В центре внимания – проект закона об образовании. На августовских педсоветах обсудят третью версию

Минобрнауки России направило в регионы рекомендации по проведению августовских совещаний. В этом году их тема – «Законодательное обеспечение системы образования в условиях модернизации». Педагогическому сообществу предлагается всесторонне обсудить доработанную версию проекта федерального закона «Об образовании в РФ».

Рекомендации по обсуждению положений проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в рамках педагогических совещаний (август 2011 г.)1. Об организации обсуждения проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»В целях более полного учета мнения общественности по доработанному проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предлагается провести его обсуждение на педагогических совещаниях в августе 2011 года.Такие педагогические совещания дают возможность представителям разных уровней системы образования организовать интересный и важный диалог, предлагать не отдельные новации, а комплексные изменения.Для организации обсуждения законопроекта рекомендуется проводить семинары, «круглые столы» и другие формы обсуждений по наиболее значимым для данного региона направлениям законодательного обеспечения системы образования (например, влияние изменившихся финансово-экономических механизмов на развитие дошкольного и общего образования в регионе; разграничение сфер ответственности между субъектами РФ и муниципалитетами, а также между субъектами РФ, муниципалитетами и образовательными организациями; развитие региональных систем оценки качества образования; поддержка детей с особыми потребностями (дети с ограниченными возможностями здоровья, одаренные дети); развитие региональных систем профессионального образования в условиях нехватки квалифицированных рабочих кадров). Обсуждения на муниципальных и региональных августовских педагогических совещаниях могут отличаться.Особенно важно подготовить позиции по внесению изменений в подзаконные нормативные правовые акты, которые следует принять в связи с новым законом об образовании. В процессе обсуждения целесообразно предлагать работающие нормы, направленные на решение образовательных проблем.Принципиальным также представляется при обсуждении законопроекта еще раз развеять некоторые мифы, сформированные на предыдущих этапах обсуждения.1. Законопроект ни в коей мере не уменьшает государственные гарантии получения образования. Все гарантии действующего законодательства отражены и в новом законопроекте.2. В законопроекте не идет речь о ликвидации образовательных учреждений как таковых. И академии, и образовательные учреждения начального профессионального образования будут продолжать реализовывать образовательные программы, только, возможно, называться они будут иначе, а учебные и образовательные программы станут более востребованы.3. Многообразие форм получения образования остается и поощряется. Семейная форма получения образования представлена в законопроекте наряду с иными формами получения образования (как на уровне дошкольного, так и общего образования).4. Образование в сфере культуры и искусства не ущемляется, а наоборот, впервые получает адекватные формы для своего нормативного правового закрепления. В противовес сегодняшней действительности, когда вне правовых норм реализуется практика раннего набора обучающихся на программы профессионального образования.5. Законопроект не предлагает отказаться от социальных стипендий студентам, напротив – механизмы стипендиального обеспечения стали более гибкими, и у вузов появилось больше возможностей по обеспечению адресных стипендиальных выплат.6. Законопроект не ограничивает получение образования на родном языке. В нем впервые появилось описание процедур утверждения примерных образовательных программ, в том числе и по родным языкам, возможность прохождения итоговой аттестации по родному языку.Организацию обсуждений целесообразно проводить с участием представителей органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций, реализующих образовательные программы различных уровней, профсоюзов, институтов общественного участия в управлении образованием, включая организации работодателей.В целях эффективного проведения августовских педагогических совещаний рекомендуется:1) изучить материалы как второй, так и третьей (доработанной по результатам общественного обсуждения) версии законопроекта;2) назначить ответственного за организацию проведения педагогических совещаний и координаторов групп по проблемным вопросам – до 10 июня;3) сформировать примерный список выступающих и обсудить проблемные вопросы (см. ниже) – до 1 июля;4) согласовать с Минобрнауки России график проведения августовских педагогических совещаний – до 1 августа;5) сформировать раздаточный материал для участников педагогических совещаний – до 1 августа;6) провести специализированные рабочие группы по проблемным вопросам (приложение №1 к настоящим Рекомендациям) – первая половина августа.Аналогичную работу по организации августовских педагогических совещаний необходимо провести и на уровне муниципалитетов.Итоги обсуждения проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» следует рассмотреть на пленарных заседаниях, проводимых в рамках педагогических совещаний. Результаты общественного обсуждения министерство ожидает получить к 15 сентября 2011 г. и в октябре представить итоговую версию проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».2. О проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»В 2004 году на заседании Российского союза ректоров была поддержана идея комплексного обновления образовательного законодательства.Подготовка нового федерального закона, который комплексно регулировал бы отношения в сфере образования, была запланирована как одно из мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года, одобренных на заседании Правительства Российской Федерации 9 декабря 2004 года.В данном законе должны найти отражение результаты модернизации системы образования, он направлен на преодоление разрыва между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением, устранение дублирования и противоречивости Закона Российской Федерации «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».Последние годы самые разные экспертные группы вырабатывали свои предложения. Некоторые из этих предложений уже получили законодательное закрепление. Так, стали реальностью единый государственный экзамен, уровневая система образования в высшей школе, новая структура образовательных стандартов, усовершенствованная система лицензирования и аккредитация. Помимо этого, за последние 5 лет в образовательное законодательство было внесено еще около 40 поправок.Системное же оформление данных новаций было предложено в виде проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», интегрирующего образование по всем уровням. Именно этот документ должен комплексно увязать обновление образовательного законодательства с общими тенденциями социально-экономического развития страны.Концепция и техническое задание на подготовку проекта федерального закона утверждены Комиссией Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности 1 июня 2009 года. Одновременно комиссией создана рабочая группа по разработке данного законопроекта.В мае 2010 г. на официальном сайте Минобрнауки России для всеобщего ознакомления, представления замечаний и предложений была размещена рабочая версия проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», концептуально поддержанная и одобренная рабочей группой.Наиболее активное обсуждение законопроекта началось осенью 2010 года. В это время прошли парламентские слушания в Государственной Думе и совете Федерации, по инициативе Российского Союза ректоров состоялась научно-практическая конференция, были организованы слушания в Общественной палате.По результатам этих мероприятий поступило большое количество предложений и замечаний, на основе которых текст законопроекта был доработан.По поручению Президента Российской Федерации 1 декабря 2010 года на сайте www.zakonoproekt2010.ru началось открытое публичное обсуждение доработанной версии законопроекта. Для рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ходе его обсуждения, была создана комиссия, которую возглавил советник Президента Российской Федерации В.Ф. Яковлев.1 февраля 2011 года завершилось общественное обсуждение уже второй версии законопроекта. Его текст, размещенный на официальном сайте www.zakonoproekt2010.ru, получил почти 11 тыс. отзывов.За время обсуждения состоялись также встречи, семинары и конференции в каждом федеральном округе, большинстве регионов. В настоящее время в Минобрнауки России поступили предложения к законопроекту более чем от 40 субъектов Российской Федерации.Замечания были разные и исходили из разных представлений о миссии образования в обществе.1. Обсуждение законопроекта выявило некоторое противоречие между интересами педагогических работников и родительского сообщества.В комментариях изложены требования об усилении взаимного контроля: педагогические работники предлагают усилить меры дисциплинарного воздействия на обучающихся и ответственность со стороны родителей за воспитание и образование детей, а родительское сообщество – разработать механизмы, позволяющие им контролировать образовательный процесс и работу образовательного учреждения, родители также высказывались за усиление воспитательной роли школы.Общественное движение «Союз родителей России» высказывалось за усиление влияния органов общественного самоуправления в образовательных учреждениях.2. Наибольшее количество откликов получили нормы законопроекта, регулирующие вопросы закрепления статуса и мер социальной поддержки педагогических работников. Так, Козьминская муниципальная школа выразила надежду, что «социальная поддержка учителей по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, размер, условия и порядок возмещения расходов будут на прежнем уровне».3. Много было высказываний в отношении регламентации особого и специального образования. З.Ф. Драгункина, известный сенатор, предлагает в законопроекте комплексно урегулировать вопросы образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, посвятив этому отдельную главу, в том числе предусмотреть положение об осуществлении ранней коррекционной помощи, установить право выбора образовательной организации и формы обучения за лицами с ограниченными возможностями здоровья и их законными представителями и пр.4. Ректоры ведущих вузов также приняли участие в обсуждении.Ректор НИУ-ВШЭ Я.И. Кузьминов и ректор СПбГУ Н.М. Кропачев в качестве одной из нерешенных в законопроекте проблем высшего профессионального образования выделяют «установление научно-исследовательской работы в качестве обязательного элемента деятельности любого вуза, независимо от его статуса; установление порядка финансирования (конкурсного и программного) научно-исследовательской работы вузов в качестве одного из элементов государственного задания».Если подводить итоги обсуждения, то, несмотря на разные высказывания, общим разделяемым всеми мнением в результате общественного обсуждения стало то, что новый закон об образовании крайне необходим. С ним связаны надежды на серьезные изменения в сфере образования: на исправление той ситуации, которая сложилась сейчас, на построение образования, позволяющего с уверенностью смотреть в будущее.Состоявшееся обсуждение помогает не только устранить какие-то отдельные шероховатости в тексте законопроекта, но еще более ясно сказать об основных замыслах по изменению правового поля, об основных идеях системного преобразования образовательного законодательства. И здесь следует подчеркнуть, что дело даже не в очевидных формальных юридических коллизиях, обнаруживаемых при анализе действующих правовых норм. Конечно, нормы законов «О высшем и послевузовском профессиональном образования» и «Об образовании» во многом дублируют друг друга, иные нормативные правовые акты. Это приводит к тому, что даже небольшая законодательная поправка требует серьезного пересмотра целого комплекса законов и подзаконных актов.За 20 лет существования упомянутых законов с учетом десятков поправок накопились серьезные противоречия. Так, если сравнивать с Конституцией РФ, которая была принята через год после принятия Закона РФ «Об образовании», то мы увидим кардинальные расхождения в понимании доступности среднего профессионального образования.В законодательстве по-разному раскрывается понятие «образовательная программа», есть разночтения в нормах получения образования льготными категориями граждан, в выплате пенсий учителям, путаница между «учреждениями» и «организациями» и многое другое. Все это приводит к бюрократическим проволочкам, многочисленным судебным тяжбам, затягивает принятие решений.Но важно и другое. Сегодня новый законопроект «Об образовании в Российской Федерации» призван решить не только проблемы сферы образования, но и в целом стать основой развития человеческого потенциала нашей страны.В 1992 году, когда появился Закон Российской Федерации «Об образовании», в 1996 году с принятием Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образования» решалась задача формирования ясных правил развития системы образования в новых рыночных финансово-экономических условиях. В условиях построения демократического общества многое тогда необходимо было описывать и закреплять с помощью принципиально новых законодательных моделей. Возник институт самостоятельного построения образовательными учреждениями своих образовательных программ, появилась государственная аккредитация – как новая процедура установления государственного статуса школ и вузов, были сформированы принципы разделения ответственности между разными уровнями власти в системе образования. Одним словом, законодательство решало задачу описания правил, по которым система образования живет и развивается как отрасль экономики, как специфическая часть социально-экономической ситуации в России в целом.Сегодня, в условиях модернизации различных сфер общества, задача несколько изменилась. Когда главной фигурой инновационного развития становится человек с его потребностями, ценностями и интересами, принципиально важным является то, насколько мы можем предоставить гражданам возможности для самосовершенствования. А это задача образовательного законодательства – описать нормы и правила, по которым можно двигаться по образовательной лестнице от уровня к уровню, предоставить каждому гражданину в любом возрасте возможности для образования и профессионального роста.Такая задача не означает, что законодательство должно стать своего рода индивидуальной инструкцией по получению образования в Российской Федерации. Язык нормотворчества не станет похожим на публицистические статьи. Но это означает, что законодательные нормы должны учитывать все многообразие получения качественного образования, которое возможно сегодня в Российской Федерации. Мы должны предоставить гражданам максимальные условия для того, чтобы все могли получить дошкольное и обязательное общее образование, выбирать действительно качественные ссузы и вузы для получения профессионального образования, работая, профессионально совершенствоваться, осваивать новые технологии.Также это не означает, что в «отраслевых» образовательных нормах должны наступить хаос и неразбериха. Они должны быть понятны работникам системы образования. Но акцент необходимо изменить. Образовательные достижения, образовательная карьера должны строиться через успех человека, через расширение его образовательных возможностей. И только с условием решения этой задачи можно строить «отраслевые» образовательные нормы и правила, постоянно сверяя их с позиций обеспечения качественного образования граждан страны.Что конкретно может означать ориентация образовательного законодательства на развитие человека, его потребности, ценности и интересы?1. У всех ребят дошкольного возраста должна быть возможность хорошо подготовиться к школе. В детском саду, дома, в дошкольной группе при школе, в учреждениях дополнительного образования, – формы могут быть разные, но получение дошкольного образования должно быть не просто гарантировано, а обеспечено каждому. Каждый нам ценен, и у каждого дошкольника должны быть возможности хорошо начать обучение в школе. Поэтому в дошкольном образовании предлагается также ввести федеральный государственный образовательный стандарт, возможно, исключив из него требования к результатам освоения образовательных программ.2. Школьники и студенты должны получить возможность выбирать: выбирать учебные курсы в самом образовательном учреждении при использовании модульных технологий обучения; обучаться в дистанционном режиме в другом образовательном учреждении, если есть потребность изучить какой-то специальный учебный предмет или углубленно освоить традиционный курс. Поэтому в тексте законопроекта предусмотрены нормы о кредитно-модульной системе организации образовательного процесса, сетевом взаимодействии образовательных учреждений. Это значительно упростит признание и зачет курсов, освоенных в других образовательных учреждениях, в том числе за рубежом.3. Выбор образовательных ресурсов должен быть кардинально расширен. Чем богаче образовательная среда – тем больше возможностей получить качественное образование. Именно поэтому в законопроекте появились нормы, регулирующие использование наряду с печатными электронных образовательных ресурсов и сервисов.4. Время, которое тратят граждане и работники системы образования на разного рода рутинные занятия – общение с органами управления, составление отчетности, сбор информации по запросам ведомств, – должно быть максимально сокращено. Для этого в законопроекте предусмотрены электронные процедуры подачи заявлений и организация электронного документооборота в системе образования в целом. Высвободившееся время можно будет максимально использовать именно на образовательную, а не обслуживающую деятельность.5. Умная экономика требует высокого уровня профессионального образования граждан страны. Подавляющее большинство граждан может и должно получить хорошее востребованное экономикой профессиональное образование. Поэтому с учетом Конституции России граждане должны получать общедоступное среднее профессиональное образование, которое, в свою очередь, будет включать в себя и программы подготовки высококвалифицированных рабочих, и программы обучения специалистов среднего звена.6. Чем больше мы заботимся о востребованности образования, тем больше родители в школах и работодатели в профессиональном образовании стремятся участвовать в образовательной деятельности. Предложено закрепить нормы, расширяющие число полномочий органов самоуправления образовательных учреждений. Также важно, чтобы работодатели шире принимали участие в механизмах оценки качества образования. Поэтому в законопроекте предложены такие полномочия органов самоуправления как согласование некоторых локальных актов образовательных учреждений, введен механизм альтернативного урегулирования споров между участниками образовательного процесса. Участие работодателей планируется как в общественной аккредитации, так и в аттестации выпускников учреждений профессионального образования.7. Говоря о системе оценки качества образования, следует отметить, что она создается прежде всего для правильной ориентации граждан во всем многообразии образовательных программ и учреждений. Поэтому, в частности, особенно важно не просто дать понять, куда пришел студент – в институт, академию или университет, а предоставить данные о результативности образовательных программ: о трудоустройстве студентов и карьере успешных выпускников, заинтересованности предприятий в таких программах, возможностях заниматься наукой и пр. Подобного рода данные результативности и должны стать итогом процедур государственной аккредитации образовательных учреждений, предложенных в законопроекте.8. Иногда принято считать, что научная деятельность в вузах – нечто обременяющее высшую школу и вовсе не обязательное. Однако вряд ли можно представить себе современного специалиста без хороших исследовательских навыков. Именно поэтому в законопроекте предлагается закрепить в качестве обязательного требования к вузам проведение научных исследований, предусмотрев при этом нормы о создании научных подразделений, а также о статусе научных работников таких подразделений.9. Залогом построения образования, позволяющего нам с уверенностью смотреть в будущее, должно стать формирование в общественном сознании позитивного отношения к профессии педагога. Для этого в законопроекте закрепляются положения, определяющие статус педагогических работников, в том числе сохраняются все права (академические и трудовые) и меры социальной поддержки педагогических работников, вводятся определения основных принципов и гарантий их деятельности, включая нормы оплаты труда; закрепляются полномочия субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных мер государственной поддержки для лиц, отнесенных к молодым специалистам в этой сфере.10. Реализация всех вышеперечисленных механизмов позволяет по-другому взглянуть на экономику образования. Механизмы финансирования образовательных программ должны быть соразмерны потребностям, ценностям и интересам человека. Это не только означает дальнейшее распространение принципов нормативного подушевого финансирования, но и предполагает разнообразие использования финансово-экономических инструментов. Именно поэтому в законопроекте предусмотрены такие механизмы, как финансирование программ развития, государственная поддержка образовательного кредитования, инвестиции в сферу образования, формирование на всех уровнях перечней государственного и муниципального имущества, предназначенных для образования.11. Безусловно, что ориентация на высокий уровень общего и профессионального образования для всех потребует и учета особенностей получения образования как для разных категорий граждан, так и для разных сфер деятельности. Именно поэтому в предложенном законопроекте впервые говорится о возможности установления собственных стандартов высшими учебными заведениями с особым статусом, создании системы образования для одаренных детей и граждан с ограниченными возможностями здоровья, о специфике образования в сфере искусства и культуры, медицины и фармацевтики, обороны и безопасности.12. Следует отметить, что законопроект не обходит стороной наиболее острые вопросы, поднятые в средствах массовой информации в отношении образования за последние несколько месяцев (приложение №2 к настоящим Рекомендациям). По поводу них в законопроекте может быть сформулирована определенная законодательная позиция. Естественно, что представленный перечень вопросов – не окончательный. Обсуждение в каждом регионе может его существенно дополнить, предложить те или иные варианты решений поставленных проблем.Приложение №1 к Рекомендациям по обсуждению положений проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в рамках педагогических совещаний (август 2011 г.)Примерный перечень групп для обсуждения наиболее значимых для данного региона направлений законодательного обеспечения системы образованияШкольное и дошкольное образование.Региональная система оценки качества образования.Профессиональное образование и интересы работодателей.Экономика образования.Общие юридические вопросы образования.Приложение №2 к Рекомендациям по обсуждению положений проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в рамках педагогических совещаний (август 2011 г.)Примерный перечень острых вопросов, по поводу которых в законопроекте должны быть найдены ответы, предоставлены возможности находить решения если не в самом законе, то на уровне подзаконных актов1. Очереди при приеме в первый класс.Существующее положение дел – муниципалитет сам гарантирует, где и как получить общее образование. Исходя из этого возможны различные стратегии. Если за школами не закреплены определенные жилые дома – очереди неизбежны, а семьи имеют риск не попасть в ближайшую школу во дворе. Но если таковое закрепление осуществлено – выбирать школы нельзя.Возможно разумное сочетание этих стратегий. Например, до определенной даты (1 июня, как вариант) в школу записываются семьи, жилые дома которых специально закреплены и «относятся» к данной школе. После этой даты – все желающие, если остались свободные места. Конечно, это не исключает, что некоторые будут «метаться» из школы в школу, но ничего не поделаешь – на то он и выбор, чтобы определяться. В любом случае – близлежащая школа должна быть доступна.2. Неожиданное позднее изменение перечня вступительных испытаний для абитуриентов (готовились к одним экзаменам, а объявили другие).Следует подчеркнуть, что вузы обязаны до 1 февраля, утвердив правила приема, не менять их. Причем информируют вузы абитуриентов через свои сайты. Важно законодательно закрепить, чтобы на сайтах были выставлены «не абы какие» документы, а действующие локальные акты вузов с номерами и датами их принятия. Это защитит данную информацию от неоправданных корректировок.3. Низкая заработная плата педагогических работников.Абсолютного рецепта по поводу законодательного решения проблем заработной платы не существует. Бюджетный сектор всегда зависит от того, сколько «смогла заработать» экономика. Однако в последнее время отрабатываются современные финансово-экономические механизмы, позволяющие более рачительно и справедливо расходовать бюджетные средства. Планируется серьезный проект, который, проводя модернизационные изменения, доводит среднюю заработную плату учителей до средней заработной платы в экономике. Опираясь на его результаты, можно сконструировать норму: «При расчете нормативов финансирования учитываетсяВ центре внимания – проект закона об образованиинеобходимость соответствия показателей средней заработной платы педагогических работников показателям средней заработной платы по экономике соответствующего субъекта Российской Федерации».4. Маленькие сельские школы закрывают, игнорируется мнение жителей.В значительном числе деревень России демографические процессы таковы, что надеяться на прирост населения даже в отдаленном будущем вряд ли возможно. Распространенная в советское время система расселения ради среднесрочных проектов по добыче природных ресурсов сегодня оказывается тупиковой. Природные богатства закончились, производства свернулись, люди уезжают. Вместе с пустеющими деревнями ветшают школы и также становятся малочисленными. Хотя в разных регионах ситуация разная. Действующая норма о малокомплектных школах позволяет регионам самостоятельно устанавливать статус таких школ, финансировать их по особым нормативам. По-видимому эту норму следует сохранить. Вместе с тем представляется, что для решения вопроса о закрытии школы должна быть проведена надлежащая открытая экспертиза, проанализированы альтернативы продолжения обучения детей, выбраны оптимальные варианты. Положения о такой экспертизе могут быть также законодательно закреплены.5. Слабая привлекательность начального профессионального образования, нехватка квалифицированных рабочих.Абсолютное большинство семей стремятся предоставить своим детям возможность получить высшее образование. Учитывая это, решать проблему привлекательности программ для подготовки высококвалифицированных рабочих традиционными способами становится все более неэффективно. Предлагается, во-первых, безусловно, сохранить программы подготовки высококвалифицированных рабочих. Во-вторых, реализовывать их в более оснащенных и престижных образовательных учреждениях – техникумах и колледжах. При этом выпускникам должна быть понятна их дальнейшая карьера – возможность, освоив технологии той или иной сферы деятельности, обучиться по сокращенной программе на специалиста среднего звена, освоить программу высшего образования – прикладной бакалавриат.Наиболее продвинутые учреждения начального профессионального образования получат статус среднего профессионального образования (именно этот и только этот уровень невузовского профессионального образования закреплен в Конституции РФ). Остальные смогут реализовывать востребованные программы профессиональной подготовки.6. Нормы разных ведомств часто противоречат друг другу. Выполнить все требования МВД, органов пожарного и санитарного надзора порой не представляется возможным. Это приводит к росту административного давления на образовательные учреждения.В самом деле, вопросы обеспечения безопасности являются приоритетными над другими регламентами, таков их принципиальный законодательный статус.Однако возникает необходимость разумного сочетания регламентов разных ведомств, ответственных за обеспечение и контроль безопасности. С одной стороны, это может быть решено за счет установления межведомственных регламентов проверок состояния образовательных учреждений, оценки их готовности к новому учебному году. С другой стороны, может быть введен институт педагогической (образовательной) экспертизы различных нормативных документов. Будет ли это общественная рекомендательная экспертиза или жесткая процедура межведомственного согласования – одна из тем для обсуждения.