Счетная палата считает…

О правовом и финансовом обеспечении реформирования и развития образования

Основными задачами и функциями Счетной палаты РФ являются финансовая экспертиза проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов, связанных с формированием и исполнением федерального бюджета, проведение анализа отклонений от установленных показателей федерального бюджета и осуществление контроля за своевременным и полным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета и федеральной собственности.

Учитывая, что контроль выполняет созидательную функцию, Счетная палата Российской Федерации на основе материалов финансовой экспертизы, анализа и контрольных мероприятий подготавливает предложения не только по устранению вскрытых недостатков и нарушений, но и по совершенствованию финансово-бюджетного законодательства и бюджетного процесса в целом.

В составе Счетной палаты РФ действует Инспекция по контролю расходов федерального бюджета на образование и науку. Специалисты этой инспекции (ученые и профессионалы высокого уровня) наряду с экспертизой законопроектов и анализом организуют и проводят контрольные мероприятия в сфере образования.

Поле деятельности для них здесь огромное. Ведь в федеральном подчинении в настоящее время находится порядка 8 тысяч учреждений и организаций образования, в которых работают сотни тысяч преподавателей и имеется свыше 5 миллионов обучающихся и воспитываемых.

Инспекцией накоплен определенный опыт контроля за финансово-бюджетной и хозяйственной деятельностью этих учреждений и организаций. Так, проверки проводились в Министерстве общего и профессионального образования Российской Федерации, Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова, Пермском государственном техническом университете, Санкт-Петербургском государственном архитектурно-строительном университете, Государственной академии управления, Российском государственном гуманитарном университете, Воронежском индустриально-педагогическом колледже, Комитете общего и профессионального образования Ленинградской области и многих других.

Вопросы финансово-бюджетной и хозяйственной деятельности проверялись в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. Использование средств федерального бюджета на образование проверялось в Министерстве здравоохранения Российской Федерации, Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственном комитете Российской Федерации по печати и других федеральных министерствах и ведомствах, в непосредственном подчинении которых имеются образовательные учреждения и организации.

Проведенная Счетной палатой РФ экспертно-аналитическая и контрольная работа показала, что в настоящее время актуальным является правовое и финансовое обеспечение реформирования и развития образования.

Еще два года назад постановлением Правительства Российской Федерации (от 31.03.97 ? 360) была утверждена Программа Правительства Российской Федерации “Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах”. В этой программе указано, что в сфере образования основной задачей на среднесрочный период является создание условий для реализации конституционных прав человека на образование, обеспечение его высокого качества в соответствии с потребностями личности, общества и государства.

Для осуществления этой задачи, в частности, требуется: формирование соответствующей нормативно-правовой базы, включая внесение изменений и дополнений в действующие законодательные акты; продолжение процесса перестройки организационной структуры сферы образования; совершенствование механизма государственного управления и регулирования сферой образования, включая управление государственной собственностью; устранение ведомственной разобщенности образовательных учреждений; формирование финансового механизма, обеспечивающего реформирование и развитие образования.

В данной статье рассмотрим лишь две из большого числа актуальных проблем – это правовое и финансовое обеспечение реформирования и развития образования. Эти проблемы тесно связаны между собой, и рассматривать их целесообразно одновременно.

К важнейшим предложениям по правовому обеспечению реформы системы образования относится в первую очередь необходимость внесения дополнений в действующую Конституцию Российской Федерации.

Например, в статье 17 Конституции Российской Федерации указано, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права человека и гражданина, и далее в статье 43 – что каждый имеет право на образование, гарантируется общедоступность и бесплатность образования.

Эти важные положения целесообразно закрепить в статье 114, в которой определено, что Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Можно данную формулировку дополнить записью о том, что при разработке и утверждении федерального бюджета учитываются конституционные гарантии гражданам, в том числе общедоступность и бесплатность образования. В отчете об исполнении федерального бюджета следует указывать, насколько соблюдались правительством данные конституционные гарантии.

Таким образом, деятельность Правительства Российской Федерации по соблюдению конституционных прав граждан, в том числе на образование, будет поставлена на контроль избранной народом законодательной власти.

В средствах массовой информации высказываются предложения о значительном расширении правовой базы, издании целого ряда новых законодательных актов по сфере образования.

По нашему мнению, нецелесообразно идти по этому пути, увлекаясь законотворчеством по частным проблемам образования. Ведь конкретные, частные вопросы образовательной сферы, как правило, решаются подзаконными актами – постановлениями Правительства Российской Федерации.

В то же время основные вопросы по обеспечению потребностей развития и реформирования системы образования целесообразно определить в действующих двух законодательных актах Российской Федерации – “Об образовании” и “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”. С этой целью в них можно внести необходимые изменения и дополнения.

Так, в соответствии с современными требованиями осуществления реформ в России следовало бы уточнить ряд положений Закона Российской Федерации “Об образовании”.

В статье 37 “Органы управления образованием в Российской Федерации” необходимо дополнить обязанность государственных органов управления образованием при формировании структуры и системы управления, учитывать выполнение образовательным учреждением федерального подчинения конкретных задач и функций соответствующего федерального органа исполнительной власти. В настоящее время ряд федеральных министерств и ведомств упорно удерживают в своем непосредственном подчинении учреждения образования, фактически выполняющие задачи и функции органов власти субъектов Российской Федерации в области образования (Министерство путей сообщения Российской Федерации, Министерство топлива и энергетики Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации и др.).

В статье 28 “Компетенция Российской Федерации в области образования” следует дополнительно записать, что ведению Российской Федерации подлежат не только создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений федерального подчинения, но и согласованная с соответствующими субъектами Российской Федерации передача в их подчинение указанных учреждений с одновременным решением вопросов их финансирования, собственности и сохранения образовательного профиля деятельности.

Это актуально и потому, что постоянно идет процесс передачи образовательных учреждений, в том числе начального и среднего профессионального образования (ПТУ и колледжей), школ и детских садов. Такая работа ведется и в соответствии с утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 года ? 600 “Программой экономии государственных расходов” (приложение ? 9 к указанной программе).

Целесообразно ввести в Закон Российской Федерации “Об образовании” специальную статью о лицензировании образовательной деятельности, предусмотрев в ней вопрос о лицензионном сборе и отражении его в числе внебюджетных финансовых источников органов государственного управления образованием (например, Минобразования России).

Следовало бы в этом законе предусмотреть и статьи об учете, отчетности и контроле в системе образования.

Практика применения Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” подсказывает необходимость внесения в него ряда уточнений и дополнений.

В указанной в начале статьи Программе Правительства Российской Федерации “Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах” намечается создание условий для расширения финансово-экономической самостоятельности и академической свободы учебных заведений.

Полагали бы необходимым, например, в статье 3 “Автономия высших учебных заведений” Закона о высшей школе указать о возможности передачи отдельных прав Ученого совета и ректора вуза некоторым структурным подразделениям учреждений высшего профессионального образования. Подобная практика уже имеется в отдельных крупных вузах, таких, как Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова.

В статье 28 “Финансирование высших учебных заведений” следует записать о том, что вузы, используя свои расширенные права, имеют многоканальное финансирование из средств федерального бюджета и разнообразных внебюджетных источников. Причем средства федерального бюджета могут поступать в вуз не только от его учредителя, но и от других федеральных органов исполнительной власти, для которых готовятся специалисты, а также от федеральных научных фондов. Среди внебюджетных источников могут быть, например, поступления средств от издательской деятельности, внедрения результатов научно-исследовательских работ, от самостоятельно осуществляемой вузами внешнеэкономической деятельности, от иностранных внебюджетных фондов и т.п.

Возникает необходимость дополнить статью 29 “Платная деятельность высшего учебного заведения” записью о порядке расчета платы с обучающихся с учетом затрат по каждой специальности и курса обучения и подробного отражения этого вопроса в договорах, заключаемых вузами со студентами.

Статью 32 “Учет, отчетность и контроль в высших учебных заведениях” следует дополнить об учете и отчетности всех финансовых ресурсов вузов, включая все внебюджетные источники и иностранную валюту. И более конкретно, чем в статье 2 этого федерального закона, изложить вопрос о предоставлении высшим учебным заведениям налоговых льгот.

Целесообразно в нашем федеральном законодательстве перейти на использование одобренных мировой практикой показателей и указывать размеры расходов, например, на образование в целом, и на высшую школу в том числе, исходя из процентного соотношения этих расходов к валовому внутреннему продукту (ВВП).

При этом расходы на образование в целом по стране (исчисленные исходя из процентного отношения к ВВП) будут видны в консолидированном бюджете (своде бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации), а расходы на высшее профессиональное образование – в федеральном бюджете (тоже исчисленные исходя из процентного отношения к ВВП).

В связи с этим следовало бы внести соответствующие дополнения и изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 65), Закон Российской Федерации “Об образовании” (ст. 40) и Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” (ст. 2).

Полагали бы нецелесообразным в дальнейшем сохранение применяемых в настоящее время в базе расчетов доли расходов, например, на финансирование высшего профессионального образования в процентах к расходной части федерального бюджета, которая сама в сопоставимых условиях (с учетом коэффициента-дефлятора) из года в год уменьшается уже на стадии утверждения федерального бюджета.

Предлагаемый показатель (в процентном отношении к ВВП) более наглядно показывает фактическое отношение государства к системе образования. Так, если взять сумму утвержденного федерального бюджета в части расходов на образование, то по отношению к ВВП она в 1996 году составила лишь 0,72%, в 1997 году – 0,66%, в 1998 году – 0,61%, в 1999 году – 0,52 процента.

Их этих данных видно, что, во-первых, доля расходов на образование в процентном отношении в ВВП в нашей стране намного отстает от аналогичного показателя в развитых странах мира и у наших ближайших соседей, таких, как Финляндия, и, во-вторых, даже утверждаемая сумма на эти цели постоянно сокращается. Следовательно, для реформирования и развития образования требуется серьезный поворот нашей исполнительной и законодательной власти к проблемам образования и значит – будущего нашей Родины.

В системе образования накопилось много острых проблем. И в числе первоочередных, требующих безотлагательного решения, следует еще раз подчеркнуть – это правовое и финансовое обеспечение реформирования и развития образования.

Опыт экспертно-аналитической и контрольной работы Счетной палаты Российской Федерации позволяет выявить и выделить ряд ключевых проблем образования и сформулировать предложения, изложенные в настоящей статье и направленные на создание эффективных правовых механизмов реформирования российского образования, обеспечение его необходимыми финансовыми ресурсами.

Виктор ПРИВЕЗЕНЦЕВ, начальник инспекции Счетной палаты Российской Федерации, заслуженный экономист Российской Федерации, член-корреспондент Международной академии информатизации