Смотря как считать… В 25 процентах регионов России систематически занижали значения нормативов на образование

Регионы России вступили в затяжной кризис. Как он отразился на финансировании системы образования? Этим вопросом задались эксперты Института развития образования НИУ ВШЭ, начиная всероссийский мониторинг нормативно-правовых актов, относящихся к расчету норматива на выполнение государственного (муниципального) задания.

Формально. А реально…Мониторинг, проведенный по заказу Министерства образования и науки РФ, начался осенью 2015 года, когда во всех субъектах были сверстаны или приняты региональные бюджеты (включающие и расходы на систему образования). Таким образом, речь здесь идет о системе координат, в которой россияне будут жить весь 2016 год.Финансирование образования в России снижается: об этом свидетельствуют данные Федерального казначейства. Мониторинг к тому же подтвердил: в каждом субъекте РФ отработаны разные механизмы этого снижения. Директор Департамента финансов, организации бюджетного процесса, методологии и экономики образования и науки Минобрнауки России Михаил Алашкевич выделил один из результатов мониторинга: органы власти 25% субъектов РФ систематически занижали значения нормативов на образовательные услуги.- Во многих субъектах РФ обнаружилась проблема недофинансирования норматива, – говорит директор Института развития образования Института образования НИУ ВШЭ Ирина Абанкина. – Это предопределяет нарушение прав детей на начальное общее, основное общее и среднее общее образование в соответствии с ФГОС.- Следует помнить, что затраты на норматив могут быть учтены учредителем адекватно и неадекватно (например, Интернет может быть оплачен по существующим тарифам либо в размере одной десятой от своей реальной стоимости), – комментирует юрист НИУ ВШЭ Анна Вавилова. – И если задача учредителя состоит не в том, чтобы адекватно рассчитать стоимость услуги, а в том, чтобы «подогнать» получившийся результат расчетов под имеющиеся в наличии финансовые возможности, то в рамках существующего порядка он все еще может это сделать. То есть формально оплачено нужное количество нужного качества услуг, и все они профинансированы в полном объеме. А реально далеко не все расходы учли при расчете финансирования либо учли в таком размере, который был актуален… десять лет назад….Кстати, именно поэтому в некоторых муниципалитетах 100% школ остались казенными учреждениями. Учредители так и не дали им перейти в статус бюджетных. С казенных учреждений можно без лишних хлопот «снять» 15-20% бюджетных средств. И у директора казенной школы нет законных прав оспорить такой «секвестр».Исследователи из НИУ ВШЭ сделали несколько шагов по лестнице, которая ведет с уровня Федерации в конкретную школу. Прослеживая путь финансовых средств, которые направляются на образование, они решили посмотреть, как на уровне субъекта РФ формируется механизм недофинансирования и как распыляются средства на каждой последующей ступеньке. Уже на самом верху «лестницы» выяснилось: методика расчета субвенции на образование в большинстве регионов не соответствовала требованиям федерального законодательства. Выделяемого по ней финансирования однозначно не хватило бы на выполнение федеральных образовательных стандартов. Обнаружив прореху в субвенции, муниципалитеты зачастую начинали латать «дыру». Но у них просто не хватало денег…Кого благодарить?Самая значительная часть норматива – зарплата учителей. Соблюдают ли в субъектах РФ ключевое требование: «…затраты на оплату труда педагогических работников… не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте РФ, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации»? Эта норма Закона «Об образовании в РФ» (п. 3 ст. 99) опирается на майские указы Президента РФ, но мониторинг показал, что только в 9 субъектах РФ (в Амурской, Иркутской, Калининградской, Сахалинской, Смоленской и Тульской областях, в республиках Адыгея, Коми и Северная Осетия – Алания) в норматив напрямую закладывалась целевая средняя зарплата по региону.Это еще не значит, что в каждом муниципалитете этих регионов каждый учитель должен получать зарплату не ниже средней по региону. Размер зарплаты – компетенция образовательного учреждения. Однако на уровне этих субъектов Закон «Об образовании в РФ» соблюдался.А вот в 18 регионах России (Пермский, Приморский и Хабаровский края, Московская, Омская, Пензенская, Псковская, Рязанская, Саратовская, Томская и Ульяновская области, республики Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Чувашия) дело обстоит хуже: при расчете субвенции, направляемой в муниципалитеты, майские указы и п. 3 ст. 99 Закона «Об образовании в РФ» не учитывались вообще.Так что если кто-то из педагогов, живущих в этих областях и республиках, и получает зарплату на уровне средней по региону, благодарить он должен отнюдь не региональные или республиканские власти.В восьми регионах России (Камчатский и Красноярский края, Калужская, Кемеровская, Свердловская, Тамбовская и Тверская области, Республика Мордовия) экономисты использовали при расчете субвенций сочетание нескольких коэффициентов, позволяющих повысить зарплату педагогов до средней по региону (хотя напрямую такая цель не ставилась). Однако стоит кому-то на муниципальном уровне «забыть» один или два коэффициента, как учитель не получит (причем вполне законным образом) несколько тысяч рублей.Формально целевые показатели средней зарплаты по субъекту РФ соблюдались в 2015 году почти по всей России. Их не достигли только четыре региона: Чечня, Ингушетия, Калужская и Пензенская области. В том, что касается общего образования, майские указы в прошлом году были перевыполнены почти в половине регионов: зарплата учителей составила 120% и более от средней по субъекту РФ.Муниципальный – самый непрозрачныйПочему же тогда педагоги систематически настаивают, что их зарплата существенно и систематически снижается? На этот вопрос ответила Ирина Абанкина:- Одна из причин кроется в новой методике расчета средней зарплаты по региону, принятой у нас в стране в 2015 году. До этого наши экономисты обсчитывали среднюю зарплату по региону, используя данные, взятые из реального сектора крупных предприятий.- Ирина Всеволодовна, значит, условная цифра средней зарплаты по региону, на которую должны были ориентироваться в субъекте РФ, всегда была немного завышена? Ведь на крупных предприятиях люди и зарабатывали больше…- Да, и анализировать отчеты крупных предприятий легко: у Росстата по ним имеется статистика, они регулярно делают отчисления в Росстрах. Предоставляемые ими данные достаточно достоверны: легко можно вычислять среднюю зарплату по кругу этих предприятий, имея фонд оплаты труда по начисленности ставок и т. п. Однако международные эксперты неоднократно указывали России, что правильнее рассчитывать среднюю зарплату в регионе по общему фонду предприятий, которые сдают отчеты. Конечно, у нас в стране никогда не перешли бы на такой расчет средней зарплаты, если бы руководители регионов не усмотрели в этих новых принципах определенной выгоды. Зарплата в малом и даже в среднем бизнесе, а особенно в негосударственном секторе (особенно в тех субъектах РФ, где доля этого сектора велика), безусловно, ниже, чем в крупных фирмах и на больших предприятиях. Теперь при формировании субвенции все коэффициенты доведения зарплаты педагогов до средней по региону были рассчитаны уже по новой методике, принятой в 2015 году! Такой пересчет привел к тому, что средняя зарплата по регионам в целом оказалась на 12% ниже средней по России. А в некоторых регионах Северного Кавказа, где высока доля малых и средних предприятий и где прозрачность в начислении зарплаты соблюдается не везде, официальная средняя зарплата по региону понизилась до 25%! Методика подсчета средней зарплаты по региону уже другая, и по отношению к средней зарплате по региону майские указы Президента РФ формально выполняются.- Но в регионах жалуются, что зарплата учителей урезается реально, и при этом ссылаются на официальные распоряжения.- Очень многие говорили: в номинальном значении зарплата педагогов не должна снизиться. К сожалению, сейчас многим регионам не удается удерживать даже номинальные зафиксированные значения зарплат: они снижаются. Давая примеры расчета базовых нормативов, Министерство образования и науки РФ в 2015 году предложило коэффициент 0,88% к средней зарплате по региону. Согласно этим рекомендациям каждый регион должен взять соотношения, которые есть по старой методике, включив коэффициент расчета зарплаты по новой методике. Это порождает определенное напряжение: вся страна – и педагоги не исключение – теряет в реальной зарплате.- Можно ли проверить, соблюдается ли законность в формировании норматива на уровне муниципалитетов, который сегодня считается самым непрозрачным уровнем?- Представленные результаты мониторинга не отражают реальных затрат на финансирование школ (коммунальные платежи, транспорт, связь) с уровня муниципалитетов. Затраты муниципалитетов трудно полностью отследить с регионального уровня. Но сейчас мы думаем над этим.