Вершина пирамиды правового контроля. Шведская модель омбудсмена

Ведомство омбудсмена впервые возникло в Швеции. А первый омбудсмен был избран парламентом 1 марта 1810 г. В настоящее время в Швеции существует разветвленный механизм контроля, определяемого целой системой уполномоченных по правам человека. Введены посты омбудсменов, избираемых риксдагом (парламентом). Обмудсменов должно быть четверо: главный юридический омбудсмен и три омбудсмена, которые избираются на четыре года. Риксдаг может избирать для каждого из омбудсменов одного или нескольких заместителей. По ходатайству конституционной комиссии риксдаг может сместить обмудсмена или его заместителя досрочно. Если обмудсмен уходит досрочно в отставку, риксдаг должен как можно скорее избрать его преемника на новый четырехлетний период. Выборы проводятся тайным голосованием, и для избрания необходимо абсолютное большинство поданных голосов, однако в третьем туре голосования достаточно относительного большинства.

Омбудсмены стоят на вершине пирамиды контроля за соблюдением прав человека. Они занимаются широким кругом вопросов. Главный из них определяет направления деятельности остальных. Занимается вопросами доступа общественности к официальным документам, а также к компьютерной системе и персональным данным. Один омбудсмен контролирует деятельность органов правосудия, полиции и тюрем. Другой – социальное обеспечение, кроме того, в сферу его компетенции входят информация, пресса и народное образование. Третий контролирует налоговое обложение, транспорт и т.д. С 1976 г. существует омбудсмен потребителей.

Четыре омбудсмена юстиции имеют бюро со штатом более 50 человек, из которых половина юристы, чаще молодые судьи, которые после практики в ведомстве возвращаются на свои должности. Объем задач, выполняемых ими, определяется двумя основными актами – конституцией, принятой в 1974 г., и инструкцией парламента. Уполномоченный по правам человека контролирует соблюдение закона всеми органами правительственной администрации и органами местного самоуправления, судами и т.д. Исключение составляют министры, члены парламента, члены контрольного совета Шведского банка. Кроме того, такому контролю не подвергаются губернатор Шведского банка, его заместитель, а также члены муниципальных советов и некоторых других организаций, связанных с парламентом и Шведским банком.

Право на подачу омбудсмену Швеции жалобы имеет любой гражданин страны, кроме того, иностранец и лицо, не проживающее в Швеции. По делу начинается производство, если жалоба имела место не ранее, чем за 2 года до ее изложения. Законодательством Швеции не устанавливается никаких правовых ограничений в отношении других способов удовлетворения жалобы до подачи ее омбудсмену.

В течение первых лет существования института «омбудсмена» среднее число жалоб в год составило около 70, позднее число их возросло до 3000 в год. Рост числа жалоб привел к исключению из числа рассматриваемых тех, которые не имеют существенного значения.

В случае обнаружения нарушения закона омбудсмен может выступать в качестве обвинителя, однако это происходит нечасто. Обычной формой реагирования является возбуждение дисциплинарного производства в отношении служащих, некомпетентных в выполнении служебных обязанностей. В тех случаях, когда подтверждается, что служащий действовал в соответствии с законом, но несправедливо, омбудсмен выносит ему порицание и рекомендует, как нужно выполнять обязанности в дальнейшем. Омбудсмен наделен правом обращения в соответствующие органы с предложением изменить инструкции, директивы, анкеты, стиль и т.д., он также может обращаться в парламент по поводу изменения нормативных актов.

Омбудсмен может присутствовать на заседаниях суда или органа администрации и имеет доступ к протоколам и документам этих органов. Суд и орган администрации, а также государственные и коммунальные служащие обязаны представлять омбудсмену требуемые им сведения. То же относится к иному лицу, подконтрольному омбудсмену. Прокурор обязан помогать омбудсмену по его просьбе. В случае нанесения ущерба гражданину государственным служащим он требует возмещения ущерба. В вопросах, касающихся несправедливого наказания, может оказать помощь в возбуждении нового дела или же обратиться в правительство с просьбой о помиловании осужденного.

До 15 октября каждого года омбудсмен представляет парламенту доклад за период с 1 июля прошлого года по 30 июня текущего. Эти доклады, а также публикация о рассмотрении конкретных индивидуальных дел оказывают значительное влияние на стиль работы органов администрации в государстве.

Омбудсмен вправе подать в суд на должностное лицо, чья деятельность проверялась; предупредить его без предъявления обвинения в уголовном порядке; направить должностному лицу, нарушившему права жалобщика, не предусматривающие никаких санкций рекомендации и предложения по улучшению работы; обращаться в государственные органы с предложениями о совершенствовании законодательства; а также омбудсмен готовит ежегодный доклад парламенту о своей деятельности, 4000 экземпляров которого рассылаются во все суды и службы правительства и публикуются в прессе.

Обобщая вышесказанное, следует отметить, что Швеция является родоначальником института «омбудсмена». Это позволяет говорить о том, что шведская модель является отправной точкой для создания аналогичных институтов в других странах.

«Длинная рука» парламента

В Великобритании институт «омбудсмена» был образован в 1967 г. Образцом для него послужил институт омбудсмена в скандинавских странах, а также его новозеландская модель. Однако эта идея в ходе ее претворения в жизнь была настолько изменена, что в результате возник совершенно новый институт. Уполномоченный по правам человека в Англии не имеет никакого прямого контакта с гражданами, выступает лишь косвенно как представитель граждан и действует в первую очередь как орган, помогающий парламентариям решать конфликты между гражданами и исполнительной властью. То есть он в меньшей степени является представителем и защитником граждан и в большей – «длинной рукой» парламентариев в особенно ярко выраженной в Великобритании функции «специального представителя граждан» в отношении исполнительной власти. Поэтому в обосновании закона о парламентском уполномоченном указывается, что речь идет не о создании органа, который бы снижал значение и роль членов парламента, а о том, чтобы парламентарии были снабжены лучшими средствами для защиты граждан.

В настоящее время в Великобритании существует несколько видов омбудсмена: парламентский комиссар по делам администрации; комиссар по жалобам для Северной Ирландии; комиссары по делам служб здравоохранения для Англии, Уэльса, Шотландии; комиссары по делам местной администрации для Англии, Шотландии и Уэльса; комиссар правовых служб; омбудсмен Европейского союза.

Кроме того, омбудсмены действуют и в негосударственной сфере: например, комиссар по делам членов профсоюзов, комиссар по пенсионным вопросам и другие. Столь разветвленная система тем не менее не дает оснований считать процесс формирования данного института в Великобритании завершенным. Так, в мае 1995 г. парламентский комитет по стандартам в общественной жизни рекомендовал с целью усиления ответственности парламентариев, а особенно министров, учредить еще двух комиссаров: парламентского комиссара по стандартам, который занимался бы расследованием заявлений о нарушениях этических и юридических норм, совершенных парламентариями, и независимого комиссара по публичным назначениям, который бы проверял кандидатуры, предложенные на высокие гражданские и военные должности.

Говоря об институте омбудсмена в Великобритании, следует охарактеризовать статус «государственных» обмудсменов. Институт парламентского комиссара по делам администрации учрежден Актом о парламентских комиссарах 1967 г., действующим с изменениями 1994 г. Парламентский комиссар по делам администрации рассматривает жалобы граждан, в которых содержатся требования устранить несправедливость, ущемления их прав, совершенные в результате «плохого управления» (maladministration – ненадлежащее выполнение административных функций). Кроме того, основной функцией парламентского комиссара является предание гласности информации об обнаруженных нарушениях.

Парламентский комиссар не является заместителем обычных судей. Согласно акту 1967 г., он не рассматривает жалобы, которые входят в юрисдикцию обычных судов, или те дела, в которых гражданин уже пользовался или может воспользоваться правом апелляции или пересмотром в суде или трибунале. Однако в том случае, когда парламентский комиссар считает, что нет смысла ожидать обращения жалобщика в суд за возмещением ущерба, он рассматривает жалобу сам, используя право на усмотрение. Еще одним ограничением компетенции парламентского комиссара по делам администрации является тот факт, что он осуществляет контроль только за деятельностью центрального правительства и его учреждений, включенных в специальный циркуляр №2. Однако в сферу его деятельности попадают лишь действия тех органов управления, за которые министр непосредственно отвечает перед парламентом. Он может также рассматривать и подвергать критике решения, принимаемые персонально министром. Однако в сферу контроля парламентского уполномоченного в силу циркуляра не входят международные вопросы, государственная безопасность, рассмотрение уголовных дел, а также вопросы национальной промышленности и полиции.

Акт о парламентском комиссаре 1967 г. предусматривает менее демократичную, чем в других странах, процедуру назначения омбудсмена. Он назначается королевой по предложению правительства и, как верховный судья, возглавляет свое учреждение до отставного возраста (65 лет). Штат парламентского комиссара также состоит из лиц, имеющих различную квалификацию, в отличие от Швеции, где эти должности занимают в основном судьи.

Характерная особенность статуса парламентского комиссара по делам администрации состоит в том, что граждане не имеют с ним прямого контакта. Жалоба передается сначала депутату палаты общин, который сам решает, направить ли ее омбудсмену. Таким образом, в Великобритании существует «парламентский фильтр». Его введение было обусловлено двумя главными причинами: желанием ни в коей мере не умалить значение традиционной практики, посредством которой члены парламента обеспечивают ответственность администрации перед обществом. В данной ситуации парламентскому комиссару отводится роль помощника парламента, слуги палаты общин. Другими словами, он должен оказывать помощь членам парламента в обеспечении контроля за ответственностью министров перед гражданами и не действовать в качестве самостоятельного канала контроля наряду с уже функционирующими парламентским и судебным. Вторым аргументом в пользу парламентского фильтра явилось предотвращение парламентского комиссара от большого потока обращений.

Парламентский комиссар по делам администрации имеет свободное усмотрение при решении вопроса начинать производство по жалобам или нет. Только он определяет, должным ли способом подана жалоба и в чем суть «плохого управления», на которое жалуется гражданин. Порядок рассмотрения жалобы определяется самим омбудсменом. Однако на предварительной стадии он стремится получить ответы на заранее установленные вопросы. Поэтому до принятия жалобы к производству уточняется: имел ли место отказ члена парламента в принятии жалобы; есть ли согласие самого жалобщика на ее рассмотрение; не входят ли обжалуемые действия администрации в циркуляр исключений из юрисдикции парламентского комиссара; подана ли жалоба заинтересованным лицом, пострадавшим от «плохого управления»; соблюден ли срок ее подачи; рассматривалась ли она ранее в суде или трибунале.

Парламентский комиссар по делам администрации может проводить расследование только в том случае, если заявитель не имеет возможности обратиться в суд или в административный трибунал. В своей работе он имеет право знакомиться с различными документами министерств и других ведомств, требовать предоставления необходимых материалов и информации от различных официальных лиц, включая министров (правомочие, которое не предоставлено ни одному суду), входить в правительственный департамент, разговаривать с должностными лицами, вызывать свидетелей и т.д.

Парламентский комиссар по делам администрации не принимает решений, а составляет по результатам своего расследования доклад, который направляется депутату, а также главе правительственного ведомства и должностному лицу, действия которого были обжалованы. Депутат реагирует на выводы, сформулированные в докладе, чисто парламентскими методами: вступает в переписку, задает вопросы членам правительства, выступает с предложением о принятии резолюции. Если требования омбудсмена чиновниками центральной власти не удовлетворены, он вправе внести доклад в палату общин.

Однако на практике случаи невыполнения рекомендаций омбудсмена чрезвычайно редки: не более двух-трех при наличии порядка тысячи обращений в течение года в последнее время. Это обстоятельство, а также постоянное увеличение числа жалоб, адресованных омбудсмену (например, за 1989 г. их было подано 677, а за 1993 г. – 986), свидетельствуют о большом авторитете и влиянии парламентского комиссара по делам администрации.

Комиссары по делам местной администрации в Англии и Уэльсе действуют с 1974 г., а в Шотландии – с 1975 г. Они учреждены актами о местном управлении. Акт 1974 г. учредил комиссии по делам местной администрации – по одной для Англии и Уэльса. Каждая из них состоит из парламентского комиссара и местных комиссаров. Например, территория Англии разделена на три региона (Большой Лондон, Мидленд и Южная Англия), в каждом из которых действует по одному местному комиссару. Все эти комиссары назначаются пожизненно Короной.

Каждый из местных комиссаров, действующих в регионах Англии, ежегодно предоставляет отчеты парламентскому комиссару по делам местной администрации Англии, который на их основе составляет официальные послания и направляет их местным органам общей и специальной компетенции. Кроме того, парламентский комиссар по делам местной администрации Англии, Уэльса и Шотландии по каждому из обнаруженных фактов «плохого управления» направляет доклады местным властям, которые в течение 3 месяцев должны дать ответ.

Интересно, что местным омбудсменам поступает гораздо больше жалоб, чем парламентским комиссарам по делам администрации. В 1993 г., например, было получено 13307 жалоб. Исследования показывают, что 1/3 всех жалоб поступает по вопросам жилищного строительства, 1/3 – по вопросам планирования и 1/3 связана с работой местных органов. С 1989 г. граждане получили право непосредственного обращения к комиссарам по делам местной администрации.

Должности комиссаров по делам служб здравоохранения учреждены в 1972 г. – по одному для Англии, Уэльса и Шотландии – Актом о реорганизации службы национального здравоохранения. В 1993 г. был принят специальный Акт о Комиссарах по делам службы здравоохранения.

Для контроля за соблюдением прав человека в Северной Ирландии действуют два омбудсмена. Это парламентский комиссар по делам администрации (для Северной Ирландии) и комиссар по жалобам (для Северной Ирландии). Обе должности учреждены парламентскими актами в 1969 г. Парламентский комиссар расследует жалобы граждан на несправедливость вследствие «плохого управления» в департаментах Северной Ирландии (их список дан в соответствующем акте), а комиссар по жалобам – в органах местного самоуправления.

Актом о судах и правовых службах 1990 г. учреждена должность комиссара по делам правовых служб, который рассматривает жалобы на «плохое управление», осуществляемое судами, центральными органами полиции, иными правоохранительными органами и службами государства.

Институт омбудсмена Европейского союза был учрежден Договором о Европейском союзе 1992 г. Он назначается Европарламентом на срок своей легислатуры и может быть смещен Судом ЕС по требованию Европарламента в строго определенных случаях. Граждане ЕС могут обращаться с жалобой непосредственно к омбудсмену либо через депутатов Европарламента от соответствующего государства. Омбудсмен рассматривает жалобы на «плохое управление» органов ЕС. Результаты своего рассмотрения он направляет в соответствующие ведомства, а также в Европарламент.

В Великобритании сложилась своеобразная модель института «омбудсмена». Специфика ее состоит прежде всего в том, что омбудсменов в Великобритании несколько. Всего около 10. Кроме того, они действуют и в негосударственной сфере: например, комиссар по делам членов профсоюзов, комиссар по пенсионным вопросам и другие.

В Великобритании парламентский уполномоченный по делам администрации создавался под влиянием шведского опыта, однако с опорой на английские юридические традиции.

Юлия АЗОРКИНА, студентка, Саранск