В России не только церковь отделена от государства, но и школа

1. Законодательство Союза ССР

1.1. Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании 1973 года (в редакции Закона СССР от 27 ноября 1985 г.) устанавливался государственный и общественный характер всех учебно-воспитательных учреждений (ст.4 “Основные принципы народного образования в СССР”).

Исполкомы местных Советов народных депутатов наделялись определенными полномочиями по руководству подчиненными им учреждениями (ст.8 Основ), но при этом предусматривалось, что развитие и укрепление учебно-материальной базы учреждений народного образования осуществляется за счет средств государственного бюджета (ст.68 Основ).

1.2. Временным положением о средней общеобразовательной школе СССР (примерное) от 7 июля 1989 г. определялось, что основным источником финансирования учебно-воспитательного процесса в школе, социального развития трудового коллектива и оплаты труда его работников служат средства государственного бюджета, выделяемые по стабильным нормативам, которые определяются на пятилетний период и обеспечивают достижение уровня обязательных требований к образованию (п.38).

1.3. Законом СССР “О собственности в СССР” от 6 марта 1990 г. (введен в действие с 1 июля 1990 г.) устанавливалось, что к государственной собственности относятся общесоюзная собственность, собственность союзных республик и т.д., собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность).

2. Законодательство РСФСР и РФ

2.1. Конституцией РФ (1978 г. с изм. и доп. по 10 декабря 1992 г.) устанавливалось, что система государственной власти в РФ основана на принципах разделения властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между РФ, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями и автономными округами и местным самоуправлением (ст.3).

2.2. Законом РСФСР “О собственности в РСФСР” от 24 декабря 1990 г. (введен в действие с 1 января 1991 г.) предусматривалось разграничение собственности в РСФСР на:

– государственную собственность в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в РФ, автономных областей, автономных округов, краев и областей (ст.20);

– муниципальную собственность района, города и входящих в них административно-территориальных образований (далее сокращенно АТО), в которой могут находиться учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими АТО в соответствии с законодательством о местном самоуправлении (ст. 23).

2.3. Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” от 6 июля 1991 г. (далее сокращенно Закон о МСУ) также установил, что в муниципальной собственности могут находиться учреждения народного образования (ст.37).

2.4. Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. ? 3020-1 “О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность” (пункты 2, 3 (с приложениями), 4, 5) предусматривает следующее.

В частности, объекты государственной собственности, указанные в Приложении 3 к настоящему постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах) (п.2 постановления). Пунктом 2 Приложения 3 определено, что к объектам государственной собственности, находящимся в ведении органов государственной власти и управления республик, краев и областей, на территории соответствующих городов относятся учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта, которые передаются в муниципальную собственность.

Пунктом 4 постановления определено также, что объекты, переданные в государственную собственность республик, краев, областей и т.д., муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах), могут быть по решению их Верховных Советов, Советов народных депутатов переданы в муниципальную собственность АТО, входящих в их состав.

В соответствии с этим постановлением распоряжением Президента РФ от 18.03.92 г. ? 114-рп было утверждено Положение об определении подобъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, которым устанавливался механизм передачи и оформления прав собственности, в частности, из государственной в муниципальную. При этом механизма передачи финансовых средств не предусматривалось.

2.5. Закон РФ “Об образовании” от 10 июля 1992 г. (вступил в силу с 31 июля 1992 г.) в статье 31 “Компетенция органов местного самоуправления в области образования” установил, что органы местного самоуправления (далее сокращенно ОМСУ) ответственны за реализацию права граждан на получение основного общего образования (но не среднего (полного) общего образования)*; к исключительной компетенции ОМСУ отнесено создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений.

Закон РФ “Об образовании” в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. ? 12-ФЗ (вступил в силу 23 января 1996 г.) – статья 31 принципиально не изменилась.

2.6. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. (вступила в силу с 25 декабря 1993 г.) установила, что ОМСУ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); общие вопросы воспитания, образования, науки находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.72); ОМСУ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству (ст.132, п.2).

2.7. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. (вступил в силу с 1 сентября 1995 г.; далее сокращенно Закон об общих принципах МСУ) отнес к вопросам местного значения организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования (ст. 6, п. 2, п/п 6).

2.8. Европейская Хартия местного самоуправления (принята 15 октября 1985 года, далее сокращенно Хартия), которая ратифицирована Федеральным законом “О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления” от 11 апреля 1998 г. ? 55-ФЗ, предусматривает, в частности, что финансовые средства ОМСУ должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиям.

II. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. Анализ действующего законодательства РФ в области образования на основе приведенных выше основных нормативных правовых актов показывает, что нормативно-правовая база в РФ по указанному вопросу изначально развивалась неравномерно и несогласованно, т.е. без необходимого соблюдения принципов последовательности и согласованности в закреплении единообразных положений в различных нормативных правовых актах, граничащих между собой по общим вопросам. Последнее привело к возникновению определенной путаницы в регулировании, что сопровождалось в ходе практической реализации этих положений в регионах и на местах еще и нарушениями законодательства. В частности, передача и оформление прав собственности на объекты государственной собственности, подлежавшие передаче в муниципальную собственность, осуществлялись зачастую с нарушением установленного для этого порядка (например, отношения по учредительству муниципальных образовательных учреждений устанавливались без обязательных для этого решений соответствующих органов).

2. Закон о собственности 1990 г. установил правовое регулирование отношений собственности в стране, предусмотрев право государственной и муниципальной собственности, т.е. разделение бывшей общенародной собственности и возможность ее приватизации.

Изменение порядка регулирования отношений собственности повлекло за собой соответствующие изменения в регулировании межбюджетных отношений и осуществлении бюджетного процесса вообще (в частности, принцип самостоятельности бюджетов – Закон РСФСР от 07.02.92 ? 2301-1 “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” и др.).

3. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. о разграничении государственной собственности в РФ было положено начало обязательной муниципализации государственной собственности, т.е. передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность. Практически все учреждения народного образования, находившиеся на территории АТО, в соответствии с пунктами 2, 3, 4, 5 данного постановления были переданы в муниципальную собственность (соблюдение порядка передачи и оформления прав собственности должно быть отдельным предметом для изучения).

В то же время Закон РФ “Об образовании” 1992 г., Закон об общих принципах МСУ 1995 г. установили, что ОМСУ ответственны только за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования, для осуществления которого они вправе создавать соответствующие муниципальные образовательные учреждения – образовательные учреждения основного общего образования (с 1-го по 9-й классы).

Учитывая, что Конституция РФ 1993 г. отделила ОМСУ от системы органов государственной власти, можем констатировать, что тотальная передача учреждений среднего (полного) общего образования, т.е. иной вид общеобразовательного учреждения (с 1-го по 11-й классы), в ведение ОМСУ с изменением их статуса с государственного на муниципальный была проведена с существенным нарушением законодательства, поэтому она является неправомерной с соответствующими юридическими последствиями.

4. Первая редакция Закона “Об образовании” 1992 г. применительно к компетенции ОМСУ в области образования учитывала действующее на то время законодательство о местном самоуправлении (Конституция 1978 г., Закон о МСУ). Тогда конституционно органы местного самоуправления не были отделены от органов государственной власти и входили в систему государственной власти в РФ. Следовательно, указанное деление государственной власти по вертикали не означало отделения школы даже как объекта собственности от государства, т.е. школа оставалась государственной.

В то же время в соответствии с постановлением ВС РФ 1991 г. большинство государственных учреждений народного образования, находящихся на территории АТО, стали муниципальными образовательными учреждениями путем передачи их как объектов в муниципальную собственность. На тот момент местная власть еще входила в систему государственной власти. Установленный в 1991 году порядок передачи собственности послужил началом процесса выведения школы из-под государственного контроля.

5. Новая Конституция РФ 1993 г. отделила органы местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст.12), предоставив им право самостоятельно управлять муниципальной собственностью и решать иные вопросы местного значения (п.1 ст.132), хотя вопросы образования носят по своей сути и содержанию общегосударственный характер.

6. Конституцией РФ 1993 г. общие вопросы воспитания, образования, науки были отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам которого издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые в свою очередь не могут противоречить федеральным законам (ст.ст. 72, 76).

Закрепив за местным самоуправлением право самостоятельного решения вопросов местного значения, Конституция РФ в то же время предусмотрела возможность наделения органов местного самоуправления законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (п.2 ст.132).

При этом следует заметить, что передача учреждений образования после принятия постановления ВС РФ 1991 г. осуществлялась без наделения ОМСУ государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств и государственного контроля, как это закреплено в Конституции РФ.

7. Применительно к определению понятия местного самоуправления следует иметь в виду, что Конституция РФ и Закон об общих принципах МСУ устанавливают следующее: местное самоуправление в РФ – самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В то же время в Хартии 1985 г. под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (ст.3).

Таким образом, в определении местного самоуправления в законодательстве РФ воспроизводится только часть понятия местного самоуправления, данного в Хартии, что свидетельствует о несогласованности (выражается в существенном различии понятий) между соответствующими положениями Конституции РФ, Закона об общих принципах МСУ и Хартии, которая в соответствии с п.4 ст.15 Конституции РФ является составной частью правовой системы России.

Последнее позволяет сделать вывод о том, что закрепление в Конституции РФ 1993 г. и Законе об общих принципах МСУ понятия местного самоуправления, отличающегося по содержанию от международного понятия МСУ, повлекло за собой появление смысловой и правовой коллизии в определении и разграничении функций между государством и местным самоуправлением и, как следствие, превращение государственной функции в области образования в вопрос местного значения, поскольку государственные образовательные учреждения стали муниципальными только по признаку принадлежности их к форме собственности, т.е. закрепленными за муниципальными образованиями (ст. 6, п.2, п./п. 6 Закона).

8. Таким образом, произошла фактическая муниципализация образования на основе постановления ВС РФ 1991 г., хотя новая редакция Закона “Об образовании” 1996 г. сохранила первоначальную идею о государственном характере общего образования (государственный статус образовательных учреждений, прошедших государственную аккредитацию, их право на включение в схему централизованного государственного финансирования, выдачу ими документов государственного образца, государственный контроль за качеством образования в аккредитованных образовательных учреждениях и др.), что указывает на основополагающий принцип государственной политики в области образования – государственно-общественный характер управления образованием.

9. Учитывая вышеизложенное, можно констатировать, что в настоящее время сложилась ситуация, характеризующаяся противоречием законодательства РФ о местном самоуправлении, с одной стороны, международным нормам с точки зрения определения понятия и полномочий МСУ, а, с другой стороны, базовому отраслевому Закону “Об образовании”, определяющему государственную политику РФ в области образования (в котором на данный момент имеются и определенные внутренние противоречия по указанной проблеме).

10. Данный анализ в развитие поставленного профсоюзом вопроса о муниципализации образования имеет своей основной задачей не “наступление” на институт местного самоуправления, являющийся важным элементом организации гражданского общества, а направлен исключительно на исследование сложившейся ситуации и поиск путей выхода из нее. Приведенные в нем выводы показывают, что сейчас необходимо начать работу по снятию в действующем законодательстве выявленных противоречий с целью упорядочения и установления согласованности в правовом регулировании общих вопросов образования, поскольку назрела ситуация, когда нужно четко определиться с тем, что делать дальше для разрешения усугубляющихся в системе образования проблем.

На наш взгляд, в настоящее время в субъектах РФ необходимо проанализировать состояние дел по данному вопросу, чтобы, руководствуясь действующим законодательством РФ в области образования с учетом выявленных и показанных в данном анализе его особенностей, уже сегодня провести в регионах организационно-правовую работу по приведению фактически сложившегося положения учреждений образования в соответствие с требованиями законодательства.

Аналитическая справка по вопросу о неправомерности передачи государственных образовательных учреждений в ведение органов местного самоуправления подготовлена специалистами ЦК профсоюза работников народного образования и науки РФ 6 апреля 1999 г.

* Справочно: по состоянию на начало 1997-1998 учебного года в РФ количество учреждений основного общего образования составляло 13205 единиц (учащихся в них 1 млн. 276 тыс.), а количество учреждений среднего (полного) общего образования 35784 единицы (учащихся 19 млн. 140 тыс.).

Обратная связь

1. Считаете ли вы необходимым вернуть муниципальные школы под крыло государства?

2. За что, на ваш взгляд, должны отвечать в школе местная власть, регион, Москва?

3. Кому вы доверяете больше: местной администрации, губернатору или федеральному правительству и президенту?