Счетчик на каждого не поставишь. или Сколько стоит государственная гарантия?

Федеральный закон от 7 июля 2003 года №123 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» принят Госдумой и одобрен Советом Федерации. Благодаря этому закону зарплата учителей перестанет зависеть от муниципальных бюджетов.

Статья 1 закона гласит: «Финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях осуществляется путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников образовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов)». Субвенции, о которых говорится в законе, будут выделяться из региональных бюджетов. Возникает вполне естественный вопрос: в каком размере? Ответ можно найти там же в тексте закона: «в соответствии с утвержденными законами субъектов Российской Федерации нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов». Подобная формулировка была бы исчерпывающей, если бы в нашем законодательстве существовали четкие определения того, что такое «государственный стандарт» и что такое «федеральный норматив». Но их на сегодняшний день нет.

– В этой ситуации очевидно, что нормативы будут утверждаться на уровне субъектов Федерации исходя из средних фактических расходов образовательных учреждений, – говорит Наталья Типенко, руководитель сектора экономики образования Фонда «Институт экономики города». – Однако это не совсем то, что предписывает 123-й закон. Согласно ему региональные нормативы должны быть достаточными для реализации государственного стандарта общего образования. Но сколько стоит этот стандарт, что в него входит – строгого определения нет. Как будут регионы выходить из создавшейся законодательной коллизии? Очевидно, по-разному, в зависимости от понимания проблемы, подготовленности кадров и, естественно, от финансовых возможностей. Регионам предстоит проделать очень большую работу, и будет обидно, если все ограничится формальным расчетом средних фактических затрат на учащегося по территории.

Самое время проанализировать, что же все-таки финансируется за счет бюджета. Всегда ли финансируется именно «обеспечение государственных гарантий», что входит в эти государственные гарантии в общем образовании и какова их стоимость? Возможно ли, что «реализация государственного стандарта» в одной школе стоит в 2-3 раза дороже, чем в соседней. Несколько лет Фонд «Институт экономики города» анализировал существующие принципы финансирования образования. Мы попытались дать ответы на все поставленные вопросы и выработать методику расчета финансового норматива, на основе которого можно определить размер необходимых субвенций. То есть перейти к новой схеме финансирования, о которой говорится в 123-м законе. Методика апробирована в пилотных регионах. Начиная с 2001 года мы сотрудничаем с органами управления образованием Пермской и Пензенской областей и проводим эксперимент по внедрению нормативного финансирования в городах Нытва, Чайковский, Лысьва, Каменка и Кузнецк. Должна заметить, что эксперимент проходит весьма удачно.

– Это интересно! Пожалуйста, расскажите подробнее о вашей методике.

– Проект носит название «Экономическая эффективность расходов муниципального бюджета на образование».

– А почему муниципального? Не совсем понятно, при чем здесь муниципальный бюджет? Ведь согласно тому же 123-му закону финансирование муниципальных образовательных учреждений переходит в компетенцию региональных бюджетов.

– Региональные бюджеты должны выделять субвенции муниципалитетам. На основании чего будут рассчитываться эти субвенции? На основании данных, поступивших из муниципальных бюджетов. Так что в названии проекта нет никаких противоречий с существующим законодательством. Он предполагает семь этапов или семь шагов, которые в общем можно охарактеризовать так:

Шаг первый. Выделение факторов, определяющих объем конституционно гарантированного минимума образовательной услуги. Расчет стоимости стандартной услуги, то есть минимального норматива бюджетной обеспеченности в образовании.

Шаг второй. Определение факторов, влияющих на удорожание стандартной образовательной услуги (для различных видов классов и форм обучения), расчет коэффициентов удорожания.

Шаг третий. Расчет бюджета. Производится исходя из численности учеников, стоимости минимальной образовательной услуги и удорожающих коэффициентов. Бюджет рассчитывается как в целом по муниципалитету, так и по отдельным образовательным учреждениям.

Шаг четвертый. Сравнение расчетного бюджета с бюджетными проектировками, рассчитанными традиционным способом.

Шаг пятый. Проведение анализа расхождений по территориям или учреждениям. Выявление причин расхождений.

Шаг шестой. Выработка управленческих решений:

– введение новых коэффициентов удорожания для учета специфики учреждения;

– перевод части финансирования из норматива в целевые программы;

– сокращение выделяемых финансовых средств данному учреждению как необоснованно завышенных.

Шаг седьмой. Разработка плана мероприятий по оптимизации расходов на образование.

– В общем понятно, однако необходимо конкретизировать: исходя из чего рассчитывается норматив.

– Расчет стандартной образовательной услуги занимает ключевое место при определении норматива финансирования (см. схему). Именно объем и стоимость такой услуги являются стержнем, вокруг которого формируется величина норматива по типам и видам образовательных учреждений при помощи коэффициентов удорожания.

Выделяются следующие факторы, определяющие стоимость стандартной образовательной услуги:

Число обязательных часов по Базисному учебному плану в неделю.

Число детей в классе (стандартное – 25 человек для города).

Деление классов на группы.

Количество групп продленного дня.

Стоимость содержания зданий определяется исходя из проектной наполняемости здания, типа отопительной системы, лимита потребления на единицу площади, оснащенности оборудованием. Оговорюсь: 123-й закон относит эту статью расходов к компетенции муниципалитетов.

При расчете коэффициентов удорожания стандартной образовательной услуги принимаются во внимание следующие факторы: характер образовательной программы, территориальные особенности, наполняемость классов, ступень обучения.

Коэффициенты удорожания в обычных школах зависят от ступеней обучения и наличия дополнительных часов. Посмотрите на таблицу 1.

Таблица 1

Коэффициенты удорожания образовательной услуги

Кроме того, удорожание образовательной услуги можно провести и по видам классов, как показано в таблице 2.

Таблица 2

Коэффициенты удорожания по видам классов

В качестве примера приведу расчет финансового норматива на одного ученика для школ города Каменка Пензенской области (таблица 3).

– Каким образом вы предлагаете претворить эти расчеты в жизнь?

– Существует два варианта: радикальный и взвешенный. Первый предполагает перевод образовательных учреждений полностью на нормативное финансирование. В этом случае рассчитанный норматив и коэффициенты удорожания утверждаются на уровне муниципалитета, а с нового года (в соответствии с Федеральным законом № 123) – субъекта Российской Федерации.

Второй вариант учитывает дифференциацию в расходах на одного ученика по учреждениям города. Расчетный норматив покрывает 70 процентов финансовых потребностей учреждения. Остальные 30 – это так называемая вариативная часть, которая выделяется на целевой основе, например, на содержание бассейнов или реализацию специальных программ.

Второй вариант, на наш взгляд, предпочтительнее, так как предполагает более мягкую перестройку системы финансирования. Кроме того, необходим период адаптации в 1-2 года для того, чтобы привести расходы образовательных учреждений в соответствие с нормативными расходами.

– Что вы подразумеваете под «приведением в соответствие»?

– Это касается в первую очередь эксплуатации зданий. Необходимо ввести стандарт (норматив) содержания единицы площади образовательного учреждения. Эта мера приведет к экономии бюджетных средств.

– Каким образом?

– Руководители учебных заведений будут заинтересованы в том, чтобы не превысить норматив. Это и есть стимул к экономии. Подсчитано, что установка счетчиков тепла и воды в образовательных учреждениях приводит к снижению расходов на 25-30 процентов. Сэкономленные средства могут быть поделены «50 на 50» между муниципалитетом и образовательным учреждением и пойти, например, на увеличение зарплаты учителей…

А как оценивают возможности нормативного финансирования в регионах? С этим вопросом я обратился к заместителю министра образования Пензенской области Ольге Федосеевой.

– В середине прошлого года, когда практически все регионы имели долги по зарплате работникам бюджетных учреждений, только у трех регионов этих долгов не было. Пензенская область в их числе. Подобная статистика говорит о том, что в целом регион справляется с поставленными задачами и образование работает без срывов. Можно считать это результатом в том числе и нашей работы по внедрению нормативного финансирования.