Такой закон нам не нужен? А какой нужен?

В большом зале Департамента образования прошло обсуждение проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», организованное Московской городской палатой по образованию.

Зинаида ДРАГУНКИНА, член Комитета по образованию и науке Совета Федерации РФ:

– Чем вызвана необходимость разработки такого законопроекта? В 2004 году была принята Концепция основных направлений развития образования, которая предусматривала разработку интегрированного, систематизированного (кодифицированного) правового документа, регулирующего правоотношения в сфере образования и направленного на их модернизацию.

Закон Российской Федерации «Об образовании» (1992) подразумевался как временный. С 2002 года в Государственную Думу РФ вносили более 200 законопроектов о внесении изменений в Закон РФ «Об образовании». Из них около 60 были приняты. Все это привело к тому, что нормативный акт потерял устойчивость.

В области образования до сих пор действуют нормы законодательства СССР в той части, в которой они не противоречат законодательству Российской Федерации.

При подготовке нового законопроекта преследовали цель устранить возникшую внутреннюю противоречивость действующего Закона «Об образовании», уйти от дублирования норм, их декларативности, устранить пробелы, в том числе когда положения закона не подкреплены правовыми механизмами их реализации.

В июне 2009 года Правительство Российской Федерации утвердило концепцию проекта федерального закона «Об образовании». Впоследствии была создана межведомственная рабочая группа при Министерстве образования и науки РФ по разработке законопроекта. В нее вошли представители разных ведомств, связанных с организацией процесса обучения (в том числе Минздравсоцразвития, Минобороны, Минфина), представители общественных институтов, экспертного сообщества (профсоюзы, Российский союз ректоров, депутаты Госдумы РФ, члены Совета Федерации).

Основной текст законопроекта был подготовлен Центром образовательных законодательных инициатив, который выиграл соответствующий конкурс. Члены межведомственной группы систематически сбирались и обсуждали подготовленные главы проекта. Кроме того, некоторые главы были подготовлены членами рабочей группы, учреждениями и организациями, которые они представляли. Этим отчасти объясняется большой объем проекта, повторяемость многих норм, внутренняя несогласованность.

Первый вариант законопроекта (200 страниц) был дезавуирован как не соответствующий современным целям и задачам образования. Разработчики подготовили второй вариант (400 страниц), однако и он очень далек от совершенства. Поэтому правительственная рабочая группа по разработке этого законопроекта приняла решение, в соответствии с которым обсуждение проходит по главам по мере представления их разработчиками. При Комитете Совета Федерации по образованию также была создана рабочая группа в рамках Экспертного совета по законодательному обеспечению образования, которая собиралась раз в две недели и системно обсуждала все главы законопроекта. Могу сказать, что, например, мы вели большую работу по главе, посвященной дошкольному образованию.

23 июня 2010 года состоялось заседание Экспертного совета, на котором были рассмотрены итоги деятельности рабочей группы по выработке замечаний и предложений к проекту федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» для внесения в Министерство образования и науки РФ.

26 марта 2010 года на форуме «Московский учитель – главное звено государственно-общественного управления образованием» была достигнута договоренность о подготовке замечаний и предложений к проекту этого федерального закона от имени Московской городской общественной палаты по образованию. К сожалению, замечаний и предложений не последовало.

Разработчики законопроекта заявляют, что они стремились не внести какие-то новые взгляды в урегулировании правоотношений в сфере образования, а максимально сохранить действующие и традиционные для нашей страны подходы.

Проект содержит новеллы, касающиеся, например, уровней образования, образовательных программ, типов, видов и категорий образовательных организаций, прав участников образовательного процесса, новых инструментов закрепления конкуренции в образовательной сфере, открытости образовательных организаций.

Что мы имеем сейчас? Министерство образования и науки РФ и межведомственная рабочая группа подготовили текст законопроекта, который перед тем, как быть направленным в Правительство РФ, должен пройти широкое общественное обсуждение среди педагогов, преподавателей, родителей, учащихся, студентов, экспертов, общественных объединений. Проект с середины мая размещен в Интернете на сайте Минобрнауки РФ и на сайте «я-министр.ру».

В специализированных периодических изданиях педагогической, школьной, вузовской направленности уже появилась информация для читателей, призывающая присоединиться к обсуждению законопроекта.

Планируется обсуждение проекта на плановых мероприятиях, организуемых Министерством образования и науки РФ и региональными органами управления образованием, на августовских педсоветах, парламентских слушаниях в Госдуме РФ и Совете Федерации, на других площадках.

По плану и по настойчивой рекомендации Президента России Дмитрия Медведева законопроект должен быть внесен в Правительство РФ в сентябре 2010 года, однако, как сообщил заместитель министра образования и науки РФ – статс-секретарь Юрий Сентюрин, министерство будет обращаться в Правительство РФ с просьбой передвинуть дату внесения проекта, для того чтобы можно было провести как можно более широкое и качественное обсуждение, суметь изучить и обработать уже многочисленные поступающие замечания и предложения, касающиеся законопроекта.

Как показало обсуждение в межведомственной рабочей группе при Минобрнауки РФ, в рабочей группе Совета Федерации и в Комитете по образованию Государственной Думы РФ, к тому тексту, который подготовлен разработчиками (именно тексту, так как очень рано его называть полноценным законопроектом), очень много претензий и замечаний.

Некоторые из них:

– излишняя регламентация в сфере образования, тенденция бюрократизации, необоснованное сужение творческой составляющей;

– не прослеживается преемственность с действующим законом «Об образовании»;

– несогласованность и противоречивость отдельных норм и целых статей, много деклараций и неприменимых на практике положений;

– предложенные нормы удобны управленцам, но мало что дают учителям, преподавателям, учащимся, студентам, работодателям;

– предусмотренные изменения в наименованиях высших учебных заведениях могут привести к массовой реструктуризации образовательных учреждений высшего образования;

– большую озабоченность вызывает судьба учреждений и всей системы начального профессионального образования, так как исключается само понятие начального профессионального образования;

– очень туманным выглядит возможность организации электронного обучения;

– недостаточно прописаны права и обязанности субъектов образовательного процесса;

– нет механизма обеспечения качества образования, процедуры аккредитации и лицензирования также не оказывают никакого влияния на качество образования;

– нет согласования с нормами Лиссабонской конвенции и Болонского соглашения;

– ликвидируются льготы при поступлении в высшие учебные заведения для инвалидов, сирот и резко сокращается социальная составляющая образования – социальные стипендии, материальная помощь нуждающимся студентам и их оздоровление.

Но, видимо, самое главное то, что не обеспечивается инновационное развитие сферы образования.

Министерство образования и науки РФ, разработчики проекта заявляют, что они открыты для диалога, готовы принимать замечания и предложения, обсуждать их и вносить в проект.

Необходимо очень активно пользоваться этой возможностью, отстаивать свои позиции и взгляды, использовать для этого депутатов в Госдуме от Москвы, нас, членов Совета Федерации, участников межведомственной рабочей группы.

Наша задача в том, чтобы проект федерального закона «Об образовании», о разработке и принятии которого в последние годы так много говорилось, не только не ухудшил положение российской системы образования, но и, сохранив наши традиции, закрепляя в федеральном законодательстве инновационные наработки в этой сфере, достигнутые в Москве, улучшая положение всех участников образовательного процесса, дал мощный импульс к новому развитию и сделал российское образование доступным, качественным, конкурентоспособным, отвечающим вызовам современного открытого демократического общества.

От каждого из нас зависит, каким быть закону, ведь всем нам жить и работать по нему, никто за нас ничего не сделает.

Альфия ГАЛИМОВА, председатель Московского городского совета родительской общественности:

– В российской образовательной практике органы общественного управления школой, как правило, называются школьными советами. Все они при определенном многообразии форм – управляющие советы, попечительские советы и так далее – обладают двумя отличительными признаками. Во-первых, в них входят представители общественности, во-вторых, эти советы полномочны принимать решения, касающиеся деятельности школы, то есть имеют управленческие полномочия, чаще всего рекомендательного и экспертного характера.

Именно эти две ключевые особенности позволяют утверждать, что школьные советы стали институтом общественного участия в управлении образованием. Именно они представляют собой общественную составляющую в управлении наряду с обычной административно-государственной системой управления, то есть обеспечивают реализацию нормы о демократическом, государственно-общественном характере управления образованием, которое зафиксировано в Законе РФ «Об образовании».

В современной школе основная проблема заключается в том, что в образовании, где общественность не обладает управленческими полномочиями, происходит все большее отчуждение школы от общества. По существу, все реально значимые направления, определяющие жизнь и деятельность школы на уровне управленческих решений, в 99 процентах школ определяются либо директором, либо учредителем и вышестоящими структурами государственного управления, включая содержание обучения, систему оценивания, экономику школы, кадры.

Единственный выход из создавшейся негативной ситуации – введение института общественного управления школой, то есть создание условий для трансформации школы в реальный институт гражданского общества.

Подобное положение, безусловно, нуждается в самых серьезных изменениях, в первую очередь нужно создание четких правых норм и организационных условий, обеспечивающих включение в процессы принятия значимых для школы решений представителей родительской общественности образовательного учреждения и новых субъектов, избираемых и не входящих в систему внутришкольной и вышестоящей линейной администрации. Именно на законодательной базе сегодня необходимо сделать основной акцент, так как действующие нормы, относящиеся к общественному участию в управлении, носят необязательный характер.

Таким образом, необходимо оформить правовой статус членов родительской общественности (на уровне образовательного учреждения, округа, городского совета родительской общественности).

Для реализации всех направлений деятельности в системе государственно-общественного управления образованием необходимо создать единую модель деятельности совета родительской общественности.

В разработанную модель обязательно должны войти как основные сегменты представители учредителя, родительской общественности, ученического и педагогического сообщества, социальные партнеры. Все включенные в эту модель обязательно законодательно должны наделяться полномочиями, должна быть определена мера их ответственности за управленческие решения.

Обеспечение социально окрашенной составляющей образовательного учреждения, а на ее основе максимального самораскрытия и саморазвития ребенка и педагога – задача сложная. Для этого необходимо создание социально-педагогических условий их жизнедеятельности в школе. Образовательные учреждения и участники образовательного процесса должны создавать систему социального партнерства и разработать механизмы ее реализации. Одно из главных условий социального партнерства со стороны образовательного учреждения – его автономность, готовность к самостоятельному определению стратегии развития, возможность влияния на местную образовательную политику.

Перед социальными партнерами стоят задачи, решение которых будет способствовать развитию государственно-общественного управления образованием:

– уточнение миссии образовательного учреждения в современном обществе;

– развитие опыта демократических отношений образовательного учреждения и социума;

– освоение педагогами и учащимися современных форм социального взаимодействия;

– развитие ресурсного обеспечения.

Для решения этих задач в каждом образовательном учреждении нужна разработка механизмов социального партнерства и взаимной ответственности для развития системы образования, это необходимое условие создания общественных институтов и общественных инициатив.

Самое главное – развитие системных подходов к привлечению дополнительного финансирования в образовательном учреждении общественных управляющих советов и обеспечение общественного контроля за использованием средств. Каждое образовательное учреждение должно иметь свою программу развития, в которой управление качеством образования – дело всех участников образовательного процесса. Это повысит заинтересованность родителей, что чаще всего выражается в финансировании благоприятного образовательного пространства для своих детей.

Дело, как говорится, за малым: чтобы Государственная Дума РФ и Московская городская Дума поддержали нашу инициативу и утвердили статус совета родительской общественности на законодательном уровне.

Владимир ИЗВЕКОВ, член Московской городской общественной палаты по образованию:

– В проекте нового закона есть немало плюсов – собраны многие дополнения и изменения за 20 лет, директора могут выбираться, появилось понятие «учащийся» (тот, кто учится), усиливается ответственность родителей за образование детей, поддерживаются интеграция основного и дополнительного образования, использование блочно-модульного, дистанционного и сетевого подходов.

Но, если говорить в общем, то заметно, что текст сырой и не рассчитан на перспективу. Действует принцип: давайте запустим, а по ходу будем корректировать.

Получается как с асфальтом: вместо того чтобы положить его качественно на 50 лет, говорят о 10 годах, а на деле он рассыпается уже через 3-4 года. Метод проб и ошибок, спешка с принятием закона и то, что нет широкого общественного обсуждения, обойдутся в последующем очень дорого.

В законопроекте не обозначен приоритет образования в стране по отношению к другим направлениям социально-экономической сферы.

Вместо одного окна, как это внедряется в Москве, потоки финансов, бумаг, проверок и мероприятий поделены по функциям, между различными органами Министерства образования и науки РФ, на лицензирование и аккредитацию, контроль и надзор, методическое и иное обеспечение. У семи нянек дитя точно будет без глаза.

Пока не поздно, под проект «Наша новая школа» за счет Рособрнадзора надо создавать одно небольшое школьное министерство образования. Иначе школа не выдержит столько седоков. Последствия уже очевидны.

Контроль и надзор усиливаются. И это в наше быстрое время, когда надо учиться быстро проектировать и перепроектировать систему управления, умно и быстро принимать организационные решения. По мнению членов комиссий нашей Общественной палаты, нам нужны четкие и ясные организационные правила, установленные законом, а не запруды.

В тексте из-за чрезмерного деления функций отсутствует целостное видение ситуации с развитием образования, не определены задачи и упущены подробности с общественным управлением, соуправлением и самоуправлением в образовании.

В статье об уставе образовательного учреждения нет пункта о системе соуправления в школе, об участии родителей в управлении. В главах 3, 4 и других не обозначены права и обязанности, ответственность управляющих советов и советов учреждений, их разграничения полномочий с директором. В ст. 29 определено, что положения об общественных органах утверждает директор. Как это сочетается: его избирают и он утверждает положения?

В вопросах информационной открытости, контроля программ развития, выпускных экзаменов, приема в школу, оценки состояния финансов, экспертизе учебных программ и материалов участие общественных советов не предусматривается.

В тексте закона появилось что-то непонятное – государственно-общественные объединения, общественные организации обучающихся.

В этом варианте закона не учитывается инновационный опыт оргпроектирования с участием общественности в московском образовании, который касается создания управляющих советов, проведения процедуры аккредитации, развития ученического движения, организации сетей в области чтения, экскурсионной и патриотической деятельности, безопасности детей на дорогах и многого другого. В школах Юго-Западного, Центрального, Северо-Восточного, Восточного и других округов стало развиваться школьно-семейное проектирование учебных периодов. Пример – школы №№1354, 1404, 1095, 467.

Сегодня невозможно без соуправления и самоуправления, участия семьи сформировать необходимые компетентности у детей. Это совместный долговременный процесс и абсолютная реальность.

Поэтому в статье закона, где говорится о дистанционном, сетевом подходах, надо выделять принцип непрерывности развития, организационный метод развития образования и неформальные организационные структуры в учреждениях образования и городе.

Вот пример: родители в массовом порядке ищут лучшие школы, лучших директоров и учителей. Органы управления образованием принимают правильные оргрешения о соединении сильных и слабых школ.

В связи с этим наша комиссия поддерживает старую идею Юрия Лужкова, руководства Департамента образования и экспериментальный проект рабочей группы Якова Турбовского и Марии Комлевой о массовом создании 6-летней начальной школы в стране и столице.

Юрий ЗАБРОДИН, проректор МГППУ:

– Законопроект страдает изъянами, но его авторы сделали попытку, которую следует приветствовать. На нынешнем этапе целесообразно разработать некий закон, который бы рассматривал вопросы как Образовательный кодекс. Из этого следуют вещи, которые должны соответствующим образом изменить, выстроить структуру этого закона.

Мне кажется очень странным, что в этом законопроекте весьма слабо отражены два важных документа, которые Россия приняла и подписала. Это Болонская Декларация. Это Декларация о правах ребенка, в которой четко прописано, что должен знать, уметь, чем владеть ребенок, какие права он имеет, живя в цивилизованной стране. Если мы сравним положения этой Декларации и положения этого законопроекта, то увидим существенные расхождения. Я не понимаю, почему это происходит, почему те, кто разрабатывал этот законопроект, не замечают такой странной диспропорции. То же самое касается прав человека: в законопроекте есть несколько положений в части профессионального образования, которые не проработаны или недостаточно проработаны. В законопроекте введены понятия «образовательное учреждение», «образовательные организации» и «организации, осуществляющие образовательную деятельность». Они разведены, и я не очень понимаю, как будут относиться работающие нормы к работающему персоналу этих организаций, к правам, которыми обладают эти организации. Каков будет их реальный статус? Организация, осуществляющая образовательную деятельность, не относится к образовательным организациям. Значит, ее персонал не подпадает под те льготы, которые мы имеем в виду, говоря о льготах учителей и педагогических работников. Или об этом не подумали, или это просто не прописали, или что-то иное имели в виду.

То же самое касается различия образовательного учреждения и образовательной организации. Конкретный пример: в статье 112 законопроекта речь идет о центрах, которые работают с детьми, нуждающимися в психолого-педагогической и медико-социальной помощи. Эти центры обозначены не как образовательные учреждения, и тем самым все проблемы, о которых я уже сказал, для персонала этих центров остаются. Мне кажется это совершенно неправильным, так как в прежнем Законе «Об образовании» эти центры не назывались так, как в законопроекте, но относились к разряду образовательных учреждений.

Конечно, основная образовательная программа – главный документ и инструмент реализации и предоставления образовательных услуг. В законопроекте прописаны две формы, которые регулируют порядок формирования основных образовательных программ. Первая – федеральные государственные образовательные стандарты, эта норма понятна, прописана, мы тут имеем большую практику и знаем, как с ними работать. Вторая – так называемые федеральные государственные требования, о которых практически ничего не говорится, и я не знаю, как их применять, как с ними работать на уровне среднего и дополнительного профессионального образования.

По-моему, в законопроекте плохо прописана роль участников образовательного процесса в формировании содержания образования. Декларативно даже в ныне действующем законе прописано, что работодатели, общественные профессиональные объединения, родители, учительские коллективы участвуют в формировании основной образовательной программы, которая лицензируется и которая становится основанием для работы образовательного учреждения. В законопроекте все это куда-то ушло, потеряно. Кстати, очень многие полезные вещи из нынешнего закона, к сожалению, в этой части утрачены в законопроекте.

Мне кажется, что в законопроекте мы потеряли очень важную идею, которая закрепляет демократические начала, – роль общественно-государственных образований, которые в законопроекте прописаны, но их функции, возможности, санкции, порядок действия, то, как они могут влиять, управлять качеством образовательного процесса, остались за пределами действия. Новый закон, с одной стороны, будет рамочным, с другой – законом прямого действия. Поэтому непонятно, как можно будет осуществлять общественно-государственное управление.

Что касается норм, то в трех или четырех местах в законопроекте прописано, что государство обеспечивает финансирование образования в конкурсной части, исходя из расчета 125 студентов на 10000 человек населения. Если мы эту норму примем, то тем самым создадим те же регулирующие, ограничивающие компоненты, о которых мы говорим. Конечно, конкурс есть конкурс, но надо понимать, что с учетом того, что для реального студента принятая норма станет и единственной нормой, то надо сделать ее и минимальной с тем, чтобы регионы-доноры могли вкладывать в образовательный процесс средств больше, чем предусмотрено этой нормой.

Мы в свое время внесли предложение о педагогической интернатуре. Несколько упоминаний о ней есть в законопроекте, но в статье 160 прописана эта норма отдельно для медицинского образования. Я предлагаю ввести дополнительную статью (может быть, 161 прим.), которая бы устанавливала порядок введения педагогической интернатуры для обучающихся по педагогическим направлениям, имея в виду, что интернатура – особая форма последипломного образования, которая как раз готовит к практической деятельности и главная задача которой – подготовить хорошего квалифицированного специалиста для реальной практической работы. Завершается она профессиональным экзаменом, который допускает к занятию определенных должностей.

Павел КУЗЬМИН, председатель Московского городского совета молодых учителей:

– В законопроекте, к сожалению, практически нет ничего ни о поддержке молодых специалистов, ни о системе наставничества, о которой Москва говорит более 10 лет и дает свои предложения на федеральный уровень. Правительство Москвы существенно поддерживало и поддерживает молодых специалистов, ввело систему наставничества. Но эти проблемы есть в каждом регионе, но не всегда те законы, что были приняты, подкреплены финансовыми ресурсами. В главном законе – Законе «Об образовании» должны быть закреплены базовые понятия, что позволило бы унифицировать работу во всех регионах, в Федерации в целом. Мы предлагаем в главу 5 внести поправки, основывающиеся на московском опыте, потому что за 10 лет мы разработали положение о молодом специалисте, которое высоко оценивается в регионах. Сейчас мы работаем над Положением о наставничестве. Общественные структуры, которые есть, – это не только московская новация. Такие структуры есть и в других регионах, они должны быть в законе прописаны, чтобы была база, на основе которой каждый регион, сохраняя свою индивидуальность и неповторимость, смог бы развивать те положения об общественных организациях в системе образования, которые у них есть.

Владимир КРИВОШЕЕВ, доктор исторических наук:

– Почему мы рассматриваем только один документ, хотя в каждой цивилизованной статье поступает для рассмотрения как минимум три варианта законопроекта. Нынешний законопроект вовсе не закон, а методические рекомендации.

Почему мы все время рассматриваем подсистемы образования (начальное профессиональное, среднее, высшее)? Мы должны рассматривать систему образования как единую, давать в законе единые статьи по проблемам образования, а не по ее подсистемам. Это, кстати, подтверждает международная практика.

Закон должен создавать комфортные условия для системы образования, а нынче они отсутствуют в законопроекте вообще, об этом ни слова не сказано. Эффективность, о которой мы говорим постоянно, индивидуальность, профильность, непрерывность образования, востребованность и воспитательный аспект почему-то пропали в проекте.

Я не знаю, на каких началах этот законопроект писали, сколько эта работа стоила, но на общественных началах можно было сделать более удачный законопроект.