На чтение: ≈ 66 мин.Краткая характеристика текущей ситуации в российской экономике
Социально-экономическое развитие Российской Федерации в 2022 году и как минимум в среднесрочной перспективе (до 3 лет) будет проходить в условиях глубокой трансформации всей хозяйственной деятельности в масштабах государства.
21 февраля 2022 года Президент России Владимир Путин издал указы о признании Донецкой и Луганской народных республик, согласно которым функции по поддержанию мира на территориях ДНР и ЛНР возложены на Вооруженные силы Российской Федерации. После обращения глав народных республик к Президенту РФ об оказании помощи президентом было принято решение о проведении специальной военной операции на территории ДНР и ЛНР.
Геополитическая ситуация в мире кардинально изменилась, что не могло не оказать определяющего влияния на функционирование российской экономики.
С конца февраля 2022 года произошли фундаментальные изменения во внешнеэкономических отношениях РФ со странами мира. В связи с введением со стороны США, стран ЕС и ряда других стран масштабных санкций против РФ в экономической и политической областях происходит переориентация внешней торговли на другие регионы мира, прежде всего Юго-Восточную Азию и другие дружественные РФ страны. С учетом существующей экспортоориентированности сырьевых отраслей экономики РФ сохранение экспортного потенциала и статуса глобального экономического игрока является одной из важнейших текущих и перспективных задач. Вырученные от внешней торговли средства перераспределяются в пользу закупок на внешних рынках недостающих для удовлетворения нужд населения и промышленности товаров и услуг.
Преимущества участия в мировой торговле ни в коем случае не отменяют уже много лет звучавшие требования государственно ориентированных политиков и экономистов по обеспечению технологического суверенитета страны. Это подразумевает, что критические для обороноспособности и устойчивого экономического развития страны промышленные технологии должны разрабатываться и реализовываться на территории Российской Федерации. Решению этих задач должна была способствовать проводившаяся после 2014 года политика импортозамещения, результаты которой на сегодняшний день далеко не очевидны.
Текущая ситуация в российской экономике характеризуется ухудшением макроэкономических показателей, оказывающих непосредственное влияние на повседневную жизнь граждан. К таким показателям прежде всего относятся:
- инфляция (индекс потребительских цен – ИПЦ);
- занятость (прежде всего уровень безработицы).
В апреле в годовом выражении инфляция ускорилась до 17,8%. Это притом что ранее в рамках среднесрочного прогноза Банка России на 11 февраля инфляция в 2022 году планировалась на уровне от 5 до 6% (год к году). Необходимо отметить, что значение отдельно взятой продовольственной инфляции, как правило, превышает усредненный показатель, который учитывает также непродовольственные товары и услуги.
Летом ситуация улучшилась, и, по прогнозу Банка России на 22 июля 2022 года, с учетом проводимой денежно-кредитной политики годовая инфляция снизится до 12-15% в 2022 году.
Основные параметры сценарных условий прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов, утвержденные Минэкономразвития России 18 мая 2022 года, определили ожидаемую величину ИПЦ в 2022 году в размере 17,5% (в базовом варианте сценарных условий, год к году). Однако Минэкономразвития России планирует уточнить свой прогноз в лучшую сторону с учетом эффективно сработавших мер поддержки, принятых правительством (заявление министра экономического развития РФ М.Г.Решетникова в рамках Петербургского международного экономического форума в июне 2022 года).
Следует отметить, что среднесрочный прогноз социально-экономического развития разрабатывается ежегодно в два этапа. На первом этапе Минэкономразвития России совместно с другими органами власти формирует сценарные условия и основные параметры прогноза на среднесрочную перспективу. Затем на их основе разрабатывается среднесрочный прогноз социально-экономического развития, который является ключевым элементом процесса бюджетного планирования (в рамках подготовки проекта закона о федеральном бюджете).
Обсуждение вышеуказанных документов предусмотрено на заседаниях Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (РТК).
Вторым не менее важным макроэкономическим показателем является уровень безработицы в стране. В среднем за первые два месяца 2022 года он составлял 4,3%. В базовом варианте Основных параметров сценарных условий прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов уровень безработицы определен в размере 6,7%. Однако и этот прогнозный показатель будет уточняться Минэкономразвития России ориентировочно в сентябре 2022 года.
По информации Банка России на 22 июля, ситуация на рынке труда остается стабильной. Хотя число вакансий со стороны работодателей снизилось, уровень безработицы находится вблизи исторических минимумов. Адаптация рынка труда к изменившимся условиям происходит в том числе через механизм неполной занятости.
Основные параметры сценарных условий прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов не содержат положений о поддержании достигнутых уровней заработной платы отдельных категорий работников, определенных указами Президента РФ от 2012 года, и о проведении ежегодной индексации зарплаты иных категорий работников бюджетной сферы. Проводя аналогию с прошлыми годами, можно предположить, что упомянутые выше положения будут отражены в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов, принятие которого планируется в сентябре 2022 года.
Особенно следует отметить, что в силу сложившихся чрезвычайных обстоятельств в рамках государственного регулирования политики, экономики и социальной сферы решения принимаются Президентом РФ, правительством и Федеральным Собранием оперативно, так как фактор времени становится сегодня определяющим.
Как пример можно привести постановление Правительства РФ от 28 мая 2022 года №973 о внеочередной индексации величины прожиточного минимума (ПМ), минимального размера оплаты труда (МРОТ) и пенсий. Все ранее утвержденные методики по расчету ПМ и МРОТ основываются на эволюционном характере экономических изменений. Принятие данных оперативных решений не указывает на необходимость немедленного изменения ранее принятых правил и методов экономических расчетов, так как любой кризис в конечном итоге заканчивается периодом стабилизации.
Рассмотрение актуальных вопросов защиты трудовых прав, социально-экономических и профессиональных интересов работников образования, здравоохранения и культуры в Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений
Как установлено российским законодательством, в целях реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ вопросы социально-трудовых отношений рассматриваются в Российской трехсторонней комиссии и профильных рабочих группах РТК.
Общероссийский Профсоюз образования инициирует рассмотрение в рамках РТК вопросов, актуальных для бюджетной сферы. После согласования с профильными федеральными органами исполнительной власти вопросы включаются в Единый план первоочередных мероприятий по реализации Генерального соглашения на очередное полугодие (Единый план).
Основной блок актуальных вопросов рассматривается в рамках рабочей группы РТК по заработной плате, доходам и уровню жизни населения, сопредседателем которой является председатель Общероссийского Профсоюза образования Галина Меркулова.
По совершенствованию системы оплаты труда педагогических работников
Осенью 2021 года у профсоюза были серьезные основания полагать, что по аналогии с медицинскими работниками государственных и муниципальных учреждений здравоохранения и в сфере образования будет реализован пилотный проект по апробации единых требований к оплате труда. Со стороны Минпросвещения России были разработаны соответствующие проекты нормативных правовых актов. Однако решение вопроса остановилось на уровне обсуждения в рабочей группе РТК и проектов документов.
Экспертная оценка показывает, что сама реализация пилотного проекта и последующее повсеместное внедрение единых требований предполагают увеличение объемов финансирования отрасли в целом. А с учетом сложившейся на данный момент экономической ситуации и по медицинским работникам есть торможение: начало реализации пилотного проекта в здравоохранении отложено до 1 января 2025 года. Соответствующее решение Правительство РФ вынесло на обсуждение рабочей группы по заработной плате, доходам и уровню жизни населения РТК 27 июня 2022 года. В результате при выраженном несогласии профсоюзной стороны комиссии две другие стороны – представители общероссийских объединений работодателей и Правительства РФ – проголосовали за предложенное решение.
Тем не менее профсоюз считает, что даже в текущих непростых экономических и политических условиях нерешенный системный вопрос установления единых требований к оплате труда педагогических работников требует дальнейшей проработки хотя бы в рамках подготовительных расчетов и моделирования заработной платы с учетом новых параметров.
В этой связи по предложению профсоюза в Единый план мероприятий РТК на 2-е полугодие 2022 года включено рассмотрение на рабочей группе по заработной плате, доходам и уровню жизни населения следующих вопросов:
1) о подготовке предложений по установлению порядка проведения пилотной апробации единых требований к оплате труда педагогических работников государственных и муниципальных образовательных организаций в целях внедрения новой системы оплаты их труда;
2) о результатах моделирования заработной платы педагогических работников отдельных образовательных государственных и муниципальных организаций пилотных регионов на основе применения единых требований к оплате их труда.
По снижению межрегиональной дифференциации в оплате труда
Вопрос «О мерах по снижению межрегиональной дифференциации в оплате труда работников государственных и муниципальных учреждений» обсуждался на заседании рабочей группы РТК 14 января 2022 года.
Рассмотрение данного вопроса показало отсутствие у федеральных органов власти единого подхода к определению дифференциации в оплате труда работников государственных и муниципальных учреждений.
По итогам заседания было принято решение:
- Предложить Минтруду России, Минпросвещения России и Минобрнауки России создать рабочую группу с участием представителей Общероссийского Профсоюза образования, Профсоюза работников здравоохранения РФ и Общероссийского профсоюза работников культуры в целях обсуждения единых подходов по расчету межрегиональной дифференциации.
- Предложить Минпросвещения России, Минобрнауки России, Минкультуры России, Минздраву России, Минтруду России подготовить актуализированные материалы о динамике межрегиональной дифференциации в оплате труда работников государственных и муниципальных учреждений в 2020-2021 годах, в том числе о мерах по снижению такой дифференциации, и рассмотреть их на заседании рабочей группы РТК в мае 2022 года.
Поскольку в предложенные сроки вопрос не был рассмотрен, он повторно включен в Единый план на 2-е полугодие 2022 года.
По совершенствованию систем нормирования труда работников бюджетной сферы
Вопрос «О мерах по совершенствованию систем нормирования труда работников бюджетной сферы, включая меры по разработке типовых отраслевых норм труда работников организаций» рассмотрен на заседании рабочей группы РТК 14 января 2022 года.
Принято решение:
- Предложить Минпросвещения России и Минобрнауки России создать рабочую группу с участием представителей Общероссийского Профсоюза образования и Минтруда России в целях обсуждения направлений совершенствования систем нормирования труда педагогических работников и порядка проведения этой работы.
- Рассмотреть на заседании рабочей группы РТК во II полугодии 2022 года информацию о ходе работы созданной Минпросвещения и Минобрнауки России рабочей группы по обсуждению вопросов совершенствования систем нормирования труда педагогических работников образовательных организаций.
Рабочая группа создана не была. Вопрос включен в Единый план и выносится на повторное обсуждение во втором полугодии 2022 года со следующей формулировкой: «О совершенствовании систем нормирования труда работников бюджетной сферы, включая меры по разработке типовых отраслевых норм труда работников образовательных организаций».
Вместе с тем следует отметить, что в рамках реализации отраслевых соглашений на 2021-2023 годы, заключенных между Общероссийским Профсоюзом образования, с одной стороны, и Минпросвещения России и Минобрнауки России – с другой, продолжается работа по некоторым проблемам нормирования труда педагогических работников.
О проблемах кадрового обеспечения деятельности организаций в сфере общего образования
Анализ кадровой ситуации в сфере общего образования и динамики заработной платы в образовательных организациях позволяет сделать вывод, что ситуация ухудшается, проблемы и риски накапливаются. Поэтому затягивание с принятием конкретных системных мер по преодолению негативных тенденций в кадровом обеспечении отрасли с большой долей вероятности приведет к необходимости выделять значительно больше финансовых ресурсов для исправления накопившихся проблем.
Изучение данных ведомственной статистики и результатов тематических исследований приводит к выводу о том, что дефицит кадров, в первую очередь учителей и иных педагогических работников общеобразовательных организаций, возрастает как в связи с низкой, неконкурентной заработной платой педагогов, не способствующей созданию условий для притока молодых специалистов (ставки заработной платы (оклады) педагогов более чем в 70% регионов России в 2021 году были существенно ниже МРОТ), так и в связи с усилившимся процессом ухода опытных педагогических работников пенсионного и предпенсионного возраста, испытавших в период пандемии большой стресс и чрезмерные нагрузки, обусловленные трудностями массового перехода на дистанционное обучение, которые в абсолютном большинстве регионов не были компенсированы ни материально, ни морально. Проблемы со здоровьем, необходимость ведения сверхнормативной учебной нагрузки при кадровом дефиците, отсутствие ясной перспективы увеличения гарантированных размеров оплаты труда вынудили значительное число таких педагогов принять решение уйти из школы, в том числе заняться репетиторством.
Следует также отметить, что продолжающаяся даже в условиях санкций реализация федерального проекта «Современная школа», строительство новых школ неизбежно обострят кадровые проблемы без принятия своевременных и эффективных мер.
По данным РАНХиГС[1], более половины учителей сообщают о наличии в их школе некоторого кадрового дефицита, почти 5% сообщают о существенном дефиците кадров.
Рис. 1. Оценка учителями кадровой ситуации в школе, %
Источник: Мониторинг ЦЭНО ИПЭИ РАНХиГС, 2021 г.
По данным РАНХиГС, каждый третий учитель проводит в неделю 28 и более уроков, что превышает 1,5 ставки.
Нагрузка растет, в том числе и за счет сокращения доли внешних совместителей.
По данным Мониторинга экономики образования (МЭО), который проводит Высшая школа экономики, в 2020-2021 учебном году средняя нагрузка учителей по основному месту работы составила 30 часов, причем чем крупнее населенный пункт, тем выше нагрузка (см. рис. 2).
Рис. 2. Средняя нагрузка учителей, количество часов в неделю
Источник: МЭО, опрос учителей, 2020-2021 учебный год
Рост нагрузки проявляется не только в увеличении количества проводимых учителем уроков, но и в таких показателях, как наполняемость классов и количество обучающихся в расчете на 1 учителя. На начало 2021-2022 учебного года средняя наполняемость классов городских школ составила от 26 до 27 человек, сельских – 14 человек. Соотношение числа учеников на 1 учителя: 19,1 – в городских школах и 10,4 – в сельских (см. рис. 3). Во многом это увеличение связано и с реализуемой кадровой политикой, ориентированной на повышение среднего уровня заработной платы учителей за счет повышения их нагрузки.
Рис. 3. Динамика соотношения численности обучающихся в расчете на одного учителя (без учета совместителей) в среднем по РФ, в городской и сельской местности, человек
Источник: Минпросвещения России
О динамике заработной платы педагогических работников разных типов образовательных организаций
Анализ динамики зарплаты педагогических работников образовательных организаций довузовского уровня позволяет сделать вывод об устойчивой тенденции усиления дифференциации оплаты их труда по регионам с 2014 года (см. таблицу).
Уровень межрегиональной дифференциации номинальной среднемесячной заработной платы отдельных категорий педагогических работников в сфере образования (минимальные-максимальные значения – по годам, раз)
Информация подготовлена экспертами Общероссийского Профсоюза образования на основании данных Росстата
Усиление дифференциации оплаты труда учителей, иных категорий педагогических работников продолжает ускорять процесс вымывания квалифицированных педагогических кадров из многих регионов России в мегаполисы и города-миллионники. Очевидно, что затягивание принятия мер по реальному повышению размеров ставок заработной платы (должностных окладов) педагогов как минимальных гарантий по оплате труда, устанавливаемых на федеральном уровне, будет обострять этот процесс.
По результатам анализа официальных данных Росстата о динамике среднемесячной зарплаты педагогических работников образовательных организаций довузовского уровня (при сравнении данных 2021 года и 2020 года) установлено, что при годовой инфляции в 8,4% в целом по системе образования реальная заработная плата работников за 2021 год по отношению к 2020 году сократилась по:
– учителям – на 5,5%;
– педагогическим работникам организаций общего образования – на 4,5%;
– преподавателям и мастерам производственного обучения организаций, реализующих программы профессионального образования, – на 0,8%.
Аналогичная ситуация сложилась в большинстве субъектов РФ, в частности:
– реальная заработная плата учителей сократилась в 80 субъектах РФ;
– педагогических работников организаций общего образования – в 78 субъектах РФ;
– преподавателей и мастеров производственного обучения организаций, реализующих программы профессионального образования, – в 59 субъектах РФ.
Важно обратить внимание на то, что при формировании федерального бюджета на 2021 год прогнозируемый уровень инфляции был определен в размере 4%. Зарплата всех работников бюджетной сферы, кроме категорий, поименованных в указах Президента РФ от 2012 года, также должна была быть проиндексирована на 4%. Прогнозируемый рост зарплаты «указных» бюджетников предполагался на 2021 год в размере 6,1%. Однако анализ отчетных данных показал, что в 43 субъектах РФ, то есть в половине регионов, заработная плата педагогов общеобразовательных организаций была повышена только в пределах 4%, в том числе в 21 регионе – лишь в пределах 2%. И только в 10 субъектах РФ зарплата школьных педагогов была увеличена в размере на уровне инфляции или выше.
Общероссийский Профсоюз образования провел оценку покупательной способности зарплат работников образовательной отрасли по полному кругу организаций, исходя из количества минимальных продовольственных наборов, которое они могли приобрести на одну зарплату в 2018-2021 годах.
Несмотря на рост номинальной заработной платы за четыре года на 26,5% (а по регионам – в диапазоне от 12,8% до 46,8%), покупательная способность заработной платы в 2021 году по отношению к 2018 году увеличилась только в 44 субъектах РФ. В 34 регионах она сократилась, в 7 субъектах РФ не изменилась. Таким образом, за последние четыре года с учетом роста потребительских цен практически в половине субъектов РФ материальное положение работников образования ухудшилось.
По итогам 2021 года в сравнении с 2020 годом в 66 субъектах РФ покупательная способность заработной платы сократилась.
В I квартале 2022 года произошло снижение номинальной среднемесячной заработной платы педагогических работников по сравнению с 2021 годом:
- у учителей – в 28 субъектах РФ;
- у педагогических работников общеобразовательных организаций – в 26 субъектах РФ;
- у педагогических работников дошкольных образовательных организаций – в 33 субъектах РФ;
- у педагогических работников организаций дополнительного образования детей – в 40 субъектах РФ;
- у преподавателей и мастеров производственного обучения организаций, реализующих программы профессионального образования, – в 57 субъектах РФ;
- у преподавателей организаций, реализующих программы высшего образования, – в 51 субъекте РФ.
Задача по сохранению целевых показателей уровня средней заработной платы педагогических работников, поименованных в указах Президента РФ от 2012 года, в январе – марте 2022 года в целом по Российской Федерации выполнена только по преподавателям системы высшего образования (201,8%). В разрезе субъектов РФ целевые значения показателя по данной категории педагогических работников не достигнуты в 28 регионах, в 18 из них отклонение свыше 5%.
Выполнение целевых значений показателей повышения заработной платы в целом по Российской Федерации в январе – марте 2022 года составило:
- по педагогическим работникам общеобразовательных организаций – 95%,
- по педагогическим работникам организаций дополнительного образования детей – 97,7%;
- по педагогическим работникам дошкольных образовательных организаций – 91,4%,
- по преподавателям и мастерам производственного обучения организаций, реализующих программы профессионального образования – 91,2%.
Важно отметить, что за последние три отчетных периода (январь – сентябрь 2021 года, январь – декабрь 2021 года и январь – март 2022 года) по педагогическим работникам общеобразовательных организаций целевые значения не выполнялись, хотя отклонение от установленного значения находилось в пределах допустимых 5%.
В разрезе субъектов РФ целевые значения показателей в I квартале 2022 года не достигнуты:
– по педагогическим работникам общеобразовательных организаций – в 39 субъектах РФ, в 15 из них отклонение превышает допустимые 5%;
– по педагогическим работникам дошкольных образовательных организаций – в 48 субъектах РФ, в 15 из них отклонение превышает допустимые 5%;
– по педагогическим работникам организаций дополнительного образования детей – в 24 субъектах РФ, в 10 из них отклонение превышает допустимые 5%;
– по преподавателям и мастерам производственного обучения организаций, реализующих программы профессионального образования, – в 33 субъектах РФ, в 15 из них отклонение от значения целевого показателя превышает допустимые 5%.
Приходится сделать принципиально важный вывод о том, что после завершения в 2018 году Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) образовательных организациях ориентация на целевые показатели, используемые органами исполнительной власти субъектов РФ при принятии решений по порядку и размерам повышения зарплаты педагогических работников, не является эффективным механизмом реального повышения уровня их материального обеспечения и, следовательно, улучшения социального самочувствия педагогического сообщества.
Профсоюзы, входящие в Ассоциацию профсоюзов работников непроизводственной сферы РФ, настаивают более детальном обсуждении на площадке РТК конкретных мер, принимаемых Росстатом по совершенствованию Методики расчета среднемесячной начисленной заработной платы наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода от трудовой деятельности), которая предусматривает активное применение для получения информации метода выборочного обследования, проводимого один или два раза в год.
Проводимый профсоюзами бюджетной сферы анализ данных статистики показывает, что величина среднемесячного дохода от трудовой деятельности, который с 2015 года используется в качестве целевого показателя для повышения в субъектах РФ среднемесячной зарплаты отдельных категорий работников государственных и муниципальных учреждений, обозначенных в указах Президента РФ от 2012 года, все больше отклоняется (разрыв в 2015 году – 10,5%; в 2022 году – 18,8%) от установленного этими указами целевого показателя среднемесячной заработной платы работников по полному кругу организаций, определяемого по данным текущей отчетности. По мнению профсоюзов, это сформировало устойчивую тенденцию искусственного занижения целевых показателей, используемых властными структурами в субъектах РФ для принятия решений по повышению заработной платы педагогических и иных работников государственных и муниципальных учреждений, обозначенных в указах Президента от 2012 года.
Подготовленный экспертами профсоюза анализ состояния региональных бюджетов позволил сделать вывод также о том, что в 2021 году произошло их существенное оздоровление. Доходы консолидированных региональных бюджетов составили 17,6 трлн руб., превысив показатели 2020 года на 17%. Показатель объема долга к собственным доходам регионов снизился с 17 до 14%. В 2021 году профицит консолидированных региональных бюджетов составил 661 млрд руб. Количество регионов, закончивших 2021 год с дефицитом, сократилось по сравнению с 2020 годом с 57 до 19. При росте расходов региональных бюджетов на 8,4% больше всего расходов было направлено на финансирование статьи «Образование» (3,8 трлн руб.), затем – на социальную политику и национальную экономику. Доля расходов на образование вернулась к своему привычному значению – 23%.
Вместе с тем необходимо отметить, что при улучшении в отдельных регионах финансовой ситуации по сравнению с 2020 годом лишь в немногих из них в 2021 году были приняты решения об увеличении ставок заработной платы в условиях роста фондов оплаты труда, а не путем перераспределения средств внутри ФОТ.
В соответствии с перечнем поручений Президента России от 30 ноября 2021 года №Пр-2253 (пункт 1) правительство должно было обеспечить предоставление до конца 2021 года дополнительных объемов межбюджетных трансфертов субъектам РФ для достижения целевых показателей уровня заработной платы категорий работников бюджетного сектора экономики, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 2012 года, с учетом фактического темпа роста среднемесячной начисленной заработной платы работников, занятых в сфере экономики.
С целью уточнения оценки достижения целевых показателей по педагогическим работникам за счет собственных средств регионов Правительство РФ поручило Росстату производить соответствующие расчеты за 2021 год без учета федеральных выплат в размере 5000 рублей, установленных за классное руководство (кураторство) педагогам образовательных организаций общего образования и среднего профессионального образования.
После уточнения возможностей регионов выполнять целевые показатели без учета федеральных выплат за классное руководство (кураторство) Президент РФ поручил обеспечить предоставление в 2022-2024 годах дополнительных объемов межбюджетных трансфертов субъектам Федерации на повышение зарплаты отдельным категориям работников бюджетной сферы с учетом фактического темпа роста среднемесячной начисленной заработной платы работников, занятых в сфере экономики. (Срок выполнения данного поручения – 15 июня 2022 г.)
В сложившейся ситуации необходимо ускорить принятие решения о совершенствовании оплаты труда педагогических работников на основе единых требований, утверждаемых Правительством РФ, и продуманной государственной федеральной финансовой поддержки реализации этих мер в регионах.
Участие профсоюза в подготовке предложений по актуализации нормативных правовых актов, связанных с трудовыми правами и профессиональными интересами работников образования
На основании Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» Правительством РФ было принято постановление от 31 декабря 2020 г. №2467 об утверждении перечня нормативных правовых актов (далее – Перечень), в соответствии с которым при необходимости изменения после 1 января 2021 года нормативного правового акта Правительства Российской Федерации или федерального органа исполнительной власти, включенного в Перечень, такой нормативный правовой акт признается утратившим силу, а взамен должен быть разработан новый нормативный правовой акт в соответствии с положениями указанного выше федерального закона.
В Перечень включены нормативные правовые акты, непосредственно связанные с регулированием трудовых прав педагогических работников и руководителей образовательных организаций.
Обоснование необходимости в актуализации отдельных нормативных правовых актов в 2022 году состоит в следующем.
- В связи с введением должности советника директора по воспитанию потребовалось внести изменения в постановление Правительства РФ от 8 августа 2013 г. №678 «Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций» (п. 886 Перечня).
Взамен указанного документа принято новое постановление Правительства РФ от 21 февраля 2022 г. №225 «Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций» (далее – Номенклатура должностей). Подраздел 2 раздела I «Должности педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность» Номенклатуры должностей дополнен новой должностью «советник директора по воспитанию и взаимодействию с детскими общественными объединениями».
Кроме того, примечания к Номенклатуре должностей дополнены пунктом 8, предусматривающим, что «при заключении трудовых договоров с работниками, занимающими должности, предусмотренные в подразделе 2 раздела I, наряду с наименованием их должности могут указываться:
- преподаваемые учебные предметы, курсы, дисциплины, специальности и иное – для учителей и преподавателей;
- наименования кружков, секций, клубов, студий, оркестров, творческих коллективов и иное – для педагогов дополнительного образования и старших педагогов дополнительного образования;
- виды спорта, виды и направления спортивной подготовки (включая подготовку по хореографии, акробатике) – для тренеров-преподавателей и старших тренеров-преподавателей».
Из этих примечаний следует, что указание на преподаваемые учебные предметы, курсы, дисциплины, специальности, наименования кружков, секций, клубов, виды спорта, виды и направления спортивной подготовки и т. п. не изменяют наименования должностей, а лишь указывают на различные виды работ, выполняемые по занимаемой должности. К примеру, учитель в силу своей подготовки выполняет педагогическую работу по одному или двум учебным предметам.
В трудовом договоре может указываться, что работник принимается на работу по должности учителя для преподавания, к примеру, учебного предмета (предметов) «Химия»; «Химия и биология»; «Русский язык и литература»; «География и биология» и т. п.
- Большинство других нормативных правовых актов, включенных в Перечень, могли бы длительное время применяться без каких-либо изменений, если бы в них не предусматривались ссылки на Номенклатуру должностей, утвержденную постановлением Правительства РФ от 8 августа 2013 г. №678, которое признано утратившим силу.
Ссылки на Номенклатуру должностей предусмотрены в приказах Минобрнауки России:
– от 22 декабря 2014 г. №1601 «О продолжительности рабочего времени (нормах часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников и о порядке определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре»;
– от 11 мая 2016 г. №536 «Об утверждении особенностей режима рабочего времени и времени отдыха педагогических и иных работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность»;
– от 7 апреля 2014 г. №276 «Об утверждении Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность»;
– от 31 мая 2016 г. №644 «Об утверждении Порядка предоставления педагогическим работникам организаций, осуществляющих образовательную деятельность, длительного отпуска сроком до одного года».
Ссылка на Номенклатуру должностей содержится также в постановлении Правительства РФ от 14 мая 2015 г. №466 «О ежегодных основных удлиненных оплачиваемых отпусках».
Следует заметить, что разработка новых нормативных правовых актов взамен действующих ведется при непосредственном участии представителей Общероссийского Профсоюза образования и направлена на обеспечение принципа стабильности правового регулирования трудовых прав работников отрасли.
Так, в настоящее время Министерство просвещения РФ и Министерство науки и высшего образования РФ с участием профсоюза разрабатывают проекты нормативных правовых актов взамен приказов Минобрнауки России от 22 декабря 2014 г. №1601 «О продолжительности рабочего времени (нормах часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников и о порядке определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре» и от 11 мая 2016 г. №536 «Об утверждении Особенностей режима рабочего времени и времени отдыха педагогических и иных работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность».
Совместно с Минпросвещения России профсоюз работает над новым нормативным правовым актом взамен приказа Минобрнауки Росии от 7 апреля 2014 г. №276 «Об утверждении Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность».
С 1 по 15 июня 2022 года прошло общественное обсуждение проекта Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, с учетом пилотной апробации установления новых квалификационных категорий «педагог-методист» и «педагог-наставник». Высказанные мнения будут рассмотрены при дальнейшей доработке нового приказа Минпросвещения России.
Следует также отметить, что Общероссийский Профсоюз образования настаивает на учете в новом документе отдельных положений, предусмотренных в Разъяснениях по применению порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, подготовленных Департаментом государственной политики в сфере общего образования Министерства образования и науки РФ и профсоюзом (совместное письмо №08-1933/505 от 3 декабря 2014 г.), а также наиболее принципиальных договоренностей в области аттестации, закрепленных в Отраслевом соглашении по организациям, находящимся в ведении Министерства просвещения РФ, на 2021-2023 годы.
- Новый нормативный правой акт предполагает принять Министерство труда и социальной защиты РФ взамен постановления Минтруда России от 30 июня 2003 г. №41 «Об установлении особенностей работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры» (далее – постановление №41).
Профсоюз несколько лет настаивал на актуализации постановления №41, поскольку уже с 2006 года отдельные его положения противоречат статье 284 ТК РФ в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 30.06.2006 №90-ФЗ.
По мнению профсоюза, актуализация постановления №41 необходима также в целях расширения перечня образовательных и иных организаций, в которых замещение по совместительству должностей педагогических работников и работников культуры может осуществляться на полную норму рабочего времени, как это уже установлено для ряда работников культуры, привлекаемых в организации дополнительного образования. Необходимо также урегулировать продолжительность работы по совместительству лиц, замещающих должности педагогических работников или работников культуры и искусства в период их ежегодных основных и дополнительных оплачиваемых отпусков.
После тщательной проработки различных вариантов документа, подготовленных Минтрудом России взамен постановления №41, профсоюз счел возможным согласовать проект приказа, расширяющий круг медицинских, педагогических работников и работников культуры, имеющих право работать по совместительству на полную месячную норму рабочего времени, но при условии, что по месту основной работы будут сохранены действующие особенности регулирования:
– выполнения учебной (преподавательской, педагогической) работы сверх установленных норм для педагогических работников, для которых установлены нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы в неделю (в год);
– выполнения руководителями и иными категориями работников педагогической работы без занятия штатной должности, которая может осуществляться наряду с работой, определенной трудовым договором, то есть в основное рабочее время;
– выполнения дополнительной педагогической работы, связанной с образовательным процессом, не входящей в должностные обязанности работников (классное руководство, проверка письменных работ, заведование учебными кабинетами и т. п.).
О реализации Правительством Российской Федерации права устанавливать в 2022 году особенности исчисления и установления минимального размера оплаты труда
В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 8 марта 2022 года №46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Правительству РФ предоставлено право устанавливать в 2022 году особенности исчисления и установления минимального размера оплаты труда.
В целях реализации предоставленных полномочий Правительством Российской Федерации принято постановление от 28 мая 2022 г. №973 «Об особенностях исчисления и установления в 2022 году минимального размера оплаты труда, величины прожиточного минимума, социальной доплаты к пенсии, а также об утверждении коэффициента индексации (дополнительного увеличения) размера фиксированной выплаты к страховой пенсии, коэффициента дополнительного увеличения стоимости одного пенсионного коэффициента и коэффициента дополнительной индексации пенсий, предусмотренных абзацами четвертым – шестым пункта 1 статьи 25 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».
Согласно данному постановлению с 1 июня 2022 года МРОТ, установленный с 1 января 2022 года Федеральным законом «О минимальном размере оплаты труда», увеличен на 10% и, соответственно, составляет 15279 рублей.
О решении Конституционного суда РФ по вопросу произвольного определения работодателем срока трудового договора, заключаемого с работником из числа профессорско-преподавательского состава раткосрочных трудовых договорах)
Дело о проверке конституционности частей первой и восьмой статьи 332 Трудового кодекса РФ рассматривалось в связи с жалобой бывшего преподавателя, который более 13 лет проработал доцентом в московском вузе на основании многократно заключаемых срочных трудовых договоров и дополнительных соглашений к ним. До окончания действия последнего трудового договора он подал заявление о предоставлении ему длительного отпуска для завершения докторской диссертации. Отпуск он получил, но без сохранения зарплаты и без гарантии дальнейшей работы. По истечении срока трудового договора вуз доцента уволил. При этом вуз своевременно не организовал конкурс на замещение занимаемой работником должности до окончания срока действия его трудового договора.
Заявитель просил суды о восстановлении на работе, признании трудового договора заключенным на неопределенный срок и оплате его длительного отпуска. Все судебные инстанции ему отказали, ссылаясь на зафиксированное им согласие с условием о срочном характере трудовых отношений.
Не добившись положительного решения в судах, заявитель обратился в Конституционный суд Российской Федерации с жалобой на нарушение его конституционных прав следующими положениями статьи 332 Трудового кодекса РФ:
– частью первой, в соответствии с которой трудовые договоры на замещение должностей педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу, могут заключаться как на неопределенный срок, так и на срок, определенный сторонами трудового договора;
– частью восьмой, согласно которой при избрании работника по конкурсу на замещение ранее занимаемой им по срочному трудовому договору должности педагогического работника, относящегося к профессорско-преподавательскому составу, новый трудовой договор может не заключаться; в этом случае действие срочного трудового договора с работником продлевается по соглашению сторон на срок не более пяти лет или на неопределенный срок.
Конституционный суд РФ, приняв жалобу к рассмотрению, запросил позицию Общероссийского Профсоюза образования, которая была учтена при вынесении решения.
Профсоюз обратил внимание Конституционного суда на то, что на практике работник из числа профессорско-преподавательского состава фактически не имеет возможности реализовать альтернативные положения части первой статьи 332 ТК РФ, заключив трудовой договор на неопределенный срок или на тот срок, который будет полностью его устраивать, и право определять конкретный срок трудового договора остается за работодателем.
Действующее в настоящее время правовое регулирование не определяет периодичность проведения конкурса на замещение должностей профессорско-преподавательского состава, а также предельные (минимальный и максимальный) сроки, на которые лицо может быть избрано по конкурсу. Тем самым образовательным организациям высшего образования в соответствии с принципом автономии фактически предоставлена возможность самостоятельно решать указанные вопросы, руководствуясь в первую очередь необходимостью поддержания высокого уровня квалификации научно-педагогического коллектива. При этом по сложившейся практике дата проведения очередного конкурса на замещение должности педагогического работника, как правило, обусловлена датой истечения срока трудового договора с замещающим данную должность работником.
Поскольку ограничений на заключение с педагогическими работниками срочных трудовых договоров законом не предусмотрено, конкретный срок действия трудового договора зачастую фактически единолично определяет руководитель образовательной организации или иное лицо, наделенное таким правом. При этом его решение не зависит от решения коллегиального органа, который проводит конкурс на замещение должности, в части рекомендуемого срока трудового договора, а заключаемые трудовые договоры нередко носят краткосрочный характер. Таким образом, значение демократической конкурсной процедуры обесценивается, а педагогический работник, как правило, вынужден соглашаться на предложенные условия, порой невыгодные для него.
Помимо этого широкое распространение получила практика неоднократного заключения с преподавателями трудовых договоров на учебный год или учебный семестр и их продления на различные, также весьма непродолжительные сроки. Такие трудовые договоры не только ограничивают работников из числа профессорско-преподавательского состава в свободе научного творчества и преподавания, но и лишают их возможности реализовать в полной мере свое право на оплачиваемый отпуск. Более того, заключение краткосрочных договоров создает препятствия для формирования непрерывного стажа педагогической работы, необходимого для реализации права на длительный «творческий» отпуск (до одного года) и на присвоение ученых званий, а также не способствует повышению престижа педагогической работы и притоку в высшую школу молодых квалифицированных кадров.
Заключение преимущественно краткосрочных трудовых договоров не может быть оправдано ни спецификой педагогической работы, ни особым правовым положением выполняющих ее лиц, избираемых по конкурсу.
Таким образом, оспариваемые нормы не обеспечивают гарантий стабильности правового положения педагогических работников и приводят к ограничениям прав и свобод, выходящим за рамки конституционно допустимых.
Понимая важность преодоления проблемы широкого применения краткосрочных трудовых договоров, Общероссийский Профсоюз образования и Минобрнауки России согласовали новое содержание пункта 4.4 Отраслевого соглашения по образовательным организациям высшего образования, находящимся в ведении Министерства науки и высшего образования РФ, на 2021-2023 годы, согласно которому устанавливается порядок определения срока трудового договора, заключаемого с профессорско-преподавательским составом, а также требование о минимальном сроке трудового договора с преподавателями. В частности, если трудовой договор с успешно прошедшим конкурс преподавателем на ранее занимаемую им должность по основному месту работы не может быть заключен на неопределенный срок, то срок договора должен составлять не менее трех лет.
По мнению профсоюза трудовые договоры с педагогическими работниками из числа профессорско-преподавательского состава должны заключаться по общему правилу, на неопределенный срок, и лишь в отдельных случаях, предусмотренных Трудовым кодексом или иными федеральными законами, по согласию сторон на срок не менее трех лет, поэтому необходимо внести соответствующие изменения в статьи 59 и 332 ТК РФ.
Конституционный суд Российской Федерации постановлением от 15 июля 2022 года №32-П запретил вузам необоснованное заключение краткосрочных трудовых договоров с работниками из числа профессорско-преподавательского состава и произвольное определение срока их действия.
Законодателю предписано в кратчайшие сроки внести надлежащие изменения в статью 332 Трудового Кодекса РФ и установить минимальный срок избрания по конкурсу.
В соответствии с постановлением Конституционного суда до внесения изменений в ТК РФ трудовые договоры с работниками профессорско-преподавательского состава могут заключаться как на неопределенный срок, так и на срок, определенный сторонами трудового договора, но не менее трех лет, за исключением случаев, когда трудовой договор с преподавателем заключается впервые либо его спланированная учебная нагрузка не предполагает длительную занятость (в этих случаях трудовой договор заключается на срок не менее одного года). При избрании работника по конкурсу на замещение ранее занимаемой им должности новый трудовой договор заключать не обязательно, а действующий договор должен продлеваться на срок не менее трех лет или на неопределенный срок. При сокращении нагрузки в связи с изменением учебных планов трудовой договор с преподавателем может быть продлен и на меньший срок, но не менее чем на один год.
Обращаем внимание, что в постановлении Конституционного суда федеральному законодателю рекомендовано руководствоваться п. 4.4 Отраслевого соглашения по образовательным организациям высшего образования, находящимся в ведении Минобрнауки России, на 2021-2023 годы.
С полным текстом постановления можно ознакомиться на сайте суда или на сайте профсоюза.
[1] https://ipei.ranepa.ru/images/Презентация_Тищенко_А.С._18.03.22.pdf.
Продолжение следует
Выбор читателей
Комментарии