Контакты с властью и воздействие на нее. Тема «Методы лоббирования интересов». Старшие классы

План: 1. Становление и понятие института лоббизма (15 мин.) 2. Сравнение института лоббизма в США, Германии и России. Как институт лоббизма представлен в законодательном процессе (20 мин.) 3. Технологии и методы лоббирования интересов (40 мин.).

привела к расширению арсенала средств и методов лоббистской деятельности через широкую сеть «общественных связей». Эффективность коммерческой лоббистской деятельности во многом зависит от разработки правильной тактики-выявления конкретного чиновника, ответственного за подготовку документа и всего механизма подготовки и принятия решения. В условиях широкой гласности работы парламента и влияния средств массовой информации иметь «друзей наверху» часто оказывается недостаточно, и лоббисты-профессионалы целенаправленно работают над выявлением реальных механизмов принятия решений, организуют нажим на малозаметные рычаги этих механизмов.

Если бы у нас были данные обо всех государствах всех времен, мы, вероятно, обнаружили бы, что лоббизм в той или иной форме – неизбежный спутник правительств. Это одна из самых актуальных тем, так как затрагивает все сферы политической жизни. Термин возник в американской политической жизни около 1830 г. Представители различных политических групп проводили многие часы в кулуарах (lobby-кулуар, холл) залов заседаний законодательных органов США, надеясь поговорить с законодателями и тем самым попытаться повлиять на их решения. Термин часто используется весьма вольно и порой неадекватно для обозначения всех видов политического влияния. Поскольку широко распространена точка зрения, что лоббисты часто используют неподходящие, предосудительные методы для достижения своих целей, понятие «лоббизм» содержит в себе для многих негативный смысловой оттенок. Особенно это актуально в России.

Несмотря на явную неточность современного использования термина, можно очертить некоторые строгие границы этого понятия.

1. Лоббирование связано лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, могут также быть подвержены влиянию интересов определенных заинтересованных групп, однако такое влияние не принято называть лоббизмом. (Пример, письмо г-на Богданчикова, председателя совета директоров ОАО «Роснефть» на имя президента).

2. Все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние на гос.органы.

3. Лоббирование подразумевает наличие посредника или представителя как связующего звена между группой граждан страны и гос. официальными лицами. Гражданин, который по своей собственной воле стремится повлиять на правительственного чиновника, не может считаться лоббистом.

4. Всякое лоббирование неизбежно связано с установлением контактов для передачи сообщений.

Примеры – международные скандалы Уотергейт, Ирангейт, дело Локхид.

В западной литературе принято различать три типа лоббизма. Первый – это собственно лоббистская деятельность (прямой лоббизм), когда ведется целенаправленная работа с представителями власти для того, чтобы добиться принятия нужных решений. Второй тип – это «косвенный» – когда организуются разнообразные действия в виде широкомасштабных акций в средствах массовой информации, сбор подписей, шумных действий. Третий тип – это «внутренний» лоббизм, когда интересы власти отстаивают те, кто работает в них или имеет к ним доступ.

Несмотря на существенные отличия в приведенных определениях присутствует несколько общих моментов. Во-первых, наличие субъектов и объектов. Объектами воздействия, как правило, выступают законодательные и исполнительные органы власти. Во-вторых, лоббистская деятельность ведется в определенных интересах. В-третьих, лоббисты выполняют функцию посредничества между гражданами, организациями, государственными органами. В-четвертых, лоббизм предоставляет группам граждан возможность косвенно участвовать в принятии и реализации правовых и политических решений. Механизм взаимодействия групп граждан и власти в значительной мере закулисен, хаотичен и подвержен опасности коррупции.

Таким образом, в широком смысле лоббизм – это установление контактов и передача сообщений представителям власти с намерением воздействовать на их решение.

«Лоббирование представляет собой совокупность мер формализованного и неполитического по своим целям воздействия на власть».

При рассмотрении института лоббизма в России немаловажное значение имеют иностранное законодательство и опыт других стран. В частности, в ФРГ нет закона о лоббизме, но есть положение «О регистрации союзов и их представителей при бундестаге», которое регулирует взаимоотношения лоббистов и депутатов. Оно достаточно детально. Есть и другие ведомственные акты – регламент бундестага, регламент федерального правительства и т.д. Основным же актом, регулирующим лоббистскую деятельность в ФРГ, считается указанное положение о регистрации союзов.

Основными нормами этого документа являются: ведение президентом бундестага списков всех союзов, выслушивание представителей союзов при условии регистрации их в списках у президента бундестага; возможность получения пропуска в здание бундестага при сообщении требуемых сведений для регистрации списков; ежегодная публикация списков союзов в «федеральном списке».

Как показывает практика, число зарегистрированных союзов растет и по состоянию на 1994 г. их численность составила 1573.

Что касается других стран Европы, то здесь действует рекомендуемый ЕС порядок, которого придерживаются страны ЕС. А именно: не скрывать коммерческих отношений между политическими и частными структурами; списки лоббистов регистрировать и публиковать в СМИ; регистрация лоббистов происходит с указанием организации, которая воспользовалась услугами лоббиста; осуществлять регистрационный сбор для частичного покрытия расходов по управлению лоббистской деятельностью.

Таким образом, мы видим, что в законодательстве европейских стран специально прописывается регламентация института лоббизма и лоббистской деятельности. Данный подход представляется достаточно обоснованным. Это обусловливает важность предмета регулирования, поскольку участие в управлении делами государства посредством легитимного профессионального лоббизма, а равно законодательных предложений граждан – это важнейшее конституционное право граждан. Кроме того, требования к законодательному акту заключают в себе необходимость давать ясный, легитимный и проработанный механизм регулирования общественных правоотношений.

Сама лоббистская деятельность на Западе давно вступила в стадию профессионализации, и лоббисты повсеместно добились признания своей профессии. На уровне ЕС зарегистрировано Общество евролоббистов (Society of European Affairs Practitioners) с высоким вступительным членским взносом, которое претендует на роль зонтиковой структуры во всех вопросах, касающихся представительства и защиты корпоративных интересов лоббистов, практикующих в европейских структурах.

В России существует иная ситуация и иные традиции. В стране отсутствуют специальные нормативно-правовые акты, которые могли бы регулировать лоббистскую деятельность. До 80-х годов в России считалось, что лоббизма в государстве нет и не может быть. Однако эта негласная догма неверна. В России, так же как и в других странах, всегда существовал лоббизм. Он был либо монополизирован КПСС или ее структурами, либо находился в тени и преподносился по-другому. Лоббировать могли те, кто имел доступ к власти, причем сам термин «лоббизм» считался вульгарным. В условиях планового распределения лоббизм министерств и ведомств заключался в борьбе за ресурсы и средства.

Кто реально выступает и может выступать в России в роли лоббиста? Наиболее подготовленно и профессионально могут выполнять эту работу адвокаты и «свободные» юристы, которые обслуживают коммерческие организации и предприятия. Почему отдается предпочтение именно этой категории специалистов? По простой причине. Во-первых, они юридически более подготовлены. Во-вторых, они легально действуют на правовом поле. Конечно, эту работу могут выполнять и бывшие депутаты, чиновники из различных государственных ведомств, у которых сохранились связи в федеральных органах государственной власти. Нельзя исключать возможность лоббистской деятельности различных федеральных и региональных чиновников и должностных лиц. Имеется огромная прослойка «служивых» специалистов, которые готовы оказать различные услуги, в том числе и по лоббистской части. Многие «бывшие» сейчас регулярно посещают федеральные органы государственной власти. Именно поэтому лоббистскую деятельность необходимо регулировать. Эта область политической жизни должна быть максимально открытой.

Практически можно констатировать, что в российском политическом истеблишменте уже появились различные организации, партии, группы граждан или отдельные граждане, а также должностные лица и чиновники, которые оказывают влияние в выгодном им плане на законодательные, исполнительные органы власти, включая президента и председателя Правительства РФ. Заметна активизация лоббистской деятельности со стороны иностранных фирм, компаний и отдельных граждан, стремящихся решить свои вопросы за счет выхода любыми путями на различных должностных лиц. Лоббистской деятельностью в парламенте и исполнительных органах власти активно занимается российская элита, которую можно разделить на две группы: сложившиеся на базе государственной экономики либо на базе частного сектора. К первой группе можно отнести организации и представителей газового комплекса, нефтяного и лесного комплексов, угольной промышленности и т.д. (Пример: посмотрим, как был организован процесс лоббирования у аграрной партии: они имеют корпоративное представительство (Аграрный союз России) – политическое представительство (Аграрная партия России) – парламентское правительство в лице фракции в Госдуме и группе аграриев в Совете Федерации (руководство Минсельхоза и пост вице-премьера, курирующего аграрные вопросы).

Ко второй группе относятся организации и представители банковской элиты. Так, например, большую роль играл «СБС-Агро» (до 1998 г.), Группа «МОСТ», «Менатеп», «ОНЕКСИМбанк» – Потанин.

Но вернемся к непосредственной практике лоббистской деятельности в России и попробуем разобраться в том, как конкретно осуществляется эта деятельность в условиях, когда и политическая система, и сами интересы находятся в процессе становления. Вопрос о реальных механизмах, каналах, средствах продвижения интересов находится, пожалуй, в числе наименее доступных для анализа, ибо большая часть лоббистских усилий носит неформальный характер, не фиксируется и не документируется.

В законодательных органах активны и индивидуальные, и корпоративные, и региональные лоббисты. Объектами их внимания являются субъекты права законодательной инициативы, которой в соответствии со ст.104 Конституции РФ обладают Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ и Высший арбитражный суд РФ (по вопросам их ведения) – всего 723 субъекта. Существенное внимание уделяется структурам администрации президента ввиду тех широкомасштабных полномочий, которые предоставлены главе государства Конституцией.

По данным, приведенным в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1998 г., из почти 750 направленных в Думу в течение 1997 г. законопроектов только 188 были внесены правительством, причем 53 из них были законопроектами о ратификации международных договоров и соглашений.

Ярким примером лоббирования своих интересов в СССР – отрасль ВПК, регионы – Крым, Ставропольский и Краснодарский края. Почему?

Исследования процесса лоббирования относительно редки и почти всегда сосредоточены в США. По мнению многих ученых (Н.Заблюк в книге «Практика лоббистской деятельности в США». 1964 г.), отмечается, что именно в конгрессе началось развитие лоббизма. Одним из первых проявлений лоббизма были так называемые пансионные группы, объединявшие, чаще по региональному признаку, законодателей, живших под одной крышей и питавшихся за общим столом. К концу 80-х гг. в конгрессе насчитывалось более 80 неформальных группировок.

Принятая в 1791 г. и являющаяся частью «Билля о правах», первая поправка гласит: «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии, либо запрещающего свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб».

Многие группировки создавались для защиты своих экономических интересов.

Пример – стальной кокус (200 чел.), шампиньонский кокус (Грибной институт).

Возможности для лоббирования сосредоточены главным образом в системе постоянных комитетов. Комитеты к концу XIX века приобрели значительную самостоятельность и решающее слово в производстве законов, превратившись, по мнению президента США В.Вильсона, в «маленькие легислатуры». В результате такого превращения резко усилились полномочия председателей комитетов, ставших ведущими фигурами в законодательном процессе. Период с начала 20-х гг. XX века до конца 70-х американские специалисты называли «правлением комитетов». Превращение комитетов в «маленькие легислатуры» имело принципиальное значение для развития лоббизма, ибо с этого момента он по-настоящему начинает выходить на уровень неформального политического института. В 1885 г. В.Вильсон писал: «Не может быть сомнения в том, что влияние лоббиста большей частью заключается в возможностях, предоставленных ему системой комитетов».

Одна из возможных причин большего значения лоббизма в США, чем в других странах, заключается в том, что механизм представления интересов более четко встроен в систему государственной власти. Другая возможная причина различия в лоббизме между Америкой и другими западными странами – различия в степени централизации принятия решений в правительстве. В большинстве западных стран принятие решений высоко сконцентрировано в кабинетах исполнительной власти, в то время как в США оно поделено между исполнительными и законодательными органами, то есть более диффузный процесс принятия решений. В США разрешено зарубежным правительствам и частным организациям воздействовать недипломатическими методами на органы государственной власти.

Коридорная работа

Основные методы «коридорной работы» состоят в том, что необходимо знать все тонкости функционирования аппарата, системы принятия решений, психологические особенности того или иного руководителя, степень влияния на него ближайшего окружения.

Среди методов давления возможны прямые денежные вознаграждения, ценные подарки.

Например, самый простой способ утопить любое решение – направить его на согласование не менее чем в 5 различных министерств и ведомств, назначив головным ведомство, явно перегруженное работой или не имеющее должного веса.

В исключительных случаях используются методы воздействия посредством организации кампаний в СМИ. Причем в условиях сегодняшней России расчет идет не на влияние через общественное мнение, которое уже давно никто не принимает в расчет и не боится, а как канал доведения информации до руководителя и создания у него впечатления большой общественной значимости проблемы.

Также большое значение имеет организация выездных посещений регионов и предприятий руководителями, когда во время хорошо организованных «шоу» можно добиться значительных результатов в решении тех или иных проблем.

Лоббирование в парламенте России имеет свои особенности. Они заключаются в том, что парламент занимается законодательной деятельностью. В этой связи лоббирование возможно в виде «проталкивания» определенного законопроекта или отдельных поправок в него. Кроме того, возможны разнообразные запросы и письма депутатов ГД и членов СФ в различные федеральные органы государственной власти. Немаловажен в лоббистской деятельности и личный контакт с депутатом: при личном знакомстве с парламентарием можно определить, поддержит он необходимый законопроект или нет. Лоббирование законодательного предложения или законопроекта в парламенте, как правило, начинается с поиска сторонников среди депутатов. После того как они найдены, парламентарий или группа депутатов вносят предложенный законопроект в порядке законодательной инициативы в ГД. Истинными разработчиками в этой ситуации могут быть не лоббисты, а те, кто за ними стоит. Поэтому часто бывает неизвестно, кто же заказчик. Работа лоббиста в парламенте не ограничивается только поиском сторонников или единомышленников. Важное значение имеет способность переубедить или склонить на свою сторону «колеблющихся» депутатов, тех, кто не имеет четкой позиции по данному законопроекту. Их количество может иметь решающее значение при обсуждении и принятии законопроекта. У лоббиста имеется фактическая возможность участвовать в лоббировании законопроекта или его отдельных положений на любой стадии законодательного процесса. А именно: при внесении законопроекта или его отдельных положений в ГД, при обсуждении на совете ГД, при обсуждении в комитете, при принятии в первом чтении, во втором чтении, в третьем чтении, при рассмотрении в СФ, а также при подписании законопроекта Президентом РФ. При этом на всех стадиях законодательного процесса объектами лоббистской деятельности могут быть, кроме депутатов, и государственные служащие – работники аппаратов ГД и СФ. От служащих, работающих в парламенте, зависит очень многое: и скорость подготовки, и содержательная проработанность законопроекта. Государственные служащие заинтересованы во взаимодействии с лоббистами, если последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные работы. Таким образом, в нынешней ситуации у лоббистов имеются достаточно большие возможности влиять на законодательный процесс. Порой вся законодательная деятельность может ограничиться одним разговором или телефонным звонком. Согласно опросу, проведенному службой «Кассандра», свыше 76% лоббистов приходится именно на исполнительные органы власти.

Существует два основных метода лоббистской деятельности. Во-первых, это прямое воздействие, когда отстаивающий интересы сам вступает в непосредственный контакт с теми, кто может способствовать (или помешать) ему добиться принятия нужных мер (зачастую путем подкупа и т.д.). Во-вторых, это уже упомянутые методы непрямого влияния, которое может включать как вписывающиеся в границы правового поля меры по мобилизации общественности или уточнению повестки дня и созданию на ее основе коалиции, так и незаконные, закулисные маневры, вплоть до сбора компрометирующих материалов на должностных лиц, шантажа и организации публикаций в средствах массовой информации.

Профессионализация лоббизма

В странах с унитарной системой государственного устройства и там, где влияние субнациональных структур – регионов и местных властей, – заметно ограничено в пользу Центра, объектом первостепенного внимания лоббистов является центральная исполнительная власть, причем в первую очередь непосредственно занятые в подготовке проектов решений чиновники, служащие госаппарата. В Великобритании это в первую очередь подразделения соответствующих министерств, во Франции – это система консультативных околоправительственных организаций, в состав которых входят представители официально зарегистрированных добровольных ассоциаций, в Австралии – исполнительная власть и ее непосредственные представители.

Американская политическая система дает лоббистам возможность использовать разнообразные методы влияния, что соответствует многоуровневому характеру процесса выработки и принятия решений и открытости структур власти. В орбите деятельности лоббистов находится конгресс, сенат и их палаты.

Профессионализация лоббизма привела к расширению арсенала средств и методов лоббистской деятельности через широкую сеть «общественных связей». Эффективность коммерческой лоббистской деятельности во многом зависит от разработки правильной тактики-выявления конкретного чиновника, ответственного за подготовку документа и всего механизма подготовки и принятия решения. В условиях широкой гласности работы парламента и влияния средств массовой информации иметь «друзей наверху» часто оказывается недостаточно, и лоббисты-профессионалы целенаправленно работают над выявлением реальных механизмов принятия решений, организуют нажим на малозаметные рычаги этих механизмов.

Важным фактором успеха является экспертное обеспечение лоббистской деятельности. Оно ориентируется как на содержание требований, так и на форму их подачи. По мнению британских исследователей, в лоббистской деятельности «форма давно вытеснила содержание», и лоббисты считают залогом успеха умение и возможность преподнести требования максимально доходчиво для щирокой аудитории.

Так, у обществ защиты животных или живой природы, опирающихся на широкую, но в основном пассивную общественную поддержку, есть традиционные противники в лице малочисленных, но очень активных и материально обеспеченных ассоциаций борьбы против запрещения охоты (и даже конкретных видов охоты, например, традиционной для Великобритании охоты на лис, издавна являвшейся здесь популярным спортом в аристократических кругах). Интересы групп борьбы против загрязнения окружающей среды, добивающихся закрытия конкретных химических производств, вступают в открытое столкновение с интересами владельцев и таких предприятий или производителей очистных сооружений для вредных производств.

Лоббизм как форма продвижения группами своих требований – феномен, характерный в той или иной степени для любых политических систем. Характер системы и каналов взаимодействия общества и государства определяет удельный вес лоббизма в механизмах взаимодействия. Россия, переживающая процесс политической структуризации общества, предоставляет в силу неразвитости каналов взаимосвязей общества и власти особенно благоприятные возможности для лоббистской деятельности с упором на неформальное взаимодействие как наиболее доступный и эффективный способ достижения целей.

В силу тех же причин, а также особенностей раздела и передела собственности, способствовавших быстрому обогащению узкой группы финансистов и бизнесменов и обретению большего политического влияния, несопоставимо большего экономического потенциала стоящих за ним структур, лоббизм в России обрел такие черты, которые иначе как уродливыми назвать трудно. Его главной особенностью стала, во-первых, крайняя узость групп и лиц, реально осуществлявших эффективное лоббистское давление на власть. И хотя еще в начале 90-х гг. в России появились сотни, затем созданы многие тысячи самодеятельных общественных групп и движений, возможность их влияния на систему процесса выработки и принятия решений в центре и на местах после спада волны массового демократического движения конца 80-х – начала 90-х гг. оказались крайне незначительными. Решающую роль стали играть большие деньги и «большие люди» в мире того же большого бизнеса.

Одной из причин такого рода перекоса явилось и состояние самого государственного аппарата, и властных структур вообще. Авторитарно-бюрократические тенденции в государственном управлении явно не способствовали установлению партнерских отношений между властями и организациями и группами, представлявшими демократическую общественность. В то же время потребительское отношение чиновничества к «клиентам», стремящимся добиться тех или иных решений или льгот в свою пользу, автоматически отсекало от общения с ними всех тех, кто не мог предложить ничего стоящего. В более широком плане монетаристская направленность экономической политики властей, сохраняющаяся в той или иной степени в течение всего периода правления ельцинской администрации, делала режим крайне зависимым от людей, располагавших финансовыми ресурсами.

Таким образом, и «верхи» и «низы» государственного аппарата оказывались крайне заинтересованными в том, чтобы круг лоббистов был и оставался по возможности ограниченным в основном бизнес-элитой. А это в свою очередь, предопределяло в основном межличностный характер контактов и связей, причем со значительной долей традиционно российского и советского типов такого общения.

Прочность такой системы лоббирования заключается не только и даже не столько в его «неравновесности», монополизме узкоэлитарных групп, сколько в том забвении общенациональных приоритетов, которые в принципе должны хотя бы находиться в поле зрения любого нормального взаимодействия заинтересованных групп и государственных структур.

Если говорить более конкретно, то речь идет об использовании и без того скудных государственных средств на всякого рода кредиты, ссуды, на льготы в налогообложении, акцизных и прочих платежей. Часть этих средств затем или тут же возвращается государству, но не только в виде платежей в казну, а в форме взяток, подачек и тому подобных форм подкупа должностных лиц, а также тех или иных политических услуг.

Л.МОРОЗОВ, студент Пермского государственного университета