Сколько набрал, столько и получишь

Наталья Типенко, руководитель сектора экономики образования Фонда «Института экономики города»:

– Мы ничего нового не предлагали, просто провели довольно детальный анализ финансирования школ, дошкольных учреждений, учреждений дополнительного образования в Пензенской и Пермской областях, Нижнем Новгороде и Норильске. Основной целью анализа было выявление нерационального использования бюджетных ресурсов. Ведь проблема ограничения бюджетных расходов очень актуальна для субъектов Федерации. За рамками остался вопрос: много или мало денег выделяют образованию. Ответа на него мы не искали, априори исходя из посыла, что денег выделяется мало. Для нас было важно разобраться по какому принципу тратятся деньги в образовательных учреждениях. Сразу стало понятно, что в одних стоимость обучения школьника в полтора-два раза выше, чем в других, причем так происходит в муниципальных учебных заведениях, расположенных на одной и той же улице. Такая дифференциация крайне странна, поскольку это учебные заведения одного и того же типа и вида и выполняют они одну и ту же образовательную программу.

Мы пришли к выводу, что на стоимость базовой образовательной услуги в основном влияет федеральное законодательство. Поэтому в принципе можно определить общую стоимость образовательной услуги и положить ее в основу федерального норматива образования. Мы исходили не из фактически сложившихся расходов по территории, а из норм федерального законодательства, касающихся количества обязательных часов в Базисном учебном плане для каждой ступени обучения. При этом учитывались стандартная наполняемость классов, наличие групп продленного дня и деление классов на группы при изучении некоторых предметов. Стоимость образовательной услуги определялась по трем ступеням, то есть для нас не было принципиальным, в какой, какого типа школе учится ребенок. Важно, какое количество детей занимается по обычной программе, какое по углубленной – гимназической, лицейской, и какое – по программе компенсирующего обучения, которая является самой дорогой из трех программ и стоит в три раза выше, чем программа обучения в обычном классе.

Рассчитывая стоимость образовательной услуги, мы, по сути, делали то, что должны делать субъекты Федерации, исходя из закона № 123. В нашем подходе базовая стоимость должна быть только частью расходов на образование – тем минимумом, который можно отнормировать.

Многие регионы России пошли своим путем, используют свои законы о минимальной бюджетной обеспеченности и законы о формировании межбюджетных отношений. У каждого из этих подходов – свои достоинства и свои недостатки. На наш взгляд, достоинство нашего подхода в том, что он позволил проанализировать то образовательное хозяйство, которое на сегодняшний день сложилось. Причем речь не идет о расходах, связанных с содержанием зданий, потому что одним из аргументов о невозможности нормирования становится утверждение, что здания разные, топливо используется разное и так далее. Мы оставили за рамками вопросы, связанные с содержанием имущества еще и потому, что это забота муниципалитетов (согласно ФЗ №95). Речь идет только о выполнении учебной программы, Базисного учебного плана.

Какие можно сделать выводы? Услуга по выполнению Базисного учебного плана хорошо нормируется, имеет одинаковую стоимость и для Пензенской, и для Московской, и для Пермской области. Все зависит только от региональных коэффициентов удорожания и коэффициентов заработной платы. Если их учесть, то можно получить довольно универсальный инструмент для расчета стоимости базовой образовательной услуги.

При этом подходе совершенно четко прописываются общие принципы и достигается прозрачность в формировании бюджета вне зависимости от того, на каком уровне это делается – федеральном, региональном или муниципальном. Если эти принципы сформулированы и закреплены законодательно, они могут быть реализованы сверху донизу, и в этом большой плюс данного подхода. Потребность в финансировании определяется при этом исходя не из фактически сложившихся возможностей, не из того, как сформировались эти бюджеты исторически. Выделяется некая гипотетическая бюджетная потребность, которая в то же время вполне реальна, потому что основана на бюджетных возможностях данного региона или муниципалитета.

Наша работа показала, что применение данной методики приводит к существенному перераспределению бюджетных ресурсов. Для 70 процентов образовательных учреждений в городе или в муниципалитете практически суммы не меняются, но для 30 процентов изменения существенны. Часть из них получает средств больше, другая часть – меньше. Могу привести пример: в городе, как правило, гимназические классы и элитные школы имеют традиционное финансирование в полтора-два раза выше, чем обычные школы. Федеральное же законодательство дает коэффициент удорожания 1,15, то есть гимназии и гимназические классы могут по закону получать средств больше, чем обычные школы, всего на 15 процентов. Но на самом деле надбавки выше. Когда рассматриваешь реальную картину, то оказывается, что в крупных городах 5-6 гимназий и лицеев просто оттягивают на себя городские ресурсы. Родители, которые могли бы платить за дополнительные образовательные услуги, связанные, скажем, с преподаванием нескольких иностранных языков, не платят за них. Складывается парадоксальная ситуация: дети богатых учатся бесплатно за счет бедных. Это же касается и педагогов: в тех школах, которые получают средств существенно больше, чем остальные, зарплаты педагогов, их надбавки более высоки, как правило, за счет других образовательных учреждений. Таким образом, применение общего стандартизированного расчета, общего принципа, основанного только на федеральном законодательстве, позволит выровнять диспропорции. Другое дело, будет ли принято решение о ликвидации таких диспропорций? Естественно, что оно должно приниматься на городском или региональном уровне.

Совершенно очевидно, что переход от финансирования сети к финансированию образовательной услуги – достаточно болезненный процесс. Здесь, как показала практика, нельзя все делать в один присест, нельзя, чтобы школа разом лишилась 20 процентов финансирования. Это приведет к конфликту. Поэтому нужен переходный период, когда, скажем, вместо нормативной будет учитываться фактическая наполняемость, то есть если по сельским школам норма класса 20 человек, а в муниципалитете – 10 или 8, то на переходный год бюджет будет планироваться именно с такой наполняемостью, ее нужно брать как нормативную, чтобы не приводить к резким изменениям. Подобная технология позволяет принимать обоснованные решения как в случае увеличения, так и в случае уменьшения финансирования. Таким образом, если бюджет города не позволяет сохранить расходы в прежнем объеме, то есть совершенно четкий, строгий и понятный механизм сокращения финансирования, причем обоснованного.