Тюменская методика. От «подушевого» финансирования – к «подушной» оплате за урок

Заключение профсоюза на постановление Администрации Тюменской области от 6 декабря 2004 года №164-пк «Об утверждении методики формирования фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в Тюменской области»

I. Исходные положения для анализа

С апреля 2005 года в порядке эксперимента, а с 1 сентября повсеместно* оплата труда работников общеобразовательных учреждений в Тюменской области строится на принципах, которые существенно отличаются от подходов Единой тарифной сетки, применяемой до настоящего времени в других субъектах РФ.

Для работников общеобразовательных учреждений, за исключением учителей и руководителей, не установлено централизованного порядка регулирования размеров и условий оплаты труда. Они определяются работодателем при заключении трудовых договоров, а в ряде случаев предусматривается заключение гражданско-правовых договоров с физическими лицами.

Регулирование условий оплаты труда учителей и руководителей общеобразовательных учреждений предусмотрено постановлением Администрации Тюменской области от 6 декабря 2004 года № 164-пк «Об утверждении методики формирования фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в Тюменской области». Данная Методика определена в качестве системы оплаты и стимулирования труда работников государственных общеобразовательных учреждений Тюменской области и рекомендована главам муниципальных образований для использования в муниципальных общеобразовательных учреждениях начиная с 1 января 2005 года, но не позднее 1 сентября 2005 года.

Наряду с этим на заседании коллегии Департамента образования и науки Тюменской области были одобрены комментарии к указанной Методике, которые не имеют официального статуса, но рекомендуются к применению в общеобразовательных учреждениях.

Методика предусматривает следующий порядок формирования фонда заработной платы общеобразовательных учреждений.

1. Фонд оплаты труда (далее – ФОТ) формируется в соответствии с государственным заданием по предоставлению государственных услуг бюджетными учреждениями на основании норматива бюджетного финансирования на одного обучающегося (ежегодно утверждается законом о региональном бюджете) и складывается с учетом количества обучающихся в общеобразовательном учреждении.

При этом доля ФОТ в общем нормативе бюджетного финансирования на одного обучающегося определена в объеме 90-95% и включает все расходы на заработную плату.

2. Органу местного самоуправления предоставлено право снижать на 5% ФОТ общеобразовательных учреждений в муниципальном образовании и централизовать эти средства на стимулирование труда работников, в первую очередь руководителей (преимущественно в виде премий).

3. 95% от норматива ФОТ, определенного на региональном уровне, направляется общеобразовательным учреждениям, из которого:

70% составляет тарифную и надтарифную части (включая надбавки и доплаты за классное руководство, заведование кабинетом);

30% составляет стимулирующую часть, которая распределяется ежемесячно в полном объеме.

4. Средства, которые приходятся на тарифную и надтарифную части ФОТ, распределяются следующим образом:

85% – на оплату педагогических работников, осуществляющих учебный процесс, то есть учителей. Причем непосредственно на тарифную часть приходится 84%, а остальные средства используются на доплаты за классное руководство, заведование кабинетом;

15% – на оплату труда остального персонала (административно-управленческого, учебно-вспомогательного, младшего обслуживающего, педагогического персонала, не связанного с учебным процессом).

5. Для оплаты труда учителей за основу принимается тарифная стоимость «педагогической услуги» – руб./ученико-час, то есть размер оплаты в рублях за один час преподавательской работы за одного обучающегося.

Стоимость «педагогической услуги» рассчитывается путем умножения тарифной части годового фонда оплаты труда учителей на количество дней в учебном году (245) и деления полученного результата на годовое количество часов по учебному плану, на количество учащихся (отдельно по каждому классу) и на календарное количество дней в году (365).

В результате образуется не реальная, а среднегодовая тарифная стоимость «педагогической услуги» для обеспечения выплаты заработной платы в течение календарного года с учетом отпускных и каникулярного времени.

6. Учебный план разрабатывается самостоятельно каждым общеобразовательным учреждением. Максимальная учебная нагрузка не может превышать нормы, установленные федеральным базисным учебным планом (нормы СанПиНа).

Установлено, что реализация федерального компонента базисного учебного плана обязательна для всех общеобразовательных учреждений.

Региональный компонент вводится по решению органа управления общеобразовательного учреждения по согласованию с Департаментом образования и науки администрации области.

7. Тарифная стоимость «педагогической услуги» увеличивается по двум показателям: «повышающий коэффициент сложности по предмету» и «коэффициенты, учитывающие категории педагогов, осуществляющих учебный процесс».

Если в Методике под категорией педагога подразумевается квалификационная категория учителя, то за II квалификационную категорию тарифная стоимость «педагогической услуги» повышается на 5%, за I – на 10%, за высшую – на 15%.

При отсутствии у учителя квалификационной категории размер оплаты за 1 ученико-час остается прежним, поскольку стаж педагогической работы во внимание не принимается.

Для определения повышающего коэффициента за «сложность предмета» учебные предметы, а следовательно, и преподающие их учителя распределены на 4 группы сложности:

1 группа (русский язык, литература, иностранный язык, математика, 1-й класс начальной школы) дает право на увеличение стоимости 1 ученико-часа на 15%;

2 группа (история, обществознание, география, биология, информатика, физика, химия, 2-4-е классы начальной школы) – на 10%;

3 группа (право, экономика, технология) – на 5%;

4 группа (астрономия, физвоспитание, изо, музыка, черчение, ОБЖ) – стоимость 1 ученико-часа не увеличивается.

8. Размер оплаты труда учителя определяется путем умножения тарифной стоимости «педагогической услуги» (руб./ученико-час), увеличенной за квалификацию учителя и сложность предмета, на количество часов по учебному плану в каждом классе и на количество обучающихся – также в каждом классе, в котором учитель преподает.

Если учитель преподает несколько предметов в разных классах, то его заработная плата рассчитывается по каждому предмету и классу отдельно.

Методика предусматривает, что «в норму рабочего времени, применяемую общеобразовательным учреждением при исчислении заработной платы, входит аудиторная и неаудиторная занятость».

9. Учителям производятся выплаты компенсационного характера в соответствии с Трудовым кодексом РФ (далее – ТК РФ), а также за классное руководство и заведование кабинетом. Проверка письменных работ дополнительной оплате не подлежит, поскольку вменена в обязанность учителя и учтена при определении сложности предмета.

10. Оплата труда педагогических работников, «не связанных с учебным процессом» (например, педагоги-психологи), а также других работников учреждения (за исключением учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала) определяется непосредственно руководителем при заключении трудового договора.

Оплата труда учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала осуществляется на основании договора подряда, заключаемого как с физическими лицами, так и с юридическими.

В случае сокращения фонда оплаты труда для данных категорий работников увеличивается фонд оплаты труда для учителей, и соответственно тарифная стоимость «педагогической услуги», принимаемой за основу при исчислении заработной платы.

11. Заработная плата руководителей общеобразовательных учреждений определяется при заключении трудового договора с учредителем, исходя из средней зарплаты педагогических работников данного учреждения и группы по оплате труда руководителей, к которым относится учреждение по объемным показателям.

Аттестация руководителей на первую категорию обязательна при назначении на должность. Зависимость заработной платы руководителя от наличия высшей квалификационной категории не установлена.

Из Методики вытекает, что трудовой договор с руководителем должен предусматривать «дополнительное условие отнесения к обязанностям руководителя учреждения: а) обеспечение своевременной выплаты заработной платы работникам; б) осуществление мероприятий по эффективному использованию финансовых и материальных средств; в) выполнение общих требований (качество, здоровье, воспитание и др.)». Исполнение этих «дополнительных» обязанностей, по всей видимости, должно влиять на размер (увеличение или уменьшение) заработной платы руководителя.

12. Система стимулирующих выплат работникам общеобразовательного учреждения обеспечивается за счет стимулирующей части фонда оплаты труда (30% ФОТ) и включает:

а) ежемесячные доплаты за ученые степени доктора наук (3600 рублей), кандидата наук (3000 рублей), за почетное звание «Заслуженный работник…» СССР или Российской Федерации (3000 рублей), за орден СССР или Российской Федерации (1800 рублей);

б) иные выплаты стимулирующего характера (премии и т.д.).

Также за счет стимулирующей части ФОТ предусматривается единовременное вознаграждение в размере 20 тысяч рублей педагогическим работникам, достигшим пенсионного возраста, вне зависимости от продолжения или прекращения ими трудовых отношений с общеобразовательным учреждением.

II. Экономико-правовой анализ региональной системы оплаты труда в Тюменской области

1. Методика формирования фонда оплаты труда общеобразовательных учреждений в Тюменской области определена на уровне регионального нормативного правового акта в качестве системы оплаты и стимулирования труда работников государственных общеобразовательных учреждений Тюменской области.

Как региональная система оплаты труда Методика не предусматривает установления:

– тарифной системы оплаты труда, которую в соответствии с частью 4 статьи 143 ТК РФ (в редакции Федерального закона от 22 августа 2005 г. №122-ФЗ) должны устанавливать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (соответственно для работников государственных учреждений субъектов РФ и работников муниципальных учреждений) с включением основных ее элементов: тарифных ставок (окладов), тарифной сетки, тарифных коэффициентов;

– фиксированных (гарантированных) размеров ставок заработной платы или окладов, отсутствие которых недопустимо, поскольку противоречит нормам ТК РФ (статьи 57, 129, 143, 147, 155, 157, 333).

2. Отсутствие в Методике фиксированных размеров ставок заработной платы для учителей нарушает положения статьи 333 ТК РФ, постановления Правительства РФ от 3 апреля 2003 года №191 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников образовательных учреждений», постановления Правительства РФ от 19 марта 2001 года №196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» (с последующими изменениями и дополнениями), предусматривающие зависимость между законодательно установленными нормами часов педагогической работы и ставками заработной платы.

Нарушаются также основополагающие начала в регулировании оплаты труда учителей:

– гарантии, предусматривающие выплату ставки заработной платы в полном размере отдельным учителям, которым не может быть обеспечен полный объем учебной нагрузки (учителям 1-4-х классов при передаче преподавания уроков иностранного языка, музыки, изобразительного искусства и физической культуры учителям-специалистам, учителям физической культуры сельских общеобразовательных учреждений и в других случаях);

– гарантии по выплате до конца учебного года учителям, у которых по не зависящим от них причинам нагрузка уменьшается по сравнению с установленной при тарификации, заработной платы в размере не ниже ставки, если оставшаяся нагрузка будет ниже установленной нормы за ставку;

– принцип, при котором учебная нагрузка, объем которой больше или меньше нормы часов за ставку заработной платы, допускается только с письменного согласия работника.

3. Методика предусматривает порядок определения и расчета заработной платы только для учителей и руководителей общеобразовательных учреждений, а не для всех работников образовательных учреждений, как это установлено федеральным законодательством.

4. Прямая зависимость оплаты труда учителей за час преподавательской работы от количества учеников в каждом классе не подкреплена объективными основаниями, поскольку в общеобразовательных учреждениях учитель обучает не индивидуально каждого ученика, а ведет преподавательскую работу по предмету для всего класса в пределах установленного количества часов по учебному плану. Если количество обучающихся в классе не превышает предельную наполняемость, то не должно иметь значения, для какого количества детей учитель проводит урок, поскольку затрачивается одинаковое количество рабочего времени (академический час).

Кроме того, обеспечение установленной наполняемости классов не входит в обязанность учителя, в связи с чем неправомерно снижать размер оплаты его труда за проведенные уроки в классе с меньшей наполняемостью.

Профсоюз считает, что необходимо осуществлять доплаты учителям за превышение предельного количества обучающихся в классе. Но это не означает, что за меньшее количество учеников надо платить меньше, поскольку количество часов по предмету на такой класс не уменьшается, а также не изменяется характер и содержание трудовой функции учителя.

5. Методика устанавливает прямую зависимость стоимости «педагогической услуги» от количества учебных часов в учебном плане учреждения. Для увеличения стоимости 1 ученико-часа, от которого зависит средняя заработная плата учителя (и в свою очередь зарплата руководителя), учреждение заинтересовано сокращать количество часов по учебному плану. Такая зависимость приводит к искусственному сокращению учебного плана и одновременно к увеличению доли платных дополнительных образовательных услуг, осуществляемых в рамках обязательной части БУПа, что грубо нарушает законодательство РФ в области образования.

В некоторых случаях учебный план сокращен на 25% (исключено бесплатное для обучающихся количество учебного времени, отводимого на региональный и школьный компонент, за счет которого, например, проводились занятия по физкультуре в объеме 3 часов в неделю, индивидуальные занятия с обучающимися).

Наряду с этим и вся педагогическая работа за пределами федерального компонента, в том числе работа групп продленного дня, занятия кружков, отнесена к разряду платных образовательных услуг.

Следовательно, создаются предпосылки для усиления неравенства прав обучающихся, в том числе в возможностях получения в дальнейшем профессионального образования, поскольку снижается общий (включая бесплатный для семьи) уровень образовательной подготовки в рамках государственного стандарта.

6. В результате применения Методики становится невыгодным деление классов на подгруппы при изучении отдельных предметов, обучение детей с хроническими заболеваниями на дому, наличие других педагогических работников, которые наряду с учителями призваны обеспечивать образовательный процесс, поскольку это снижает стоимость 1 ученико-часа.

В комментариях к Методике содержатся рекомендации об оплате труда учителей, обучающих детей с хроническими заболеваниями на дому, за счет стимулирующего фонда в ущерб тем доплатам, которые устанавливаются за классное руководство и заведование кабинетами. Такой подход нарушает принцип оплаты за количество труда, исходя из повышенного размера ставки, а также ущемляет интересы других учителей, поскольку из-за этого уменьшается объем средств, направляемых на доплаты за указанные виды дополнительной работы.

7. Отсутствие в Методике указаний на соблюдение установленных федеральным законодательством норм рабочего времени учителей, а также отсутствие гарантированных размеров ставок приводит к тому, что работодатель по своему усмотрению регулирует минимальный объем учебной нагрузки, при котором учителей либо оставляют на работе, либо увольняют. Также это способствует неопределенности в вопросах регулирования их рабочего времени, функциональных обязанностей и порядка оплаты труда.

Кроме того, неясно, на каком правовом основании и каким образом общеобразовательные учреждения будут учитывать в «норме рабочего времени», применяемой при исчислении заработной платы, «аудиторную и внеаудиторную занятость», принимая во внимание, что сами эти понятия не определены нормативно и носят оценочный характер, то есть могут определяться самим учреждением (преимущественно руководителем).

8. В стоимости педагогической услуги (1 ученико-час) не учитывается уровень образования учителей и стаж педагогической работы – основные показатели квалификации, с которой ТК РФ (статья 132) связывает размер оплаты труда работников.

При оценке квалификации во внимание принимается только наличие квалификационной категории, что нарушает принципы добровольности аттестации, поскольку вынуждает учителей участвовать в аттестационных процедурах. При отсутствии у учителя квалификационной категории Методика предусматривает один минимальный размер тарифной стоимости «педагогической услуги» независимо от уровня образования и стажа педагогической работы.

Следует отметить также крайне низкую стимулирующую роль повышающих коэффициентов за наличие квалификационных категорий, поскольку соотношение минимальной и максимальной стоимости 1 ученико-часа составляет только 15% (по 5% за каждую категорию).

9. Предусмотренная Методикой дифференциация в оплате труда учителей по сложности преподаваемых предметов на 4 группы также представляется необоснованной и неправомерной, поскольку по своему содержанию и характеру такой вопрос, по нашему мнению, должен разрешаться на федеральном уровне.

10. Возложение на учителей обязанностей по проверке письменных работ или иных дополнительных функций, которые оценочно могут подпадать под понятие «внеаудиторная занятость», без внесения соответствующих изменений в должностные обязанности учителя, прежде всего в устанавливаемые на федеральном уровне тарифно-квалификационные характеристики, неправомерно, так как противоречит статье 143 ТК РФ.

11. Методикой предусмотрено, что оплата труда младшего обслуживающего и учебно-вспомогательного персонала осуществляется на основе договора подряда, заключаемого в том числе с физическими лицами. Из этого следует, что при заключении с этими категориями работников гражданско-правового договора они лишаются правовых оснований для защиты своих прав, так как выводятся из сферы действия защитных норм трудового законодательства.

Фактически выполняя регулярную работу в учреждении, они будут лишены таких основных трудовых прав и гарантий, как регулирование норм труда, оплата труда за единицу рабочего времени, обеспечение времени отдыха, предоставление и оплата отпусков, оплата за сверхурочные работы, оплата учебных отпусков, оплата времени нетрудоспособности, исчисление стажа при назначении трудовой пенсии по старости, ее перерасчет через каждые 12 месяцев работы после назначения и т.д.

Введение такого порядка противоречит трудовому законодательству и нарушает права этой категории работников.

12. При решении вопроса об определении размера оплаты труда руководителя общеобразовательного учреждения, с нашей точки зрения, необоснованно включение в трудовой договор в качестве «дополнительных» обязанностей руководителя обеспечение своевременной выплаты заработной платы работникам, эффективное использование финансовых и материальных средств, выполнение общих требований (качество, здоровье, воспитание и др.), поскольку эти обязанности вытекают из требований законодательства и не являются дополнительными по своему содержанию.

Неправомерен, на наш взгляд, также и отказ признавать высшую квалификационную категорию руководителя для стимулирования его труда, поскольку при ее присвоении учитываются все стороны профессиональной деятельности руководителя, дающие основания для повышения размера оплаты.

III. Социальные и правовые последствия введения новой региональной системы оплаты труда

1. В ходе перевода учителей на новые условия оплаты труда, при котором не соблюдались установленные законодательством РФ нормы часов педагогической работы за гарантированный размер оплаты труда, определяемый в виде ставки, за нижнюю границу обязательной учебной нагрузки было принято 23 часа в неделю.

По информации районных и городских профсоюзных организаций Тюменской области, для обеспечения принятого в области уровня средней месячной заработной платы (7 тысяч рублей) значительная часть учителей, имеющих учебную нагрузку в объеме 18 и менее часов в неделю, были сокращены, а их нагрузка перераспределена между другими учителями.

По оперативным данным, на первом этапе без работы остались более 1000 учителей. Поскольку первая волна сокращений не дала желаемого результата, сегодня они продолжаются. На 1 октября 2005 года количество уволенных учителей превысило в общей сложности 2,5 тысячи человек.

2. Значительная часть оставшихся учителей, которых для обеспечения требуемого уровня заработной платы обязали вести учебную нагрузку в объеме 23 и более часов в неделю, вынуждены преподавать предметы не по своей специальности.

3. Зависимость оплаты труда учителей от количества обучающихся в каждом классе влечет за собой пересмотр зарплаты при уменьшении или увеличении их количества. Поскольку для предупреждения работника об изменении существенных условий трудового договора (в том числе при увеличении количества учащихся) предусмотрены длительные сроки, теряется всякий рациональный смысл в регулировании оплаты труда учителей в зависимости от этого показателя.

4. Другие педагогические работники, «не связанные с учебным процессом» (воспитатели, педагоги-психологи, социальные педагоги, педагоги дополнительного образования), также значительно сокращены. Их работа оплачивается по остаточному принципу.

Размер оплаты труда этих работников определяется самим руководителем учреждения произвольно, что противоречит статье 135 ТК РФ, которая предусматривает, что размеры ставок и окладов работникам организаций, финансируемых из бюджета, устанавливаются соответствующими законами и иными нормативными правовыми актами. Кроме того, статья 57 ТК РФ к существенным условиям трудового договора относит условия оплаты труда работника, к которым в том числе относится размер тарифной ставки или должностного оклада. Условия оплаты труда, определенные трудовым договором, не могут быть ухудшены по сравнению с установленными ТК РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

5. Установление зависимости заработной платы каждого учителя от количества обучающихся в каждом классе приводит к увеличению наполняемости классов сверх норм, установленных СанПиН (25 чел.), поскольку такая мера является одним из возможных путей для повышения стоимости педагогической услуги.

6. Включение в обязанности учителя проверки письменных работ, которая дает основание для применения коэффициента сложности при определении стоимости 1 ученико-часа (максимум на 15%), снижает размер оплаты за этот вид дополнительной работы, который предусматривался в большем размере, например, для учителей русского языка и литературы.

7. Предусмотренные Методикой нововведения в организации оплаты труда учителей в зависимости от стоимости 1 ученико-часа сопровождаются следующими негативными явлениями.

Для общеобразовательного учреждения становится невыгодным:

– формирование количества классов в общеобразовательном учреждении с наполняемостью 25 и менее учащихся;

– сохранение количества часов по учебному плану в каждом классе с учетом регионального и школьного компонента;

– деление классов на подгруппы при изучении отдельных предметов, поскольку это приводит к увеличению количества часов;

– нахождение работника на курсах повышения квалификации, в командировке с сохранением средней заработной платы.

Все перечисленное, а также необходимость оплаты первых 2 дней нетрудоспособности за счет работодателя, влечет за собой снижение стоимости педагогической услуги (1 ученико-часа), а следовательно – уменьшение размера оплаты труда учителя.

Работодатель в лице руководителя учреждения при такой системе заинтересован:

– в сокращении количества классов (за счет увеличения их наполняемости);

– в сокращении количества часов по учебному плану (за счет регионального и школьного компонента) даже в ущерб качеству образования;

– в сокращении других педагогических работников и иного персонала.

Эти меры увеличивают стоимость 1 ученико-часа, а следовательно, размер зарплаты самого руководителя.

Зависимость его заработной платы от этих показателей вынуждает руководителя идти на нарушение законодательства, увеличивать платные услуги вместо предоставления гарантированного государством бесплатного минимума.

7. Учреждению становится невыгодным наличие работников, имеющих ученую степень, почетные звания, государственные награды, поскольку выплаты за эти показатели очень значительны, а обеспечиваются они за счет стимулирующего фонда в расчете на всех работников, что практически сводит этот фонд к минимуму. Кроме того, за счет стимулирующей части фонда оплаты труда осуществляется социальная поддержка в форме единовременного вознаграждения педагогическим работникам по достижении пенсионного возраста.

Основные выводы

1. Рассматриваемый документ должен стать предметом серьезной комплексной экспертизы на федеральном уровне, прежде всего со стороны заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

2. Региональный нормативный правовой акт должен быть приведен в соответствие с нормами федерального законодательства.

3. Нуждаются в серьезном комплексном анализе и оценке социальные и правовые последствия применения новых условий оплаты труда, прежде всего с точки зрения нарушений трудовых прав работников, особенно в связи с массовым высвобождением.

4. Необходимо принять меры по устранению выявленных нарушений трудового законодательства и восстановлению трудовых прав работников.

Вера ПОНКРАТОВА, эксперт

Жанна ОСИПЦОВА, заведующая правовым отделом ЦК Профсоюза работников народного

образования и науки РФ

____________

* За исключением Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов