На чтение: ≈ 21 мин.Лишь сильное государство обеспечивает свободу своим гражданам
Ж.Ж.Руссо
Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмен)
Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмен) впервые появился в 1809 г. в Швеции “для целей надзора за применением публичной администрацией законов и других законодательных актов”. Очень быстро практика привела к тому, что выделилась более конкретная сфера деятельности омбудсмена: столкновение рядового гражданина и власти.
Закрепление на конституционном уровне омбудсмен получил только во второй половине ХХ в. В 1992 г. в Вене состоялась Всемирная конференция омбудсменов с участием представителей 55 стран. Широта регламентированности этого института на конституционном уровне весьма различна: от целой главы в конституции Намибии до простого упоминания в полномочиях того представительного органа, который его назначает.
Во многих странах институт омбудсмена стал неотъемлемой частью юридической системы, так как он выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных и законодательных органов.
Из стран Восточной и Центральной Европы первой этот пост ввела Польша. Здесь парламентский уполномоченный начал свою деятельность с 1 января 1988 г. Первый омбудсмен был назначен на должность решением сейма в декабре 1987 г., т.е. еще при социалистическом режиме, это стало очередным звеном в цепи уступок ослабевающего политического строя. В целом введение этого поста оказалось успешным, но опыт его деятельности показал, что отсутствие омбудсменских традиций и сложная политическая ситуация в преобразующихся странах требуют новых подходов к этому важному институту правого государства. Прежде всего ему надо предоставить высокий статус (с тем чтобы он мог выдержать натиск неизбежных политических нападок) и гарантии независимости. Конституции Венгрии и Словакии также предусматривают введение поста омбудсмена.
Основные функции омбудсмена. Специфика института омбудсмена состоит прежде всего в том, что это специальное учреждение, направленное на защиту прав человека. Омбудсмен никого не подменяет, не заменяет, он не включается в судебную систему. В некоторых странах (в Финляндии, например) он может вторгаться и в сферу деятельности суда, но в целом это скорее исключение, чем правило.
В условиях демократического общества сам омбудсмен не является органом государственной власти. Это эффективный вспомогательный институт контроля за деятельностью государственных органов в их взаимоотношениях с гражданином. Основные функции уполномоченного по правам человека следующие:
контроль в связи с конкретными жалобами граждан на нарушение их прав;
рекомендации соответствующим государственным органам в решении конфликта между гражданином и государством;
воспитательно-просветительская. Пропаганда прав человека и принципов правового государства.
Омбудсмен в большинстве стран действует через парламент. Он назначается парламентом и, как правило, не может являться его членом. Во всех странах установлены ограничения на политическую деятельность омбудсмена.
Высокий парламентский и общественный статус омбудсмена достигается системой иммунитетов и гарантий, аналогичных депутатским.
Кроме общегосударственного омбудсмена во многих странах существуют и региональные. Они по общему правилу не рассматривают жалобы на действия частных лиц, общественных и иных негосударственных объединений и корпораций. Предметом жалобы могут быть решения и действия органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Жалоба также может быть подана третьими лицами, частными корпорациями, общественными объединениями.
В большинстве стран одним из оснований возбуждения расследования омбудсмена может быть также обращение парламентских комиссий либо отдельных депутатов. Уполномоченный по правам человека вправе возбудить производство и по собственной инициативе. Жалоба в любой форме (письменной или устной) не облагается пошлиной, т.е. вся процедура упрощена и неформальна.
В ряде стран обращение к омбудсмену обусловлено исчерпанием всех иных средств защиты. Не принимаются к рассмотрению жалобы по делам, в отношении которых уже состоялось или ожидается решение суда. Устанавливаются также предельные сроки (1-2 года) с момента нарушения прав и свобод, в течение которых может быть подана жалоба. Омбудсмен оценивает жалобу и самостоятельно принимает решение о производстве (это решение не подлежит обжалованию).
В случаях обнаружения в действиях должностного лица признаков преступления омбудсмен передает дело в суд.
Институт Уполномоченного по правам человека в России. Впервые правовая основа создания и деятельности Уполномоченного по правам человека была установлена ст. 40 Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ (1991 г.), которая не только закрепила новое для российской правовой системы должностное лицо, но и заложила основные принципы его формирования, функции и порядок их осуществления. Конституция РФ в ст. 103 предусмотрела в качестве одной из компетенций Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционном законом, который был принят в феврале 1997 г. Из-за разногласий между отдельными политическими фракциями в российском парламенте эта должность долгое время оставалась вакантной, и только в мае 1998 г. был выбран первый в истории России Уполномоченный по правам человека – О. Миронов (из парламентской фракции коммунистов).
Основные функции Уполномоченного по правам человека в России следующие:
способствовать восстановлению нарушенных прав;
способствовать совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
способствовать развитию международного сотрудничества в области прав человека;
способствовать правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Назначается и смещается парламентом. При этом по окончании календарного года он направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Уполномоченный по правам человека обладает достаточно широкими полномочиями и формально независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Даже введение режима чрезвычайного или военного положения на территории РФ или ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности омбудсмена, не ограничивает его компетенцию. Однако деятельность Уполномоченного не бесконтрольна, о чем свидетельствует перечень государственных органов, в которые направляется отчетный доклад омбудсмена за год.
В России Уполномоченный не ограничен “парламентским” фильтром, а это значит, что он сам рассматривает жалобы, то, очевидно, это позволяет подавать их любым способом: лично, через полномочного представителя либо направлена по почте.
Закон предусматривает учреждение Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. Многонациональный характер нашей страны, ее масштаб, количество национальных и социальных конфликтов создают предпосылки для создания системы автономных уполномоченных на местах в субъектах РФ, местных уполномоченных и представителей федеральных уполномоченных.
Становление института Уполномоченных по правам человека в России происходит в сложных условиях, однако, учитывая цели и задачи, характер деятельности Уполномоченного, можно с уверенностью сказать, что он будет способствовать становлению правового государства в России.
Комиссии по правам человека
Комиссия по правам человека при Президенте РФ была создана в 1993 г. Ее основной задачей было оказание помощи президенту в реализации его полномочий как гаранта конституционных прав и свобод граждан и в совершенствовании законодательного обеспечения прав человека. Также комиссия должна была способствовать защите прав и свобод человека в Российской Федерации и граждан России за ее пределами, составлять ежегодные доклады о соблюдении прав человека в России и направлять их президенту, расследовать случаи массового нарушения основных прав и свобод. Возглавил комиссию известный правозащитник С.А.Ковалев.
Следует отметить, что комиссия сумела впервые привлечь к проблеме соблюдения прав человека в России широкое общественное мнение (особенно в период чеченской войны), но в целом возложенных на нее задач не выполнила, т.к. деятельность комиссии не нашла серьезной поддержки во властных структурах. Подготовленные комиссией доклады о соблюдении прав человека в России (за 1993 г. и за 1994-1995 гг.) были опубликованы небольшими тиражами и остались практически без официального реагирования. После ухода С. Ковалева с поста председателя комиссия была расформирована.
Вновь воссоздана она была в мае 1998 г. Восстановлению предшествовала упорная аппаратная борьба, поскольку далеко не все считали нужным ее существование. Сейчас утверждено новое положение, образован экспертный совет, назначен новый председатель комиссии – В. Карташкин.
По новому положению комиссия является не только совещательным и консультативным органом, она наделена еще и контрольными, координирующими функциями. Также комиссия готовит отзывы на проекты законов, которые в той или иной мере касаются прав и свобод человека, а также следит за законотворчеством субъектов Федерации, которое часто выходит за пределы конституционного поля и прямо нарушает права человека.
Главный объект внимания комиссии – систематические нарушения прав человека, свидетельствующие о тех или иных негативных тенденциях в области прав и свобод человека. (Ответом на индивидуальные жалобы комиссия занимается, но больше это относится к компетенции Уполномоченного по правам человека). Так, большое внимание уделяется проблемам российских граждан и вообще русскоязычного населения, находящегося в бывших советских республиках.
Указом Президента РФ “О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации” (1996 г.) органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано образовать комиссии по правам человека на местах, и в настоящее время такие комиссии функционируют во многих регионах России. Комиссии работают на общественных началах и, как правило, состоят из общественных деятелей, лидеров неправительственных правозащитных организаций, авторитетных и известных юристов, ученых, писателей, журналистов. Однако в ряде регионов костяк комиссии состоит из чиновников администрации, а возглавляют ее или руководители какого-либо подразделения, или даже заместители главы администрации, что, естественно, не позволяет реализовать задачи, стоящие перед комиссиями.
Функции комиссий по правам человека на местах аналогичны функциям Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Они являются совещательными и консультативными органами при главах исполнительной власти (губернаторах краев и областей или президентах республик). Как правило, комиссии на местах очень много работают по индивидуальным обращениям граждан и всячески содействуют обеспечению и защите прав и свобод человека. В целом задачи и функции комиссий по правам человека только определяются, и лишь практика покажет, чему следует отдать приоритет.
Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека
Структура органов прокуратуры. Органы прокуратуры составляют единую, централизованную систему со строгим подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Прокуратура строится в соответствии с административным и национально-государственным устройством, установленным Конституцией РФ. Возглавляет прокуратуру Генеральный прокурор РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 129) и Законом о прокуратуре Генеральный прокурор РФ назначается на должность сроком на пять лет и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.
Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти сроком на пять лет. Прокурор города, района, приравненные к ним прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ сроком на пять лет, они подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Сообщения о назначении на должность и освобождении от должности прокуроров публикуются в печати.
Прокурорский надзор и основные направления прокурорской деятельности. В ст. 1 Закона о прокуратуре определяется цель прокурорской деятельности – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Исходя из этого, под прокурорским надзором можно понимать осуществляемую от имени государства деятельность специальных уполномоченных должностных лиц – прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответственности.
Несмотря на то что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов подавляющим большинством должностных лиц и государственных органов, она не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти и соответственно высшими должностными лицами государства. Исключены из числа объектов прокурорского надзора все суды (в том числе Конституционный суд РФ).
Прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности, сфера которой довольно обширна. Кроме надзора за исполнением законов органами исполнительной власти и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокуратура также занимается расследованием особо опасных уголовных преступлений, осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Кроме этого, прокуроры участвуют и в рассмотрении дел судами.
Деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, среди которых можно выделить принцип единства, централизации, независимости от федеральных и местных органов и гласности.
Невыполнение требования прокурора влечет за собой установленную законом ответственность. К примеру, ст. 165(10) Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность за невыполнение законных требований прокурора. В этом случае виновный может быть подвергнут штрафу в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.
Внесенные в октябре 1995 г. изменения в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” оказали существенное влияние на систему приоритетов прокурорского надзора. В частности, ограничено вмешательство в экономическую деятельность. На первый план выдвинулись задачи усиления правозащитной функции органов прокуратуры, прежде всего в деле соблюдения прав и свобод человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Такое нововведение неоднозначно оценивается в обществе. Некоторые правоведы выражают даже удивление по поводу расширения задач прокурорского надзора, как они отмечают, в “исконно судебной сфере правоприменительной деятельности”. Однако достаточно сказать, что только по протестам прокуроров в 1996 г. отменено свыше 60 тыс. актов органов власти, управления и контроля. Большинство из них грубо нарушали права и свободы граждан. Одновременно в защиту граждан предъявлено более 170 тыс. исков в суды общей юрисдикции.
Антонина ДАНИЛОВА,
кандидат исторических наук
Выбор читателей
Комментарии