«Слухи о кончине высшей школы сильно преувеличены». Евгений БУТКО, заместитель руководителя Федерального агентства по образованию

На семинаре-совещании в Краснодарском крае у Евгения Яковлевича Бутко была непростая задача. Дело в том, что большинство работников высшей школы, к сожалению, мало знают об административной реформе – как она реализуется на федеральном уровне, что планируется изменить в системе среднего и высшего профессионального образования… Зам. главы агентства постарался ликвидировать эти пробелы.

Все доложили о своей работе на заседании Правительства РФ, но только доклад министра образования и науки РФ Андрея Александровича Фурсенко был принят с первого раза. Почему так получилось? По одной простой причине – для приоритетных направлений развития образования была заложена серьезная база, они фактически уточнили концепцию российского образования на период до 2010 года, одобренную еще в 2001 году на заседании Правительства РФ, а потом в августе 2002 года Госсоветом под председательством президента РФ Владимира Путина.

Три в одном

Реформа напрямую коснулась всех отраслей, в том числе системы образования. Реформа – это не просто ликвидация достаточно большого количества министерств и создание трехуровневой системы управления всеми отраслями экономики на федеральном уровне. Административная реформа серьезно влияет на экономику, ибо политика – прежде всего концентрированное выражение экономики.

Первое, что произошло в результате реформы, – количество федеральных министерств сократилось с 28 до 12. В результате резко возрос статус федеральных министров – по существу, они сегодня выполняют те функции, которые выполняли многочисленные вице-премьеры в бывшем Правительстве РФ. Это, в свою очередь, серьезно повысило статус заместителей министров, которых в каждом министерстве стало меньше, и руководителей подразделений в министерствах, особенно руководителей департаментов.

Нас интересуют в Министерстве образования и науки РФ четыре департамента: государственной политики в образовании, государственной научно-технической и инновационной политики, экономики и финансов, а также молодежной политики, воспитания и социальной защиты детей. Эти четыре департамента определяют стратегию развития сферы образования, которая уже в виде тактических действий реализуется Федеральным агентством по образованию в образовательных учреждениях.

Министерство, Федеральное агентство и Федеральная служба по надзору – единый орган управления. Однако за каждым из них жестко закреплены свои функции. Министерство образования и науки РФ – политический, стратегический штаб образовательной и научной отраслей, который ведает политикой, законодательной базой для реализации этой политики, стратегическими направлениями действий. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки контролирует, как эта политика реализуется в подведомственных учреждениях. Сегодня эта служба отслеживает качество высшего профессионального образования прежде всего в филиалах учебных заведений не только подведомственных, но и других федеральных органов исполнительной власти. По результатам проверок, как известно, принимаются очень серьезные решения, например, о закрытии филиалов.

Федеральное агентство по образованию создано для предоставления государственных услуг в сфере образования за счет средств федерального бюджета. Агентство является учредителем 335 вузов, около 700 ссузов, 251 учреждения НПО. В функционале Федерального агентства ничего не сказано о дошкольном, общем школьном, дополнительном образовании, но мы определенным образом реализуем образовательную политику и в этих неподведомственных нам образовательных учреждениях. Поэтому в управлении учреждениями образования есть отделы дошкольного, школьного и дополнительного образования, учреждений начального и среднего, а также высшего профессионального образования, отдел дополнительного и послевузовского профобразования, отдел статистики и баз данных и отдел социальной поддержки студентов, учащейся молодежи и педагогов. Кроме того, Федеральное агентство занимается всеми аспирантурами и докторантурами нашей страны.

Политика

у министерства,

а деньги у агентства

Федеральное агентство ведает финансированием всех образовательных учреждений – этим занимается управление экономики и финансов. Прежде все финансы, которые получало бывшее Министерство образования РФ, поступали напрямую из Министерства финансов РФ, а ныне этот процесс идет через сводный департамент экономики и финансов Минобрнауки РФ, то есть он увеличился на одну ступеньку.

Еще одна функция Федерального агентства – управление федеральным имуществом. Раньше это было важно, теперь архиважно, потому что одна из задач административной реформы -привести в порядок все подведомственное федеральное имущество.

Очень важный элемент работы Агентства – исполнение функции заказчика всех федеральных целевых программ, реализуемых в области образования. Наконец, агентство имеет структурное подразделение, которое, по существу, реализует государственную молодежную политику в подведомственных образовательных учреждениях, – управление по делам молодежи. Всего в Федеральном агентстве работает 320 человек.

Приоритеты

модернизации

Как известно, уже утверждены «Приоритетные направления развития российского образования». Иногда создается впечатление, что пришло новое руководство Министерства образования и науки РФ и решило создать некие новые приоритетные направления развития по собственной инициативе. Ничего подобного: приоритетные направления развития каждой отрасли экономики страны – часть административной реформы. Все 12 федеральных министров получили осенью прошлого года задание подготовить к декабрю 2004 года приоритетные направления развития своей отрасли.

Все доложили о своей работе на заседании Правительства РФ, но только доклад министра образования и науки РФ Андрея Александровича Фурсенко был принят с первого раза. Почему так получилось? По одной простой причине – для приоритетных направлений развития образования была заложена серьезная база, они фактически уточнили концепцию модернизации российского образования на период до 2010 года, одобренную еще в 2001 году на заседании Правительства РФ, а потом в августе 2002 года Госсоветом под председательством президента РФ Владимира Путина.

Уточнения по приоритетным направлениям были сделаны с точки зрения увеличения доступности общего образования. Речь идет прежде всего о так называемом предшкольном образовании, то есть об «увеличении снизу» продолжительности общего школьного образования на один год за счет «нулевого» класса. Это пока не 12-летка в чистом виде, о которой мы давно говорим, но, по крайней мере, гораздо более раннее вступление молодого российского гражданина – ребенка шести лет – в школьный образовательный процесс.

Очень серьезное внимание в приоритетных направлениях уделено повышению качества профессионального образования и прежде всего высшего, еще раз уточнены позиции по дальнейшей реализации так называемого Болонского процесса, заявлено о необходимости создать систему непрерывного профессионального образования.

И нас посчитали

В рамках административной реформы было решено проанализировать «хозяйства» всех министерств и ведомств – структуры, которые финансируются из федерального бюджета. Были созданы специальные рабочие группы. Причем для того, чтобы оценка была объективной, группы создавались так, что каждую возглавлял заместитель министра другого ведомства, например, заместитель министра образования и науки РФ Андрей Свинаренко стал руководителем рабочей группы по анализу федерального имущества подведомственного агропромышленному комплексу Минсельхоза. А глава Федерального агентства по промышленности Борис Алешин проверял Минобрнауки РФ.

С июля по сентябрь 2004 года самым детальным образом была проанализирована система подведомственных агентству образовательных и научных учреждений. Их оказалось очень много. Находились такие, о существовании которых никто просто не знал. В результате было решено, что часть образовательных, научных и других подведомственных учреждений, государственных унитарных предприятий остается на федеральном уровне, часть передается субъектам РФ, часть должна быть ликвидирована или реорганизована, а часть может быть приватизирована. После этого административные комиссии по каждой отрасли самым детальным образом проработали списки, предложенные рабочими группами. Сегодня можно смело утверждать, что по каждому министерству и ведомству РФ наведен порядок, есть четкое представление о федеральном имуществе, о том, как оно будет использоваться в ближайший год, как финансироваться.

Федеральные

направо,

региональные

налево

На самом деле административная реформа началась не 9 марта 2004 года, с Указа Президента РФ, а гораздо раньше – 8 февраля 2003 года, когда на свое первое заседание собралась правительственная комиссия «По оптимизации расходов федерального бюджета» во главе с министром финансов РФ Алексеем Кудриным. В результате 4 июля 2004 года был принят закон №95, который разделил полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В этом законе впервые появилась запись о том, что с 1 января 2005 года предоставление услуг учреждениями НПО и СПО входит в компетенцию субъектов РФ. Исключение составили федеральные образовательные учреждения, перечень которых был сформирован 30 августа 2004 года. В него вошли 250 учреждений НПО, 480 учреждений СПО. Кроме того, 3 декабря 2004 года появилось распоряжение Правительства РФ, согласно которому в ведение субъектов РФ было передано более 2500 учреждений НПО и около 400 учреждений СПО.

Такие решения самым серьезным образом сказались на федеральном бюджете образования: 21,5 млрд. рублей были переданы на региональный уровень. То есть произошел серьезный передел больших финансовых средств. Плюс к этому в собственность субъектов РФ передано федеральное имущество на баснословную сумму. Как распорядятся губернаторы этой собственностью, неизвестно. Федеральное агентство, к сожалению, не имеет права контролировать использование этого имущества.

Профессионалы

всех уровней,

объединяйтесь!

Начальное профессиональное и среднее профессиональное образование, кажется, практически не соприкасается с высшим, но, во-первых, выпускники НПО и СПО становятся студентами вузов, во-вторых, возможно участие вузов в использовании собственности, переданной на уровень регионов. Эта собственность наверняка будет высвобождаться в результате реорганизации учреждений НПО и СПО, оптимизации сети этих учреждений после их передачи с федерального на региональный уровень.

Очень важно интегрировать учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования. Во-первых, для обеспечения преемственности образовательных программ разных уровней, во-вторых, для организации системы непрерывного образования, о которой мы так часто говорим,

в-третьих, для эффективного, оптимального использования федеральной собственности этих образовательных учреждений. Сегодня в Федеральное агентство по образованию поступают десятки предложений и по созданию университетских комплексов, и по интеграции учреждений НПО, СПО и ВПО. Но этого мало. Ректорам вузов и директорам местных учреждений НПО и СПО необходимо объединиться и предложить Федеральному агентству оптимальные схемы интеграции.

Аэродром – в студию

На первом заседании комиссии по административной реформе, которую возглавлял Дмитрий Козак, возник вопрос о передаче вузов и техникумов в ведение Федерального агентства по образованию. Козак тогда потребовал решить проблему кардинально: передать Федеральному агентству по образованию все вузы и техникумы, включая подведомственные ФСБ, Минобороны, Верховного суда и так далее. Остановились на гражданских вузах.

Теперь, с одной стороны, мы идем по пути передачи профессиональных образовательных учреждений на уровень субъектов РФ, с другой в соответствии с Указом Президента РФ, все министерства должны передать свои учебные заведения нашему Федеральному агентству. Когда комиссия по административной реформе потребовала реализовать этот пункт, во всех министерствах сказали: «Но там написано, что наши учебные заведения «функционируют как прежде до момента передачи их в ведение соответствующих Федеральных агентств». Они поняли, что должны сохранять и финансировать свои учебные заведения, что и делают по сию пору. Но административная комиссия поправила министров: «В пункте 25 речь идет о ликвидации несвойственной министерствам функции управления образовательными учреждениями». Все министерства и ведомства должны передать свои вузы и техникумы в ведение Федерального агентства, за исключением пока Минздравсоцразвития и части Минкультуры.

Работа по передаче учреждений профобразования началась в августе 2004 года и продолжается до сих пор. Проходит она с затяжными кровопролитными боями. Ни один министр не хочет расставаться с подведомственными учреждениями среднего и высшего профессионального образования. Находятся различные причины, по которым этого нельзя делать. И вот звонит мне заместитель руководителя Федерального агентства по гражданской авиации и говорит: «Мы не можем передать вам свои вузы, потому что нельзя воспитать инженера и техника без аэродрома, а аэродрома в Федеральном агентстве по образованию нет». А ВГИК, ГИТИС и другие подобные вузы «никоим образом не могут существовать без киностудий, театральных подмостков». Я при этом всегда привожу пример Московского института стали и сплавов, который расположен в самом центре Москвы на Ленинском проспекте. Ни одной домны, ни одного мартена у этого вуза нет, но он осуществляет подготовку инженеров-металлургов самого высокого качества. Дело не в базе подготовки, а в непонимании важности процесса передачи вузов под одну крышу.

В этом году Федеральному агентству должно быть передано 700 учреждений СПО, 200 учреждений дополнительного образования и всего 6 вузов. А вот в 2006 году начнется передача вузов и всех оставшихся учреждений СПО. Интересно, что часть своих вузов и техникумов, с которыми мы работали много лет, мы передали субъектам РФ, а теперь забираем от других министерств и ведомств техникумы, с которыми не работали, а если и работали, то только на методическом уровне.

Передача учреждений не сопровождается передачей ставок управленцев, поэтому большая дополнительная нагрузка ляжет прежде всего на управления экономики и бухгалтерского учета. Когда мы остро поставили вопрос о передаче этих учреждений вместе с управленцами, абсолютно все министры ответили нам так: «Когда в марте 2004 года вышел Указ Президента РФ, мы прочитали его 25 пункт, согласно которому должны передать вам все учреждения образования. Естественно, после этого мы не планировали в своей структуре подразделений, которые будут ведать образованием. Сейчас управление ими осуществляется на общественных началах. Поэтому управленцев вам передать не можем». На следующий день приходит письмо: «Оставьте все учреждения у нас!». Спрашивается: как они собираются управлять своими образовательными учреждениями, если даже не создали для этого соответствующие структуры? Словом, идет борьба, которая по существу никому не нужна, которая отнимает массу сил, нервов. Процесс передачи буксует, но продолжается.

Оптимизация,

дифференциация…

Но не сокращение!

В рамках административной реформы и реализации приоритетных направлений развития образования предполагается провести дифференциацию всех 568 гражданских вузов, финансирующихся за счет средств федерального бюджета. Предполагается, что в стране должны возникнуть общенациональные университеты. Ректоры постоянно спрашивают, сколько их будет. Но пока это неизвестно, потому что не выработаны критерии, на основании которых произойдет эта дифференциация. Вторая группа вузов – так называемые общесистемные университеты и третья – все другие вузы.

Каким образом планируется провести дифференциацию высших учебных заведений? По поручению министра образования и науки Андрея Фурсенко, который обратился в Российский Союз ректоров, создана рабочая группа из наиболее опытных, наиболее ответственных руководителей вузов. Эта группа и должна в ближайшее время выработать критериальный ряд для дифференциации вузов.

Для чего это нужно? Качество подготовки специалистов в различных вузах разное, оно зависит прежде всего от профессорско-преподавательского состава, наличия научной школы, учебно-материальной базы, от истории создания вуза, продолжительности его работы. Логично, что тот, кто дает наиболее высокое качество, нуждается и в более серьезной финансовой поддержке, чтобы это качество было выше, чтобы эти вузы давали экономике страны специалистов еще более высокого уровня.

Но это не значит, что вузы, которые попадут во вторую или третью группу, будут ущемлены в финансировании, что средства, предназначенные для вузов второй и третьей групп будут переданы вузам первой группы. Дело в том, что Президент РФ Владимир Путин поддержал предложения министра образования и науки РФ Андрея Фурсенко о серьезном изменении в 2006-2010 годах финансовой политики по отношению к системе образования в целом и к высшему образованию в первую очередь. Происходили не просто встречи и разговоры, а обсуждения с очень подробным, детальным анализом того, что происходит сейчас в высшем образовании, и того, что может с ним произойти в 2006-2010 годы в зависимости от разных вариантов финансирования. Это были и многочасовые разговоры с участием министра финансов РФ, когда шла проработка каждой статьи сметного финансирования, всех федеральных целевых программ, направленных на развитие системы образования. Они предусматривают прежде всего увеличение заработной платы профессорско-преподавательского состав и расходов на одного студента за счет средств федерального бюджета. Сегодня на обучение одного студента вуза федеральный бюджет тратит в среднем 700 долларов в год. За счет резкого пересмотра финансовой политики по отношению к системе высшего образования предлагается увеличить эту сумму до 3-5 тысяч долларов.

Еще один вариант – оптимизация вузов за счет их интеграции. Как она будет проходить – дело ректорского корпуса. Такая мера должна привести к более эффективному использованию средств федерального бюджета и федеральной собственности, на базе которой работают вузы.

Не верьте тем, кто предсказывает, что число вузов будет резко сокращено, что на территории страны их останутся единицы – это неправда. Слухи о кончине высшего образования в России сильно преувеличены – я говорю об этом с полной ответственностью. Ни в Министерстве образования и науки РФ, ни в Федеральном агентстве РФ нет врагов и разрушителей системы образования.

С Болонью наедине

Россия подписала Болонскую декларацию. Что к настоящему времени сделано для реализации ее положений в системе российского высшего образования?

Было много разговоров о том, будет ли сформирована исключительно двухуровневая система – бакалавриат и магистратура или остается все-таки и специалитет. В декабре 2004 коллегия Министерства образования и науки РФ подробно рассмотрела состояние дел с Болонским процессом и определила, что специалитет останется по группам специальностей, которые будут утверждены Правительством РФ. Речь идет прежде всего о технических, инженерных специальностях, которые действительно требуют непрерывного специалитета с пятилетним или даже шестилетним сроком обучения.

В системе высшего профессионального образования у нас сейчас наряду с непрерывной подготовкой дипломированных специалистов по 500 специальностям, которая, как правило, продолжается пять-шесть лет, уже по 110 направлениям действует и двухступенчатая система «бакалавр-магистр». Подготовка бакалавров и магистров предусмотрена во всех вузах, за исключением медицинских, сервиса и информационной безопасности, причем лицензии на подготовку бакалавров уже получили 50% вузов, подведомственных нашему Федеральному агентству. Процесс это начался в 1992 году. Сегодня 20% студентов учатся по системе бакалавриата и лишь 3% продолжают обучение в магистратуре. В 1996 году подведомственные вузы закончили 15 тысяч бакалавров. В 2003 году – уже 51 тысяча. Если говорить о выпускниках, получивших дипломы магистров, то в 1996 году их число составило 1,4 тысячи человек, а в 2003 году – 9,6 тысяч.

Кроме того, Федеральное агентство по образованию проводит в 123 вузах эксперимент по переводу образовательного процесса в России на систему зачетных единиц. Внедряется модульная технология построения программ в высшем профессиональном образовании, разрабатываются предложения по переходу на синхронную или модульную организацию образовательного процесса. В вузах также апробируются методика расчета трудоемкости основных образовательных программ высшего образования в зачетных единицах и примерное положение об организации учебного процесса с использованием зачетных единиц. В Российском университете дружбы народов исследуются вопросы введения в Российской Федерации европейского приложения к диплому. В этом пилотном проекте участвуют также Тюменский и Челябинский государственные университеты. В 2004 году Санкт-Петербургский государственный технический университет провел семинары и мастер-классы по заполнению европейского приложения к диплому. Иностранным студентам, заканчивающим российские вузы, выдаются российские дипломы специального образца. Российские граждане, выезжающие за границу, и иностранцы, приезжающие в Россию для продолжения образования, могут провести нострификацию своих дипломов в установленном порядке. Признанием и установлением эквивалентности зарубежных дипломов занимается Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.