Тенденции и прогнозы

Окончание. Начало в «МП» №33-36

Комментарий по вопросам реформирования системы публичной власти

21 декабря 2021 года Президентом РФ подписан Федеральный закон №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – Закон №414-ФЗ), который заменит действующий Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Принятие Закона №414-ФЗ было обусловлено вступлением в силу изменений в Конституцию РФ, предусмотренных статьей 1 Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 №1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

В соответствии с частью 3 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее качественного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации).

Принцип единства системы публичной власти предполагает «согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан» (Заключение Конституционного суда Российской Федерации от 16.03.2020 №1-З).

Основные изменения в системе публичной власти в соответствии с Законом №414 состоят в следующем.

1. В соответствии с конституционными основами единства публичной власти создана обновленная модель организации и деятельности органов публичной власти на территориях субъектов Российской Федерации.

Установлено, что федеральные органы государственной власти и иные федеральные государственные органы осуществляют свои полномочия на территории субъекта РФ во взаимодействии с органами государственной власти субъекта РФ, иными государственными органами субъекта РФ, органами местного самоуправления, действующими на территории субъекта РФ, и в совокупности они являются органами, входящими в единую систему публичной власти в субъекте РФ.

Закрепляются принципы деятельности указанных органов, к которым, в частности, относятся: обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; верховенство Конституции Российской Федерации; согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на всех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и гарантии финансового обеспечения разграничения полномочий; признание и гарантированность местного самоуправления.

Статья 6 Закона №414 определяет основы участия органов публичной власти в субъекте РФ в решении задач местного самоуправления.

2. Согласно части 2 статьи 4 Закона №414 систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
3. С учетом особенностей правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ, характера и круга решаемых им публичных задач высшее должностное лицо субъекта признается обязательным органом публичной власти. Высшее должностное лицо осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте РФ, определяет систему и структуру исполнительных органов субъекта РФ.

В соответствии с принципом единства публичной власти высшее должностное лицо субъекта РФ одновременно замещает государственную должность РФ и государственную должность субъекта РФ.

Наименованием должности высшего должностного лица является «Глава» (ст. 20 Закона №414) с дальнейшим указанием наименования субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций может быть предусмотрено дополнительное наименование должности высшего должностного лица. Такое наименование не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства – Президента Российской Федерации.

Статья 29 Закона №414 также предусматривает меры ответственности, применяемые к высшему должностному лицу. В частности, высшее должностное лицо может быть отрешено от должности Президентом Российской Федерации, в том числе в связи с утратой доверия. Президент РФ также вправе применить к высшему должностному лицу иные меры ответственности (предупреждение, выговор). При этом в течение 5 лет после отрешения указанного лица от должности Президентом Российской Федерации такое лицо не может претендовать на эту должность ни в одном субъекте РФ.

Кроме того, в целях обеспечения стабильности системы публичной власти определено, что срок полномочий высшего должностного лица и законодательного органа субъекта РФ составляет 5 лет (до принятия Закона №414 срок их полномочий определялся регионом, но не мог превышать 5 лет).

4. Закон №414 усовершенствовал механизм взаимодействия органов публичной власти в субъектах РФ.

Согласно Закону №414 высшее должностное лицо формирует высший исполнительный орган субъекта РФ – правительство субъекта РФ и принимает решение о его отставке.

Высшее должностное лицо вправе самостоятельно возглавить высший исполнительный орган субъекта РФ, либо, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ, ввести отдельную должность председателя высшего исполнительного органа. Указанная должность является государственной должностью субъекта РФ. Председатель высшего исполнительного органа назначается и освобождается от должности высшим должностным лицом субъекта РФ.

Также Законом №414 корректируются полномочия правительства субъекта РФ с учетом обновленных положений статьи 72 Конституции Российской Федерации.

5. Закон №414-ФЗ предусматривает также новые требования к наименованиям органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Закреплена унификация наименования органов государственной власти субъектов РФ: высшее должностное лицо должно именоваться «Главой» субъекта РФ, а высший исполнительный орган – правительством.

Допускается дополнительное наименование органов государственной власти с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Однако наименование законодательного органа субъекта РФ и главы субъекта РФ не должно содержать слов и словосочетаний, составляющих основу наименования федерального органа государственной власти.

6. В целях обеспечения единства публичной власти усовершенствовано положение о системе органов исполнительной власти в субъектах РФ.

В эту систему входят: высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ, иные исполнительные органы субъекта РФ (например, финансовый орган субъекта РФ).

При этом федеральные органы исполнительной власти могут участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих государственное управление в сферах образования, здравоохранения и финансов, а также жилищный, строительный надзор, в порядке и случаях, установленных федеральным законом.

Участие предусмотрено в форме согласования назначения на должность руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ по результатам проверки соответствия кандидата установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации квалификационным требованиям или иным требованиям и (или) согласования освобождения от должности должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъекта РФ в порядке и случаях, установленных специальными федеральными законами, законодательством о противодействии коррупции, законодательством о государственной службе.

То есть с профильными федеральными ведомствами будут согласовываться назначения кандидатов на должности руководителей соответствующих региональных министерств и структур или же освобождения от должности.

Справочно. Эту практику начали внедрять еще в ноябре 2020 года, когда на фоне пандемии Михаил Мишустин предложил поправки в закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», обязывающие согласовывать кандидатуры региональных министров здравоохранения с Минздравом России.

7. В целях повышения уровня гарантий деятельности депутатов законодательного органа субъекта РФ Законом №414 предусматривается, что все региональные депутаты замещают государственные должности субъекта РФ независимо от того, работают они на постоянной основе или без отрыва от основной деятельности.

По аналогии с депутатами Государственной Думы и муниципальными депутатами установлен механизм ответственности за осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата, в виде предупреждения, освобождения от должности, занимаемой в законодательном органе.

8. Законом №414 предусмотрен ряд норм, направленных на совершенствование законодательного процесса.

В целях унификации законодательной процедуры статья 9 Закона №414 предусматривает порядок внесения законодательными органами субъектов РФ законопроектов в Государственную Думу.

С учетом региональной практики в перечень субъектов права законодательной инициативы в региональных парламентах включены прокуроры субъектов РФ.

В целях оптимизации законодательного процесса и взаимодействия между органами публичной власти изменен срок рассылки в регионы проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Срок рассылки до первого чтения составит 15 дней. Если более 2/3 субъектов РФ выскажутся в поддержку проекта, указанный срок может быть сокращен. Срок представления поправок также составит 15 дней. В то же время предусматривается, что законопроект, касающийся конкретных субъектов РФ, не может быть рассмотрен без их мнения. Направляется проект федерального закона по предметам совместного ведения высшему должностному лицу субъекта РФ и в законодательный орган субъекта РФ.

9. В целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ конкретизируется перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Такой перечень закреплен в статье 44 Закона №414 и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в федеральные законы или в законы субъектов РФ.

Необходимо обратить внимание, что после принятия законопроекта в первом чтении у Общероссийского Профсоюза образования вызвало серьезную обеспокоенность отсутствие в нем таких полномочий по предметам совместного ведения, как обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда.

В ноябре 2021 года Общероссийский Профсоюз образования направил в адрес председателя Государственной Думы РФ Вячеслава Володина свою позицию по законопроекту с тем, чтобы указанные полномочия были сохранены, так как внесение указанной нормы в ранее действовавший Федеральный закон №184 было обусловлено длительными задержками заработной платы педагогам в 90-е годы.

Благодаря принципиальной позиции профсоюза в итоговой редакции Закона №414-ФЗ были сохранены полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (пп. 27 п. 1 ст. 44), которые регулируют обеспечение указанных государственных гарантий.

10. Основная часть положений Закона №414-ФЗ вступила в силу с 1 июня 2022 года. Отдельные главы (в том числе общие положения закона) вступили в силу со дня его официального опубликования. Главы 7 и 8, регулирующие полномочия субъектов РФ и определяющие экономическую основу их деятельности, вступают в силу с 1 января 2023 года.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом не позднее 1 января 2023 года.

16 декабря 2021 года в Государственную Думу РФ внесен проект федерального закона №40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», одной из концептуальных идей которого стало то, что местное самоуправление – это третий уровень публичной власти.

1. Главной новеллой после принятия проекта закона станет реформа территориальной организации местного самоуправления.

Предполагается, что местное самоуправление будет осуществляться в следующих видах муниципальных образований:

1) городской округ;

2) муниципальный округ;

3) внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения.

Не предполагается таких муниципальных образований, как городское или сельское поселение и муниципальный район.

При этом за городскими и муниципальными округами закрепляется идентичный объем полномочий.

В пояснительной записке к законопроекту переход на одноуровневую модель местного самоуправления мотивируется тем, что для организации местной власти приоритетом является не территория, а привязка к населению. В своем обосновании авторы законопроекта также отметили высокую дотационность и широко применяемую практику передачи поселениями своих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов.

Справочно. Для субъектов РФ, где на момент принятия нового федерального закона сохранится двухуровневая модель местного самоуправления, законопроектом предусмотрен переходный период до 1 января 2028 года, в рамках которого соответствующие субъекты РФ должны будут при наличии согласия населения, выраженного представительными органами поселений и муниципальных районов, объединить эти муниципальные образования в муниципальные округа. До приведения территориальной организации местного самоуправления в соответствие с новой установкой федерального законодательства муниципальные районы и поселения продолжат функционировать в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ.

2. Структура органов местного самоуправления изменений не претерпит, ее составляют:

– представительный орган муниципального образования;

– глава муниципального образования;

– местная администрация;

– контрольно-счетный орган муниципального образования;

– иные органы, предусмотренные уставом.

3. Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования.

Избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования осуществляется из своего состава либо из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ.

Новелла обеспечивает предусмотренную Конституцией Российской Федерации возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления.

4. Глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ, всегда возглавляет местную администрацию.
5. Законопроектом усиливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта РФ. Одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. С соответствующей инициативой высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в представительный орган муниципального образования.

Также высшее должностное лицо субъекта РФ вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта РФ.

6. В соответствии с принципом единства системы публичной власти законопроект предусматривает дуалистичный статус глав муниципальных образований, возглавляющих местную администрацию – они одновременно будут считаться лицами, замещающими государственную должность субъекта РФ и муниципальную должность.
7. Предусматривается, что основная часть положений законопроекта вступит в силу с 1 января 2023 года.

Отдельные главы (в том числе общие положения законопроекта) вступят в силу со дня его официального опубликования.

При этом до 1 января 2028 года устанавливается переходный период, в течение которого осуществляется переход к одноуровневой организации местного самоуправления.