Транзит в Европу без остановки? Какой путь развития выбрать российскому образованию

Конечно, Россия не может отгородиться от всего мира и полностью игнорировать процессы, которые происходят в образовании других стран. Но стоит ли нам без оглядки перенимать чужой опыт? Может быть, лучше учиться на чужих ошибках? Об этом рассуждает Галина МЕРКУЛОВА, председатель Профсоюза работников народного образования и науки.

– Сегодня для нас очень важно понять, насколько процессы, происходящие в российском образовании, адекватны процессам, происходящим в мире, поэтому мы и провели международную конференцию с участием зарубежных коллег. Живя в Европейском сообществе, идя к одной цели, мы должны лучше понимать друг друга, соотносить действия профсоюзов с особенностями каждой страны.

Главными тенденциями в образовании сегодня стали децентрализация и Болонский процесс. Мы попросили своих коллег рассказать о том, как развиваются события в их странах, поскольку обе эти тенденции могут иметь определенные последствия для работников образования и студенчества, интересы которых мы защищаем.

Мы пригласили на конференцию ректора Санкт-Петербургского государственного университета Людмилу Алексеевну Вербицкую, которая стала «локомотивом» на первом этапе включения России в Болонский процесс. Университет работает в этом направлении, пожалуй, наиболее активно и определен как главный российский координатор по развитию процессов, связанных с реализацией Болонского соглашения.

Как известно, интеграция России в мировую систему высшего профессионального образования при сохранении и развитии достижений российской высшей школы – один из принципов государственной политики в сфере образования, закрепленный в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Реализация положений Болонской декларации проводится в контексте Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года и приоритетных направлений развития образовательной системы России, одобренных на заседании Правительства РФ 9 декабря 2004 года. Для полноценного участия в Болонском процессе Минобрнауки России утвердило план мероприятий на 2005-2010 годы, который предусматривает развитие двухуровневой системы высшего профессионального образования (бакалавриат и магистратура); изучение и введение системы зачетных единиц (ECTS); введение приложения к диплому о высшем профессиональном образовании, совместимого с общеевропейским (Diploma Supplement); создание и обеспечение деятельности сопоставимой системы признания иностранных документов об образовании в Российской Федерации и российских документов в государствах – участниках Болонской декларации; разработку сопоставимых методологий и критериев оценки качества образования; содействие развитию академической мобильности студентов и преподавателей вузов.

Предполагается, что включение России в Болонский процесс приведет к взаимному признанию российских и европейских дипломов, при этом появляется реальная возможность экспортировать российское образование не только в страны СНГ, но и в Европу. Как говорят специалисты, участие в Болонском процессе позволит увеличить мобильность студентов и преподавателей, давая возможность в ходе обучения менять страну и университет. С другой стороны, подписав декларацию, то есть признав однотипность высших учебных заведений в европейских странах, Россия сможет обучать или хотя бы претендовать на обучение студентов из европейских стран. Как положительный можно рассматривать и реализуемый в рамках Болонской декларации принцип автономии с ответственностью, предполагающий, что университеты имеют право формировать свою стратегию, выбирать свои приоритеты в обучении и проведении научных исследований, расходовать свои ресурсы, профилировать свои программы и устанавливать свои критерии для приема профессоров и учащихся.

Вместе с тем в рамках реализации Болонского процесса в России есть аспекты, нуждающиеся в серьезной проработке, что подтверждает опыт зарубежных стран. Например, существует реальная возможность утраты самобытности российского высшего образования. При этом ломается сама система традиционного университетского образования. Сегодня российские студенты учатся в среднем пять лет, после чего могут поступить в аспирантуру. Влившись в Болонский процесс, они смогут получить диплом о высшем образовании уже после трех лет обучения (бакалавриат), а проучившись еще год-два, стать магистрами. В России существует давно сложившаяся научная традиция, отличающаяся, к примеру, наличием кандидатских и докторских диссертаций, чего нет в большинстве стран Европы. Таким образом, российское высшее образование рискует утратить одну из своих самых сильных сторон – глубину и фундаментальность. В особенности это справедливо в отношении тех дисциплин, где у России всегда были очень сильные позиции по сравнению с уровнем европейского образования – естественно-научные специальности, математика, ядерная энергетика и так далее. Поэтому в тех случаях, где позиции российского образования изначально и оправданно сильны, европейскому образовательному сообществу целесообразно предлагать российские модели процесса обучения и образовательные методики.

Кроме того, не все работодатели готовы принимать к себе обладателей дипломов бакалавров, что связано не только с качеством этой академической степени, но и с общей ситуацией на рынке труда. Многие вузы считают неприемлемым переход на двухступенчатую систему обучения при подготовке студентов, например, по специальностям в области медицины, атомной энергетики, оборонного комплекса, самолето- и ракетостроения и так далее. Существует реальная опасность оттока специалистов за рубеж. Это касается как молодых кадров, так и вполне сформировавшихся, высокопрофессиональных специалистов, имеющих ученые степени. Статус высококвалифицированного специалиста и его зарплата в России и Европе качественно различаются. Серьезную обеспокоенность вызывает недостаточность прямого участия преподавателей и научных работников, а также студентов учреждений профессионального образования в ходе обсуждения и реализации Болонского процесса в России.

Реализация Болонской декларации в ряде европейских стран уже продемонстрировала процесс ухудшения условий труда и найма преподавателей, ученых. Использование краткосрочных контрактов, контрактов частичной занятости способствовало понижению статуса преподавательских кадров. Очевидные упущения в вопросах обеспечения условий труда преподавателей и научных работников в рамках Болонского процесса – результат ведения переговоров на всех уровнях без участия профессиональных союзов.

Главной составляющей, характеризующей современное развитие образования в мире с конца 80-х годов, стал процесс децентрализации национальных образовательных систем, в основе которой лежат идеи и ценности рыночной экономики. Несмотря на значительные различия в отдельных странах, обусловленные разной политической структурой, социально-экономическими особенностями государств, различиями в структуре образования, общей в процессе децентрализации образования становится передача полномочий, в том числе финансовых, нижестоящим уровням управления образованием.

Основные направления децентрализации – расширение участия общества в структуре управления образованием, передача прав по управлению на местный уровень, концентрация власти в звеньях, действующих за рамками центральных государственных органов управления образованием. Децентрализация нашла свое проявление и в укреплении автономности образовательных учреждений, которая привела к расширению самостоятельности учителей и преподавателей в выборе методов и технологий преподавания. Это было с удовлетворением воспринято педагогическим корпусом, особенно молодыми учителями, проявляющими большой интерес к участию в изменении содержания образования.

Понятно, что образовательная политика в России не может развиваться в отрыве от международных тенденций. Каковы же они? По данным Совета Европы, децентрализованные системы успешно реализованы в Германии, Великобритании, Швеции, Швейцарии, Бельгии, Дании, Греции, Люксембурге, Норвегии, Венгрии. В процессе децентрализации сегодня находятся Франция, Испания, Австрия, Финляндия, Польша, Чехия. В США по Конституции федеральному правительству запрещено контролировать образование. Эти полномочия переданы непосредственно в штаты, что порождает свои трудности. Так, в 1998 году в штате Нью-Джерси сумма, тратившаяся в год на одного ученика, составляла 12000 долларов, а в штате Юта – всего 3600 долларов. Английская система образования до 1998 года была самой децентрализованной в Европе. Сейчас благодаря принятым мерам централизация усилена, и качество образования в Англии возросло. Вместе с тем в настоящее время в Великобритании обсуждается законопроект, предусматривающий усиление ответственности школы за содержание зданий, оплату труда персонала. В Дании учреждения образования финансируют местные власти, а содержание образования определяется на государственном уровне. Отсюда нередко возникают конфликты по поводу решения различных проблем, связанных с условиями труда учителя.

В Голландии обсуждение вопросов децентрализации образования началось еще сто лет назад. Сегодня централизованное управление проявляется в существовании национальной системы экзаменов и тестирования, а децентрализация – в управлении учебными заведениями, в сфере оплаты труда работников образования. В настоящее время вузы Голландии получают свой годовой бюджет, и в его рамках на переговорах между администрацией и профсоюзом проводится обсуждение вопросов, связанных с условиями оплаты труда работников. По учреждениям общего образования профсоюз и работодатели ведут переговоры по условиям труда, нагрузке, режиму работы и другим вопросам. По заработной плате переговоры ведутся с министерством образования, но предполагается, что в ближайшее время и этот вопрос будет решаться в ходе переговоров на уровне учреждения.

Сто лет назад было принято решение о том, что государственными образовательными учреждениями в Голландии будут руководить частные кампании. Однако размер заработной платы в этих учреждениях одинаковый, расходы финансируются правительством, и школы подчиняются правилам, установленным государством. В связи с недостатком финансовых средств 20-30 лет назад в стране начался процесс укрупнения школ, в результате чего количество обучающихся в школе возросло от 400-500 до 2000-3000. Было проведено и укрупнение органов управления школами. Если раньше орган управления руководил лишь несколькими школами, то теперь в его ведении находится по 20-30 школ. Поскольку органы, руководящие школами, находятся вне государственных структур, сегодня в парламенте страны обсуждаются пути организации контроля за их работой.

В Латвии в результате децентрализации в течение последних 15 лет школами управляют местные органы самоуправления. Расходы на заработную плату педагогов, а также приобретение некоторой части учебников финансируются за счет государства. Вместе с тем расходы на зарплату учебно-вспомогательного персонала школ, работников дошкольных учреждений, содержание зданий финансируют муниципалитеты, а процесс децентрализации сопровождается оптимизацией сети школ.

По оценкам экспертов, по мере развития процессов децентрализации в разных странах будет увеличиваться разница между доходами учителей, разница в педагогических подходах. Все больше школ намерены применять новые нетрадиционные формы обучения применительно к требованиям потребителей образовательных услуг – учеников и родителей. Родители могут выбирать, в какой школе будет обучаться их ребенок – в традиционной или в инновационной при том, что контроль за качеством обучения остается одинаковым для всех школ.

С децентрализацией тесно связаны проблемы стандартизации, непосредственно влияющие на качество образования. В мире существуют два подхода к формированию образовательных стандартов. Один из них – это так называемый американский подход, устанавливающий стандарты «снизу». Например, в сфере профессионального образования стандарты определяют сами университеты по профилю обучения с участием соответствующего профессионального сообщества. Стандарты общего образования в основном формируются каждым штатом в отдельности, и лишь в последнее время в этот процесс стало вмешиваться федеральное правительство США в рамках разработанной концепции «Школа XXI века». Ее основные характеристики – смещение фокуса усилий учителя с развития базовых умений на развитие мыслительных умений учеников, целостное определение процесса обучения, ориентированное на конкретный результат, совместное решение с учениками реальных учебных проблем и задач. Второй подход заключается в определении стандартов на государственном уровне, в первую очередь для общего образования. Ярким примером такого сверхцентрализованного подхода до 80-х годов была Франция, где министр образования мог сказать с точностью до часа, какую тему изучают школьники страны в данный момент. Большинство же стран убеждаются в том, что наиболее перспективный подход – доминирующее участие государства в установлении стандартов, обязательных для общего образования, как основной базы для развития образования через всю жизнь. Они понимают, что децентрализация не всегда ведет к улучшению качества образования. Что касается стандартов профессионального образования, то подход в их формировании основывается на многостороннем сотрудничестве университета, профессионального сообщества и государства.

В рамках децентрализации нас крайне беспокоят вопросы, связанные с нормативным финансированием. Мы знаем и понимаем, сколько проблем возникает в связи с этим. Неверное трактование подхода к нормативному финансированию фактически уничтожает эту идею как таковую. Дело не в самом нормативном финансировании, а в том, какие пути найдены для реализации этой идеи в условиях, когда экономия средств ставится как главная задача. Поэтому на конференции выступила сотрудница Центра фискальной политики Наталья Георгиевна Типенко, которая занимается этими проблемами и хорошо знакома с ситуацией в регионах.

Наиболее глубоко децентрализация в России затронула дошкольное и общее образование. В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года № 3020-I практически все учреждения образования, находившиеся в государственной собственности республик, краев и областей, были переданы в муниципальную собственность, а все вопросы, связанные с их функционированием, перешли в зону ответственности исключительно местной власти. При низком уровне обеспеченности муниципалитетов финансовыми средствами это привело к массовым задержкам заработной платы, прекращению капитального ремонта зданий и строительства новых образовательных учреждений, прекращению финансирования расходов на приобретение учебного оборудования и наглядных пособий, на повышение квалификации педагогических кадров.

Учитывая, что сфера образования отнесена к числу так называемых транзитных предметов ведения, предполагающих разграничение полномочий по уровням власти, в России была выбрана такая схема: федеральный уровень взял на себя полномочия по нормативно-правовому регулированию, установлению федеральных образовательных стандартов, контролю за их исполнением; региональный – полномочия по перечислению субвенций муниципальным образованиям на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса; установлению соответствующих нормативов затрат на региональном уровне; а муниципальный – полномочия по материально-техническому обеспечению учреждений дошкольного и школьного образования (непосредственное осуществление расходов).

Начиная с 1999 года профсоюз системно и последовательно настаивал на приведении статуса общеобразовательных учреждений в соответствие с Конституцией РФ, восстановлении ответственности государства за положение школы, на изменении порядка ее финансирования путем закрепления этой обязанности за бюджетами тех уровней власти, которые обладают необходимыми ресурсами. Результатом усилий, предпринятых профсоюзом и Минобразования России, стало издание Указа Президента РФ от 28 декабря 2001 года № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования», а затем и принятие Федерального закона от 7 июля 2003 года №123-ФЗ. Таким образом, был законодательно закреплен механизм выделения органами государственной власти субъектов РФ субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования.

В дальнейшем акценты государственной политики в сфере образования снова были существенно смещены в сторону большей децентрализации и либерализации. Это было закреплено принятием федеральных законов, которые предусматривают существенное изменение сложившегося до 1 января 2005 года порядка регулирования целого ряда принципиальных вопросов, затрагивающих права и интересы системы образования. Такие изменения, как показывает практика, не отвечают интересам субъектов образовательной деятельности, приводя к ограничению ранее достигнутого уровня прав и гарантий.

Прежде всего это проявилось в изменении государственной политики в сфере образования, когда были отменены конкретные законодательные нормы, обеспечивающие приоритетность образования, в том числе в части финансирования; в переносе регулирования многих вопросов на региональный и муниципальный уровень; в изменении правового статуса образовательных учреждений (преимущественно в части ограничения финансово-хозяйственной самостоятельности); в снижении уровня социально-трудовых прав и гарантий работников, а также обучающихся, в уходе от централизованного порядка установления минимального уровня прав и гарантий. Передача в ведение субъектов РФ большей части учреждений начального и среднего профессионального образования привела к сокращению уровня бюджетного финансирования этих учреждений либо к их ликвидации.

В сфере оплаты труда педагогов процесс децентрализации носит также нестабильный и достаточно противоречивый характер. Так, в 90-х годах финансирование оплаты труда работников общеобразовательных школ находилось в компетенции органов местного самоуправления, а с 2003 года эти полномочия были переданы в компетенцию субъектов РФ. Вместе с тем в 2004 году полномочия по установлению систем оплаты труда в сфере образования были разделены между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. С 2005 года Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений принимает Единые рекомендации по системам оплаты труда работников учреждений бюджетной сферы. Но они носят рекомендательный характер для образовательных учреждений, подведомственных субъектам РФ и органам местного самоуправления.

Большинство субъектов РФ и органов местного самоуправления имеют дотационные бюджеты, сохраняется значительная дифференциация в уровнях бюджетной обеспеченности регионов России. По мнению профсоюза, в этих условиях на федеральном уровне необходимо законодательно установить базовые уровни оплаты труда работников образования по профессионально-квалификационным группам, которые стали бы минимальными государственными гарантиями оплаты труда работников, обеспечивающих реализацию государственных образовательных стандартов.