его на два уровня – бакалавриат и магистратуру, в частности, в связи с отсутствием законодательно закрепленного предельного соотношения объемов набора на тот и другой уровни высшего профессионального образования, что может привести к фактической платности магистратуры;- необоснованная прямая связь выделяемых объемов финансирования вузов с результатами сдачи ЕГЭ абитуриентов, зачисленных в данный вуз, что приведет к дискриминации региональных и технических вузов.Порядок и степень учета замечаний и предложений профсоюза в новой редакции законопроекта (на 15 июля 2011 г.)Законопроект не предусматривает установление предельного соотношения объемов набора на эти два уровня высшего образования. Однако что касается второго вопроса, то законопроект прямо не устанавливает этот порядок, предусматривая определение механизма распределения и установления контрольных цифр приема граждан на обучение за счет средств федерального бюджета Правительством РФ, за счет средств бюджетов субъектов РФ – органами исполнительной власти субъектов РФ, за счет средств местных бюджетов – органами местного самоуправления.6. Требуется серьезная проработка соответствующих глав и статей законопроекта с учетом положений Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»:- необходимость закрепления четких механизмов финансового обеспечения образовательной деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений в рамках государственного (муниципального) задания, включая установление порядка периодического увеличения объемов финансирования на предоставление образовательных услуг с целью увеличения реального содержания заработной платы работников с учетом роста потребительских цен и тарифов, предусматривая в том числе средства на повышение квалификации педагогических работников, обеспечение мобильности студентов и преподавателей, на содержание социальной инфраструктуры образовательных учреждений высшего профессионального образования.Порядок и степень учета замечаний и предложений профсоюза в новой редакции законопроекта (на 15 июля 2011 г.) Предложенные профсоюзом направления проработки и согласования правовых норм законопроекта с учетом положений Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ в определенной мере нашли отражение в тексте законопроекта, однако необходимо продолжить работу по закреплению понятных и четких правовых конструкций по такому важному блоку проблем, как финансовое обеспечение образовательной деятельности.7. Отражение в законопроекте вопросов реализации прав общественных объединений работников и обучающихся, в том числе профессиональных союзов, в деятельности образовательных организаций (учреждений), а также договорного регулирования социально-трудовых отношений на основе коллективных договоров и соглашений (при необходимости делать отсылку к соответствующим федеральным законам – Трудовому кодексу РФ, «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»).Порядок и степень учета замечаний и предложений профсоюза в новой редакции законопроекта (на 15 июля 2011 г.)В тексте законопроекта практически не нашли закрепления указанные выше вопросы, что нуждается в дальнейшем обсуждении и проработке.8. Необходимо проведение антикоррупционной экспертизы законопроекта с целью минимизации и исключения коррупциогенной составляющей.Проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов предусмотрено федеральным законодательством, поэтому такая экспертиза как одна из основных мер по профилактике коррупции в сфере образования должна быть осуществлена в установленном порядке. В заключение в принципиальных общих замечаниях и предложениях профсоюза было указано, что законопроект должен рассматриваться в пакете с проектом федерального закона, вносящего изменения и дополнения в действующее законодательство в связи с его принятием. Кроме того, было отмечено, что необходимо синхронизировать работу по данному законопроекту с продолжающимся нормотворческим процессом в сфере образования с целью учета последних изменений и дополнений, внесенных в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».Исходя из вышеизложенного, новая редакция проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» («версия 3.0») нуждается в дальнейшей доработке с учетом общественного и профессионального обсуждения.
Выбор читателей
Комментарии