Свобода или гарантии? Закон об автономных учреждениях «отдыхает»..

12 февраля 2010 года Государственная Дума РФ в первом чтении приняла проект федерального закона №308243-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», внесенный Правительством РФ 30 декабря 2009 года. «Учительская газета» весьма подробно изложила позиции сторон по поводу этого законопроекта в 5-м номере за этот год, но сторонники, как это часто бывает, не услышали доводов противников и сделали вид, что не знают об их предложениях. Но «УГ» обещала информировать читателей о том, как будет разворачиваться история с этим законопроектом, и свое обещание выполняет.

Досье «УГ»Хроника переговоров Председатель ФНПР Михаил Шмаков обратился к председателю Госдумы Борису Грызлову с предложением направить законопроект на рассмотрение в Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений, провести совместно экспертизу социально-экономических последствий его реализации, учитывая, что этот законопроект затрагивает важнейшие вопросы реализации трудовых прав и обеспечения социальных гарантий граждан. 3 марта законопроект был рассмотрен на заседании рабочей группы РТК. Представители двух сторон РТК – объединений работодателей и объединений профсоюзов – высказали серьезные замечания по законопроекту, требующие, по их мнению, учета при рассмотрении его в Государственной Думе. В связи с тем что проект закона в нарушение пункта 7.1 Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ не был направлен на рассмотрение в РТК ответственным разработчиком – Минфином России до внесения законопроекта в Государственную Думу и до принятия по нему решения Правительства РФ, Михаил Шмаков обратился к Председателю Правительства РФ Владимиру Путину с письмом, в котором предложил премьеру отозвать законопроект из Государственной Думы и провести совместно с заинтересованными сторонами (прежде всего потребителями и производителями государственных и муниципальных социальных услуг) экспертизу социально-экономических последствий реализации положений проекта федерального закона №308243-5. 11 марта 2010 года состоялись консультации по законопроекту у заместителя министра финансов РФ Татьяны Нестеренко с участием Михаила Шмакова. В ходе обсуждения концепции и целей законопроекта, а также возможных социально-экономических рисков, связанных с его реализацией, была достигнута договоренность, что представители Профсоюза работников образования и науки и Профсоюза работников здравоохранения незамедлительно направят свои предложения и замечания по законопроекту в Минфин.

СтатфактПрофсоюз предлагает: предусмотреть обязанность учредителя обеспечивать в полном объеме финансирование государственного (муниципального) задания; предусмотреть защитные механизмы по сохранению (неуменьшению) действующего уровня расходов для государственных учреждений (федеральных и субъектов Российской Федерации) и муниципальных учреждений; определить сроки перехода образовательных учреждений в новые типы учреждений, синхронизированные со сроками введения нормативно-подушевого финансирования образовательных учреждений, определенных Президентом РФ (за три года), а также со сроками утверждения:- федеральных государственных образовательных стандартов;- методики расчета субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания на оказание образовательных услуг и содержание имущественного комплекса образовательных учреждений, определяемых исходя из реальных нормативных затрат на реализацию образовательных программ соответствующего уровня и содержание имущественного комплекса;- методики расчета государственного (муниципального) задания на оказание образовательных услуг; установить на законодательном уровне предельный объем платных услуг в деятельности бюджетных учреждений; устанавливать порядок определения платы за оказание платных образовательных услуг в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления; определить непосредственно в законе вопросы изменения типа учреждения, которые затрагивают существенные права и интересы бюджетных учреждений и их работников; внести соответствующие изменения в законы и иные нормативные правовые акты для обеспечения сохранения и защиты социально-трудовых и иных прав работников.

Комментарий «УГ»МнениеОлег СМОЛИН, заместитель председателя Комитета ГД РФ по образованию:- Почему нас все время ставят перед дилеммой – либо свобода, либо бюджетные и социальные гарантии? В свое время в Российской Федерации действовал Закон «Об образовании», который предусматривал для образовательных учреждений гарантии финансирования и вместе с тем гарантии широкого использования заработанных средств, а также бюджетные гарантии. Однако в 2006 году был принят Закон «Об автономных учреждениях», который заставил учреждения выбирать либо расширение свободы, суженной перед этим Бюджетным кодексом и законом о монетизации, либо сохранение бюджетных и социальных гарантий. По данным Министерства образования и науки РФ, лишь два вуза в России сейчас стали автономными учреждениями. Именно поэтому сегодня вносится новый законопроект, который предусматривает вместо добровольности фактически перевод в автономное учреждение на принудительной основе. По сравнению с ним Закон «Об автономных учреждениях» просто отдыхает.Если в правительстве у нас государственники, они должны были бы укреплять государственный сектор. Однако, во-первых, уровень финансирования государственного сектора составляет в лучшем случае половину от минимальной потребности, а во-вторых, постоянно предпринимаются попытки приватизировать прямо или косвенно этот самый государственный сектор. В 90-х годах только в моих руках было пять законопроектов на эту тему. Фактически в том же направлении движется Закон «Об автономных учреждениях». И сегодня мы рассматриваем законопроект, который предусматривает некоторую частичную приватизацию государственного сектора.Если в правительстве либералы, или, как сейчас модно говорить, либерал-консерваторы, то они должны были бы поддерживать негосударственный сектор в бюджетной сфере, однако его активно душат. В новом законопроекте содержится положение, которое запрещает совместное учредительство для негосударственных образовательных учреждений. Между прочим, 95 процентов всех негосударственных вузов имеют несколько учредителей, это примерно полтора миллиона студентов и работников. В случае принятия закона в предложенной редакции мы получим колоссальные трудности и для негосударственного сектора тоже. Так кто же у нас в правительстве – либералы или государственники? Никак понять не могу.Содержание обсуждаемого законопроекта сводится к трем позициям. Позиция первая, которую можно было бы только приветствовать, если бы она была одна, – расширение самостоятельности бюджетных организаций до уровня автономных учреждений. Кстати, даже этот уровень меньше того, какой, например, учреждения образования имели до 2005 года, до принятия закона о монетизации.Позиция вторая – резкое ослабление финансовых гарантий деятельности бюджетных организаций, в том числе их перевод на государственное задание и снятие субсидиарной ответственности. А что получится, если какому-то учебному заведению или медицинскому учреждению вообще не будет выдано государственное задание? Можно при желании легко закрыть любое учебное заведение, не выдав ему государственного задания. К сожалению, пока большинство образовательного, и не только образовательного, бюджетного сообщества молчит, поскольку не знает о том, что его ожидает.Позиция третья – создание колоссальных трудностей для негосударственного сектора, в частности для негосударственного сектора в образовании, поскольку перерегистрация учреждений на одного учредителя вызовет внутренние конфликты и массу других проблем. Забавно, между прочим, что закон посвящен государственным и муниципальным организациям, а параллельно ударяет по негосударственному сектору.Законопроект еще не вступил в силу, а уже начал наносить вред. Уже под него в России формируются разного рода проекты. В частности, проект ликвидации 113 вузов Российской Федерации из 344 путем присоединения одних вузов к другим. Чаще всего это педагогические университеты или институты, причем никто никому не доказал, что крупный вуз непременно более эффективен, чем небольшой, напротив – элитные вузы всегда небольшие. Скажем, в Новосибирске предполагается центром педагогического образования в Сибирском округе сделать Новосибирский архитектурно-строительный университет, а в Ульяновске соединить педагогический и классический, а центром педагогического образования сделать Технический университет.

Полностью публикация приведена в формате PDF:Скачать/Просмотреть

Напомню: законопроект направлен на реформирование сети бюджетных учреждений. Его авторы предлагают изменить правовое положение бюджетных учреждений, создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе:

– изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений, переведя их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;

– предоставить право бюджетным учреждениям заниматься деятельностью, приносящей доходы, причем доходы будут в распоряжении этих учреждений;

– устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;

– расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти и учредитель соответствующего учреждения;

– создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений – казенное учреждение, статус которого совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 года всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет;

– внести изменения в 18 законодательных актов в сфере образования, науки, культуры, архивного дела, обороны, а также в Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс РФ.

Почему Минфин так торопится с принятием закона, не проще было бы подождать принятия интегрированного закона «Об образовании», над которым сегодня идет работа в Минобрнауки России? Наверное, не проще, ведь финансистам всегда хочется побыстрее снять с государства заботу об экономическом положении бюджетных учреждений и продолжать по максимуму экономить средства, выделяемые на образование.

На пленарном заседании Госдумы РФ, рассматривающем законопроект в первом чтении, выступил депутат Олег Смолин, который перечислил все риски и призвал коллег-депутатов голосовать «против».

Речь Смолина на партию власти не произвела никакого впечатления, законопроект был принят в первом чтении. Казалось бы, все шло так, как рассчитывали его авторы и Правительство РФ, вносившее этот законопроект в Госдуму РФ, но неожиданно развернулась совсем иная история. В дело вмешались профсоюзы, а конкретно – Федерация независимых профсоюзов.

Общероссийский профсоюз образования медлить не стал. Его председатель Галина Меркулова направила письмо заместителю министра финансов Российской Федерации Татьяне Нестеренко:

«Принципиальные замечания и предложения по тексту законопроекта касаются рисков и проблем, связанных с изменением порядка и условий финансового обеспечения деятельности нового типа учреждения – бюджетного учреждения. Кроме того, представляются важными вопросы обеспечения государственных гарантий реализации конституционного права на образование, тревогу вызывают также неурегулированные вопросы, связанные с обеспечением социальных гарантий работников различных типов учреждений. Обращается внимание также на срок переходного периода – до 1 января 2011 года, который с учетом широкомасштабных преобразований не позволит осуществить необходимые мероприятия по переходу на новые типы государственных (муниципальных) учреждений. Надеемся, что замечания и предложения будут учтены в дальнейшей работе над указанным законопроектом».

Замечания и предложения

Главная цель законопроекта, как ее декларируют авторы, – предложение поправок и нововведений как в федеральное, так и в региональные и муниципальные законодательства для повышения доступности и качества бюджетных услуг. Но даже беглый анализ положений законопроекта показывает: предлагаемые способы и механизмы достижения обозначенной цели вызывают обоснованные сомнения и нуждаются в более тщательной проработке, в том числе с точки зрения оценки и учета возможных последствий и рисков (как для государственных и муниципальных учреждений, так и для получателей услуг), а также их минимизации путем адекватного правового регулирования с учетом имеющейся практики изменения типа учреждений.

Каковы же принципиальные позиции, которые вызывают большие сомнения и не менее большое неприятие?

Законопроект предусматривает исключение из абзаца 3 пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ нормы о том, что бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества.

Учреждение образования по своей правовой природе некоммерческая организация, и собственник, учредивший эту некоммерческую организацию, для достижения поставленных при ее создании целей должен обеспечивать ее финансово-материальное ресурсное содержание, то есть полностью или частично финансировать деятельность учреждения. Однако в отношении бюджетного учреждения (равно как и автономного учреждения), имеющего ныне определенные экономические права и свободы, предполагается, что государственные и муниципальные органы после принятия законопроекта откажутся от сметного финансирования, перейдут на субсидии в рамках выполнения государственного (муниципального) задания, а также уйдут от субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения, которая принципиально важна для защиты этого учреждения.

В новых условиях, предлагаемых законопроектом, автономные и бюджетные учреждения будут отвечать по своим обязательствам всем своим имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Следовательно, если у учреждения нет иного имущества, кроме того, что защищено от взыскания, то его долги могут оказаться необеспеченными. Чем это грозит? Разумеется, неминуемым банкротством.

Специалисты считают, что отказ от субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных учреждений создает потенциальную опасность неконтролируемого роста задолженности бюджетных учреждений, в особенности на фоне недостаточного уровня экономических и правовых знаний руководителей учреждений.

Сможет ли учредитель полностью финансировать образовательные учреждения?

В законопроекте есть положение о том, что бюджетные учреждения при выполнении государственного (муниципального) задания будут использовать иные средства. Это логично позволяет сделать предположение о том, что учредитель не сможет в полном объеме финансировать государственное (муниципальное) задание. К тому же в соответствии с законопроектом в обязанности учредителя не будет входить финансирование задания бюджетному учреждению на сложившемся уровне. Специалисты считают, что автономное учреждение сможет отказаться от реализации госзаказа, что впоследствии приведет к снижению доли оказываемых бесплатных образовательных услуг и их коммерциализации.

Кроме того, специалисты полагают, что повысить эффективность бюджетных расходов при переходе на финансирование государственного задания определенного объема и качества возможно и без введения новых типов учреждений. К тому же возникает вопрос: кто и как будет определять стоимость государственного задания в масштабах нашей страны? Это и сегодня вызывает серьезные затруднения, которые не исчезнут после введения новых типов учреждений. Сложности связаны с определением расчетно-нормативных затрат, ведь в разных образовательных учреждениях фактические удельные расходы на оказание одной и той же услуги различны и зависят от многих факторов, в частности от наполняемости классов и величины учреждения. Опыт применения подушевых нормативов в учреждениях образования свидетельствует, что при расчете нормативных затрат необходимо детально анализировать сложившуюся ситуацию, в частности, с наполняемостью классов для исключения резких изменений в бюджетных проектировках и сокращения бюджета в связи с применением нормативной наполняемости вместо фактической или расчетной.

Специалисты не исключают, что часть учреждений, у которых фактические расходы будут выше нормативных или общественно нормальных, станут испытывать серьезный дефицит бюджетных средств. В то же время, несмотря на формальный отказ от минимальных социальных норм и нормативов, эти нормы и нормативы на практике есть, так как бесплатность образования – норма, гарантированная конституционно, и это существенно осложняет расчет стоимости услуг муниципалитетам, которые не смогут обеспечить их по образованию, опираясь только на те учреждения, где расходы укладываются в расчетно-нормативные (например, нормативная наполняемость 25 человек в классе). Местные властные органы должны будут финансировать и другие образовательные учреждения, в которых стоимость услуги будет заведомо выше.

Специалисты настаивают на том, что переход на финансирование бюджетной образовательной услуги и расчет стоимости этой услуги требуют проведения серьезного анализа особенностей сети бюджетных учреждений и контингента потребителей государственных (бюджетных) услуг, иначе этот переход станет обоснованием сокращения финансирования части учреждений, что снизит доступ к услугам, а также отразится на их качестве.

Как следует из текста законопроекта, с одной стороны, бюджетное учреждение не сможет отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания независимо от того, будет ли субсидия достаточна для его реализации. С другой стороны, если учредителя перестанут устраивать услуги, предоставляемые этим бюджетным учреждением, или у него на горизонте появится другое учреждение, предоставляющее более качественные услуги, то бюджетное учреждение может и не получить задание в прежнем объеме, а следовательно, и соответствующее финансирование. То есть при новых подходах, предлагаемых законопроектом, бюджетное учреждение будет находиться в том же положении, что и автономное, ему придется самостоятельно выплывать из рыночного омута.

Согласно законопроекту бюджетное учреждение получит право обеспечивать реализацию государственных (муниципальных) заданий не только за счет передаваемых субсидий, но и за счет иных доходов, получаемых от деятельности учреждения, и это притом что субсидиарной ответственности государства уже не будет. Проще говоря, бюджетное учреждение будет предоставлять государственные и муниципальные услуги, но органы, осуществляющие функции и полномочия учредителей, смогут финансировать их не в полном объеме.

Специалисты считают, что отказ от субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам бюджетного учреждения может привести к тому, что в случае возникновения существенного по объему обязательства (например, вследствие причинения вреда жизни и здоровью обучающихся по вине учреждения) долг будет оставаться за учреждением до его погашения за счет всего имущества, не защищенного от взыскания. При недостаточном финансировании государственного (муниципального) задания такая ситуация может привести к серьезному увеличению платных услуг, ограничивающему конституционное право граждан на бесплатное и общедоступное образование.

Никто не станет спорить, что положение образовательного учреждения, его права, условия работы, финансирование во многом определяют положение его работников. Сегодня статья 192 Бюджетного кодекса РФ определяет, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносят в Государственную Думу РФ одновременно с различными документами и материалами, в том числе предлагающими порядок индексации заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений в очередном финансовом году. Видимо, такой порядок будет сохранен и в будущем, но возникает вопрос: если законопроект предусматривает внесение предложений о порядке индексации заработной платы только для работников федеральных казенных учреждений, то будет ли предусматриваться индексация заработной платы работников бюджетных и автономных государственных и муниципальных учреждений, которые будут составлять основную массу учреждений бюджетного сектора? Сама по себе реальность такой индексации сегодня вызывает большие сомнения. Получается, что законопроект серьезно нарушит социально-трудовые права работников системы образования. Насчет этих прав есть и другие сомнения. Дело в том, что законопроект предлагает упростить процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений, когда соответствующие полномочия Правительства РФ будут передавать федеральным органам государственной власти. После передачи этих полномочий, скажем, Министерство образования и науки РФ будет принимать решения, которые позволят провести значительную реструктуризацию бюджетного сектора, например сократит число вузов, объединив их. За этими решениями последуют массовые сокращения работников сферы образования, для переобучения и трудоустройства которых потребуются значительные объемы бюджетного финансирования.

В одной из статей законопроекта дан перечень тех федеральных государственных учреждений, которые можно будет переводить в статус федеральных казенных учреждений. В этом перечне нет специальных (коррекционных) бюджетных учреждений, в которых сегодня получают образование дети с ограниченными возможностями здоровья. Специалисты вполне резонно полагают, что в связи с тем что законопроект предоставляет право в упрощенном порядке проводить реорганизацию и ликвидацию учреждений, находящихся в ведении соответствующих органов власти, возникает риск существенного уменьшения количества коррекционных образовательных учреждений, образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждений санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждений для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи. Притом что государство бесконечно декларирует, как важно не снижать заботу о качественном образовании и воспитании этих детей, их поддержке, положения законопроекта выглядят по меньшей мере парадоксально.

Но самое главное то, что авторы законопроекта вводят понятие государственных и муниципальных учреждений нового типа: казенные и бюджетные учреждения, которые (как и автономное учреждение) относятся к одной организационно-правовой форме некоммерческой организации – учреждение. Это обстоятельство очень тревожит специалистов, ведь согласно Гражданскому кодексу РФ некоммерческие организации сегодня могут создаваться как потребительские кооперативы, общественные или религиозные организации (объединения), учреждения, благотворительные и иные фонды. Что касается казенных, бюджетных и автономных учреждений, то тут речь идет не об изменении их организационно-правовой формы, а о типологии учреждения в рамках одной организационно-правовой формы. Педагоги уже хлебнули горя, когда при назначении пенсии выяснялось, что их работа в тех или иных учреждениях, изменивших название, не дает оснований, скажем, для назначения досрочной трудовой пенсии по педагогическому стажу. Сегодня имеют льготы и социальные гарантии работники, трудящиеся в государственных (муниципальных) учреждениях, и иной статус учреждения может ограничить их трудовые, пенсионные и другие социальные права. Например, в Законе «О трудовых пенсиях» отмечено: если изменяется организационно-правовая форма учреждений (организаций) «при сохранении в них прежнего характера профессиональной деятельности, тождественность профессиональной деятельности, выполняемой после изменения организационно-правовой формы соответствующего учреждения (организации) и профессиональной деятельности, выполнявшейся до такого изменения, устанавливается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации». Но кто будет этим заниматься, если по предлагаемому законопроекту Правительство РФ передаст практически все свои полномочия тому же Минобрнауки РФ?

P.S.

Как видно, борьба за права работников образования в самом деле перемещается в законодательную область. И если раньше мы спокойно передавали свои права по разработке законов исполнительным и законодательным органам, то сегодня, как говорится, нужно держать ухо востро и не пускать это дело на самотек. Ведь если законопроект будет принят в том виде, в каком его отстаивает Правительство РФ, завтра не будет государственной системы образования, само образование станет сплошь платным (а как иначе выжить школам, как не брать деньги с родителей в условиях дефицита финансирования?), а работники системы лишатся даже тех мизерных прав, которые у них есть сегодня.

РТК, судя по всему, не будет рассматривать предложения профсоюзов. Принимать предлагаемые ими поправки или не принимать, будет решать автор законопроекта – Минфин РФ. Возникает резонный вопрос: а сможет ли отстоять свои права педагогическое сообщество? Правда, есть еще один вопрос: есть ли такое сообщество, способное на активный диалог с властью по поводу предлагаемых ею изменений? Хочется надеяться на то, что если даже такого сообщества нет, то оно в предлагаемых обстоятельствах обязательно возникнет. Видимо, власть это понимает, в связи с чем планируемый на осень съезд учителей видит не как значимый форум, предполагающий серьезный разговор педагогов с чиновниками и законодателями, а как очередное парадное мероприятие, где учителя будут хвалить власть, а власть на словах признавать значимость государственно-общественного управления. А может быть, уже пора сделать это управление реальным, не отдавая приоритет тем, кто предлагает подобные законопроекты?

«Учительская газета» продолжает следить за прохождением законопроекта и будет информировать читателей об изменениях в законодательстве.