Самара как главный локомотив образовательных реформ. Образовательные округа – первый шаг к эффективному управлению образованием

Самарскую область без всякого преувеличения можно назвать локомотивом по части образовательных реформ и экспериментов. Быть застрельщиками и зачинателями – это, пожалуй, главный жизненный девиз самарского образования. Здесь одними из первых поняли: качественные изменения в системе образования возможны лишь в том случае, если поменять принципы ее управления. Чтобы укрупнить единицы управляемой системы, уменьшить их количество, а также приблизить государственный орган управления к территориям, в Самарской области решили создать образовательные округа. По сути, здесь был введен иной принцип управления образованием, который можно по праву назвать государственно-муниципальным.

Постановление губернатора Самарской области «Об управлении образования на территории Самарской области» от 05.06.2002 года узаконило новую модель управления образованием, в которой территориальные структурные подразделения Министерства образования и науки Самарской области реализуют на отдельных территориях области полномочия государственного органа управления образованием, в то же время сочетая его с управлением муниципального уровня, направленным на решение задач местного значения, и общественным управлением, действующим через органы общественного участия. Эта инициатива региона была поддержана Президентом РФ Владимиром Путиным, а Правительство Российской Федерации придало ей статус федерального эксперимента в соответствии с распоряжениями от 19.06.2002 №995-р (на 2003-2005 годы) и от 21.06.2005 №840-р (на 2006-2008 годы).

С сентября 2001-го по апрель 2003 года в соответствии с концепцией эксперимента на территории 35 муниципальных образований Самарской области были созданы 11 образовательных округов во главе с территориальными управлениями Министерства образования и науки Самарской области. В городах Самаре и Тольятти образовательные округа были созданы лишь в 2006 году, причем на основе иной модели, с учетом изменения российского законодательства и отмены формы соучредительства.

Сегодня эксперимент вышел за границы Самарской области, в нем сейчас принимают участие еще 5 регионов России – Астраханская, Кировская, Сахалинская и Ульяновская области, а в 2007 году к ним присоединился еще и Чукотский автономный округ (распоряжение Правительства РФ от 22 декабря 2006 года №1798-р). Так как круг участников эксперимента расшился, у каждого региона-участника свои особенности и специфика управления системой образования, то возникла необходимость обменяться опытом, поговорить о разных моделях образовательных округов, об их перспективах развития и эффективности.

В связи с этим в середине мая в Самаре прошла межрегиональная конференция «Управление региональной системой образования на основе создания образовательных округов: модели реализации, перспективы функционирования». В ней участвовали боле 300 человек. Среди них – представители 14 субъектов России, директор Департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Минобрнауки Игорь Реморенко, заместитель руководителя Центра управления экономики и правого обеспечения в сфере образования Федерального института развития образования Сергей Заир-Бек.

Открыл совещание исполняющий обязанности первого заместителя правительства Самарской области Александр Бендусов, отметивший, что создание образовательных округов помогло в конечном итоге обеспечить большую доступность качественных образовательных услуг для всех жителей области. Александр Иванович также выразил надежду, что участники межрегиональной конференции «дадут взвешенную оценку итогов эксперимента, что поможет определить его дальнейшие перспективы». Выступивший на конференции директор Департамента госполитики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Игорь Реморенко призвал отнестись к эксперименту «в хорошем смысле критически». Это, по мнению Игоря Михайловича, поможет проанализировать, что же сейчас происходит с федеральным экспериментом, нужен ли он и в каком виде.

Принципиально важным было выступление заместителя руководителя Центра управления, экономики и правого обеспечения в сфере образования Федерального института развития образования Сергея Заир-Бека. Господин Заир-Бек заметил, что ФИРО был подключен к эксперименту тогда, когда возникла задача усилить координационный вектор между регионами – участниками эксперимента.

– Возникла проблема нескоординированности усилий субъектов РФ в силу различных обстоятельств и причин, – заявил Заир-Бек. – Среди объективных причин – удаленность регионов – участников эксперимента, несоответствие нормативно-правовой базы.

К сожалению, на сегодняшний день отсутствует рекомендательная документальная база, которая могла бы быть передана другим потенциально заинтересованным в введении образовательных округов регионам. Без этой базы подключать другие регионы к эксперименту тяжело. Исходя из этого, ФИРО рассчитывает на совместную работу с регионами участников по оформлению результатов эксперимента и тех проблем, которые возникли в ходе его реализации.

О сути эксперимента, его нормативно-правой базе, основных эффектах деятельности образовательных округов, а также о перспективах развития рассказал министр образования и науки Самарской области Дмитрий Овчинников.

О двух моделях образовательных округов

Нормативно-правовая база проведения эксперимента на территории 11 образовательных округов, объединивших 35 муниципальных образований, формировалась в 2002-2003 годах в условиях действовавшего на тот момент законодательства. В соответствии с ним территориальным управлениям Министерства образования и науки Самарской области был делегирован широкий круг полномочий органов местного самоуправления, что во многом оказалось возможным благодаря их вхождению в состав учредителей муниципальных образовательных учреждений. Были разработаны и приняты нормативные правовые акты Самарской области. Они позволили органам исполнительной власти выступать соучредителями муниципальных образовательных учреждений и входить в состав их учредителей наряду с органами местного самоуправления. Чтобы разделить компетенции, в том числе и финансовые, между Министерством образования и науки Самарской области и органами местного самоуправления 35 муниципальных образований были заключены договоры о совместном учредительстве образовательных учреждений, министерство вошло в состав учредителей муниципальных образовательных учреждений. Другая модель образовательных округов в Самаре и Тольятти возникла уже в 2006 году после изменений в российском законодательстве. Из закона «Об образовании» оказались исключены нормы, допускающие соучредительство государственных и муниципальных учреждений. В результате чего управленческие функции территориальных управлений Министерства образования и науки в Самаре и Тольятти оказались существенным образом сужены, округа там действуют на основании соглашений между Министерством образования и науки Самарской области и соответственно администрацией городов Самары и Тольятти.

Эффективность образовательных округов

До введения эксперимента общее количество звеньев оргструктуры системы управления образованием Самарской области превосходило 250 единиц. С переходом на образовательные округа к 2004 году звенья управления были сокращены более чем в 4 раза. Кроме того, система управления, основанная на институте соучредительства, исключает дублирование функций в управлении образованием между муниципальным и региональным уровнями образования. Показателем экономической эффективности территориальных органов управления образованием выступает норма расходов бюджетов всех уровней на заработную плату сотрудников аппарата управления по отношению к расходам регионального бюджета на зарплату работников подведомственной системы. Эта норма в течение 2001-2003 годов сократилась в среднем по территориям в 4 раза и в настоящее время остается неизменной. Финансовые издержки благодаря образовательным округам снизилось втрое: в начале эксперимента составляли более 5 процентов от всей суммы финансовых ресурсов, отводимых региону на образование. Сейчас эта цифра чуть более полутора процентов.

Еще один показатель эффективности образовательных округов – выравнивание качества образования в территориальной сети образовательных учреждений. С переходом на новую систему управления:

– возрастает однородность результатов образования, это говорит не о качестве работы одного учреждения, а о качестве работы всей системы;

– наблюдается тенденция роста результатов при стабильном финансировании (т.е. без увеличения финансирования, кроме компенсации инфляции), это свидетельствует об эффективности использования ресурсов в территориальных системах образования. Происходит, кроме того, уменьшение разброса результатов ЕГЭ в территориальных системах образования.

Важно и то, что прогнозируемые социальные риски введения данной модели управления не подтвердились.

Ориентация – на местные рынки труда

За время существования образовательных округов произошла минимизация дисбаланса между выпуском учреждениями профессионального образования квалифицированных рабочих и специалистов и потребностями экономической сферы региона в них. Количество выпускников учреждений НПО и СПО, состоящих на учете в органах службы занятости за время с 2003 по 2006 год, снизилось более чем в 2 раза (с 7 процентов до 2,5 процента). Во всех училищах и колледжах созданы маркетинговые службы, на территории всех образовательных округов действуют центры планирования профессиональной карьеры. После создания сети образовательных округов в системе профобразования начали создаваться многоуровневые полипрофильные учреждения, реализующие программы профессиональной подготовки НПО и СПО, спектр профессиональных образовательных программ расширился с 85 в 2005 году до 105 в настоящее время.

Перспективы эксперимента

Для успешного завершения эксперимента необходимо провести диссеминации моделей. Различные модели образовательных кругов могут быть предложены для распространения и апробации в других регионах России.

Обеспечение легитимности модели на основе соучредительства муниципальных образовательных учреждений

Для обеспечения нормативно-правовой базы управления на основе образовательных округов необходима разработка предложения по изменению и дополнению законодательства РФ, обеспечивающих создание правовой базы совместного учредительства муниципальных образовательных учреждений. Выделение единого критерия разграничения полномочий публичных субъектов, расширение форм участия субъекта РФ в обеспечении государственных гарантий на получение образования и разного уровня и направленности, соблюдения единства терминологии в законодательных актах.

Необходимо провести сравнительную оценку общероссийских показателей, показателей регионов, реализующих различные модели управления на основе образовательных округов, и регионов, использующих традиционную систему управления.

Самара

Мнения

Анатолий ЧУРИН, глава Департамента образования Кировской области:

– Мы вошли в эксперимент в 2006 году, сейчас на территории области создано 8 образовательных округов. Благодаря этому я могу с полным основанием сказать – система образования стала по-настоящему управляемой, мы получили реальную возможность оперативно решать любые образовательные проблемы в самых отдаленных уголках области.

Игорь Реморенко, директор Департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Минобрнауки РФ:

– Нам надо рассматривать эксперимент по образовательным округам как вклад в решение задач обновления институтов социального развития образования, создания механизмов обратной связи в системе образования. Все понимают, что эксперимент по образовательным округам, безусловно, эффективен.

Что мы сейчас имеем в качестве результатов, ощутимых на уровне Минобрнауки РФ?

Во-первых, в Самарской области созданы 13 образовательных округов. Сформирована и утверждена нормативно-правовая база вплоть до того, что в уставе образовательных учреждений зафиксировано соучредительство. Созданы окружные управления, в каждом из округов есть муниципальные учреждения дополнительного профобразования, ресурсные центры, а также межмуниципальные общественные советы по вопросам образования. Эта практика оказалась очень полезной и важной с точки зрения создания институтов общественного участия в управлении образованием. Вслед за Самарской областью в эксперимент включились другие. В активной фазе он в Кировской области, где создано 8 образовательных округов. В Астраханской области продолжается формирование нормативной базы образовательных округов. А вот в Сахалинской и Ульяновской областях эксперимент пока в подвешенном состоянии. В Алтайском крае модель образовательных округов возникла по инициативе самого региона.

Сегодня нам надо работать над переводом эффектов образовательных округов в социально-экономическую плоскость. И, конечно, нам нужно работать над нормативной базой образовательных округов, которая позволила бы продлить жизнь эксперимену.