Российский парламентаризм. Вече, дума, сенат

Этот афоризм русского историка Василия Ключевского как никогда актуален, нам свойственно искать «завязку» нашей нынешней политической жизни – в поучительных уроках расцвета и упадка афинской и римской демократии, в изучении «долголетия» английского парламентаризма, пришедшего в электронный век в феодальных одеяниях.

В 1649 г. Земский собор утвердил новый общегосударственный правовой кодекс – Соборное уложение. А четырьмя годами позже, в 1653 г., на Соборе был решен вопрос о воссоединении Украины с Россией. Один из последних соборов, 1632 г., принял решение об отмене местничества. В дальнейшем вся полнота власти вновь была сосредоточена в руках главы государства – царя. Земские соборы, не став полноправными законодательными органами, все же прочно вошли в законодательную историю России. Некоторые авторитетные исследователи (М.Клочков, В.Якушкин, и др.) усмотрели в земских соборах начала народного представительства.

Прошлое нужно знать не потому, что оно прошло, а потому, что, уходя, не умело убрать своих последствий.В.Ключевский

Иногда можно слышать, что парламенты как законодательные органы власти не нужны, так как глава исполнительной власти в конечном итоге все решает сам. Но факты истории говорят об обратном.

И в Великобритании (XIII век) и во Франции (XII век) короли вынуждены были собирать парламент или Генеральные штаты именно тогда, когда не способны были управлять всей территорией страны и собирали представителей, и договаривались о нормах управления – вырабатывали и принимали законы. Аналогичной была ситуация на Руси, но об этом подробнее в следующих главах.

Парламент (англ. parliament, от франц. parler – говорить) – высший представительный орган власти. В Англии слово parliament появилось вначале для обозначения любого обсуждения. Затем этим словом стали называть «формальные совещания», «великие советы». Вестминстерский статут 1275 г. впервые использует французское слово parlement для «Великого совета Англии». Считается, что родиной парламента является Англия, где с XIII в. власть короля ограничивало собрание крупнейших феодалов (лордов), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц). Подобные сословия и сословно-представительные учреждения возникли затем в Польше, Венгрии, Франции, Испании и других странах. Впоследствии они развивались в представительные учреждения современного типа. Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

Под парламентаризмом принято понимать систему политической организации государства, при которой четко разграничены функции законодательной и исполнительной властей при доминирующем положении парламента над другими органами государственной власти.

Кроме того, в ряде стран парламентаризм, система государственного управления, при которой парламент играет преобладающую роль не только в области законодательства, но и как орган контроля за законностью деятельности исполнительной власти. В случае выражения парламентом недоверия правительству по политическим причинам последнее уходит и отставку; новый кабинет назначается монархом или президентом республики из среды парламентской партии, располагающей в эту пору большинством голосов. Таким образом, правительство может исполнять свои обязанности в течение предусмотренного конституцией срока лишь до тех пор, пока это устраивает парламент в политическом отношении. В мировой практике встречаются примеры, когда в ответ на вынесенный парламентом вотум недоверия правительству оно распускает парламент и объявляет о проведении новых выборов. «Ответственность» правительства, таким образом, оказывается фиктивной. В таких случаях выборы также не являются определяющим механизмом в политической ситуации.

Парламентаризм противопоставляется президентскому типу конституционного управления, при котором исполнительная власть не считается с вотумом палат, но все три ветви власти формируются посредством системы выборов. Нам предстоит рассмотреть особенности зарождения элементов парламентаризма в отечественной истории и современное состояние проблемы.

Институты представительной власти в России уходят своими корнями в глубь веков отечественной истории, так что было бы ошибочным считать российский парламентаризм искусственным явлением, чуждым природе нашей государственности. Парламентаризм в России возник не на пустом месте и не был «завезен» из чужих пределов, поскольку в ходе политических изменений и исторического развития государства постоянно вызревали и обретали форму основы представительства по типу парламентского. Вместе с тем путь отечественного парламентаризма нередко прерывался. Сложным он остается и сейчас. От нынешних представителей законодательной власти, политических и государственных деятелей, от их слаженных и активных усилий, от последовательного выражения парламентариями интересов и надежд избирателей будет зависеть судьба российского парламента в XXI веке.

Зарождение парламентаризма на Руси

Вечевые традиции эпохи «военной демократии» имелись у многих народов, в частности у древних германцев. Аналогичные германским собрания – тинги – существовали и у шведских племен, например у свеев. На тинге, собиравшемся на лугу у Упсальского храма, избирались короли Свеаланда. На нем полноправные граждане обсуждали все важные государственные дела. К собранию были приурочены ярмарка и религиозные празднества. Тинги, существовавшие в каждой области Швеции и в каждом округе (хераде), собирались в одном и том же месте в строго определенное время года (обычно в феврале).

Исторические начала практики решения наиболее важных вопросов политической и хозяйственной жизни «собором», сходом или собранием представителей были заложены в старину, когда в древней и средневековой Руси возникла и оттачивалась такая форма обсуждения общих дел и всенародного принятия решений, как вече.

Вече (происходит от древнеславянского веет – совет) как орган государственного управления и самоуправления упоминается уже в 997 году в Белгородской летописи. Русские летописи свидетельствуют о существовании вече во многих городах: Киеве, Владимире-Волынском, Новгороде, Звенигороде Галицком, Ростове, Суздале, Владимире на Клязьме, Полоцке, Переяславле Залесском, Смоленске. Атрибутами вече были вечевой колокол и специальная трибуна (степень), возвышавшаяся над площадью. Существовал определенный порядок ведения вече, и, возможно, практиковалась запись выступлений. Решения принимались большинством присутствовавших.

На вече обсуждались вопросы войны и мира; кандидатуры князей и посадников (в Новгороде также – тысяцких, архиепископов, архимандритов). В Новгородской и Псковской республиках вече принадлежала высшая законодательная и судебная власть. В распоряжении новгородского вече находились финансы и земельный фонд.

Некоторые ученые склонны даже рассматривать вече как попытку создать основания законодательной власти и первые проявления отечественного парламентаризма. Но это не так. Думается, более убедительна точка зрения авторов двухтомной «Политической истории» России, полагающих, что на вече принимались решения по конкретным вопросам, но не сами законы.

В Московском государстве заметную роль в законотворческой деятельности играли земские соборы. Академик Л.Черепнин указывает на функционирование 57 соборов, однако допускает, что их в действительности было больше. За основу классификации он берет принцип, кем и по какому поводу был созван собор, справедливо полагая, что именно эти положения как раз и определяют взаимоотношения самодержавия и сословий в сословно-представительной монархии. На соборах принимались развернутые решения, имеющие силу закона (так, церковно-земский собор 1584 г. при царе Федоре Иоанновиче принял решение об отмене церковных и монастырских податных льгот – тарханов).

В 1611 г. под Москвой несколько месяцев действовал «Совет всея земли», составивший своего рода основной закон – «Приговор всея земли», принятый Земским собором, который и выбрал временное правительство во главе с боярами и военачальниками (Д.Трубецкой, И.Заруцкий, П.Гяпунов), ответственное перед Собором. Под контроль выбранных представителей Собора была помещена и судебная, и административная деятельность этого правительства, сформировавшего центральный административный аппарат, который воспроизводил систему высших государственных учреждений – приказов. Это были Разрядный, Поместный, Разбойный приказы, ведавший казною Большой приход, были даже Дворцовый приказ и приказы территориальной компетенции – четверти.

Заметное место в истории земских соборов занял Собор 1613 г., избравший на царство Михаила Федоровича Романова. В последующие несколько лет (1613-1622 гг.) соборы функционировали постоянно, и к их помощи власти предержащие прибегали для объявления новых налогов (почти ежегодно), упорядочения отношений с казачеством, материального обеспечения войска. Но после 1622 г. работа Земского собора была свернута. По мнению Черепнина, это свидетельствовало о развитии государства от сословно-представительной монархии к абсолютизму. В то время Собор так и не обрел государственно-правовой статус, хотя в ряде случаев он принимал действительно фундаментальные правовые акты.

В 1649 г. Земский собор утвердил новый общегосударственный правовой кодекс – Соборное уложение. А четырьмя годами позже, в 1653 г., на Соборе был решен вопрос о воссоединении Украины с Россией. Один из последних соборов, 1632 г., принял решение об отмене местничества. В дальнейшем вся полнота власти вновь была сосредоточена в руках главы государства – царя. Земские соборы, не став полноправными законодательными органами, все же прочно вошли в законодательную историю России. Некоторые авторитетные исследователи (М.Клочков, В.Якушкин, В.Ключевский и др.) усмотрели в земских соборах начала народного представительства.

В развитии этого института (особенно в 1613-1649 гг.) при желании можно увидеть даже эволюцию в направлении парламентаризма. Разумеется, соборы не были и не могли быть парламентами в современном смысле слова, более того, они существенно отличались даже от Генеральных штатов средневековой Франции. Тем не менее при укреплявшемся самодержавии земские соборы все-таки обеспечивали представительство некоторых общественных сил и специфических местных интересов. Лишь к концу XVII столетия самодержавная тенденция возобладала окончательно, и институт земских соборов (как, впрочем, и церковных, которые тоже были особой формой осуществления идеи представительства в допетровской Руси) исчез из политической истории, но остался в памяти. Вплоть до революции 1905 г. идея Земского собора продолжала быть в России важным символом для самых разных политических сил.

В политической системе XV-XVI вв. заметную роль играла Боярская дума, явившаяся преемницей княжеского совета, но со слиянием удельных русских княжеств в единое государство изменились ее состав и статус.

Боярская дума в качестве высшего совета при князе (с 1547-го при царе) существовала с X по начало XVIII вв., который состоял из представителей аристократии, его деятельность носила законосовещательный характер. В Древнерусском государстве в IX – XI вв. была совещанием князей с дружинниками (княжими мужами, думцами) и старцами градскими (земскими боярами, потомками местной родоплеменной знати), иногда – с представителями духовенства (митрополит и др.). Она не имела постоянного состава, созывалась по мере надобности. С XI века вследствие наделения землей княжих мужей и их слияния с земскими боярами стала Думой князя и бояр. Она участвовала в обсуждении вопросов законодательства, внешней политики, внутреннего государственного устройства, религии и т.д. (являлась советом великого князя с его вассалами, обладавшими определенной политической силой). Политическая роль Боярской думы в XII – XIII вв. значительно выросла в связи с увеличением боярского землевладения, ростом привилегий бояр, раздроблением Древнерусского государства и ослаблением княжеской власти в отдельных землях.

В Северо-восточной Руси в XIV – XV вв. в Боярскую думу входили бояре, ведавшие отдельными отраслями (путями) дворцового княжеского управления (путные бояре), а также тысяцкий, окольничий, дворецкий и другие лица административного управления князя. Состав, права и компетенция Боярской думы не были строго определены законом; обычно совещание состояло из нескольких человек. При обсуждении наиболее важных вопросов, выходивших за рамки текущих дворцовых дел, происходило совещание Боярской думы расширенного состава из 10-15 человек и более. С начала XV в. членами Боярской думы стали так называемые бояре введенные (большие бояре), представители высшего слоя бояр, постоянные советники князя, исполнители его наиболее важных поручений.

С образованием Русского централизованного государства Боярская дума превратилась в постоянный совещательный орган при верховной власти. В нее входили думные чины – бояре, окольничие, с начала XVI в. – «дети боярские, которые в Думе живут» (думные дворяне), несколько позже – думные дьяки. Преобладающее влияние в Боярской думе принадлежало боярам из титулованной знати – представителям княжеских фамилий. В эпоху сословно-представительной монархии Боярская дума осуществляла власть совместно с царем. Ее влияние было значительным и в работе Земских соборов. Во время опричнины Боярская дума возглавляла правительство земщины, а на опричной территории действовала опричная Боярская дума. В начале XVII в. Боярская дума пыталась ограничить самодержавную власть царя с помощью крестоцеловальной записи, взятой с царя Василия Шуйского в 1606 г. Не исключено, что какая-то ограничительная запись была взята Боярской думой с царя Михаила Федоровича. В XVI в. и особенно в XVII в. состав Боярской думы пополнялся центральной властью за счет менее знатных лиц – родственников и приближенных царя: в ее ряды влилось большое количество думных дворян, выдвинувшихся благодаря личным заслугам; увеличилось число думных дьяков. Они представляли влиятельную прослойку приказной бюрократии. Боярская дума обсуждала все вопросы обычно вместе с великим князем, а затем с царем; решение Боярской думы в таких случаях начиналось формулой: «царь указал, и бояре приговорили»; некоторые вопросы царь решал без Боярской думы, другие – дума решала без царя, но по его поручению («бояре приговорили»); эти решения утверждались царем. В ряде случаев царь совещался с узким кругом наиболее приближенных деятелей, составлявших так называемую Ближнюю думу. Боярская дума контролировала деятельность приказов, назначала воевод и т.д. С развитием абсолютистских тенденций во 2-й половине XVII в. значение Боярской думы уменьшалось; еще большее значение приобретала Ближняя дума. В начале царствования Петра I количественный состав Боярской думы уменьшился, из ее ведения были изъяты наиболее важные дела, которые решались новыми сановниками, выдвинутыми Петром I; количество заседаний Боярской думы резко сократилось с образованием Сената. В 1711 г. Боярская дума была ликвидирована.

В состав Боярской думы вошли, потеснив московскую знать, представители бывших самостоятельных княжеств, а статус определялся особой системой наследственных гарантированных привилегий, закреплявшихся за определенным боярским родом и не подлежавших изъятию самодержцем, местничеством, которого боярство добилось в результате упорной борьбы сначала с властью Великого князя, а затем и царя. Боярская дума, таким образом, обладала существенной долей самостоятельности и политическим весом, нередко оказываясь в оппозиции к царю и его чиновной бюрократии. Эта оппозиционность особенно явственно проявлялась в периоды политических кризисов (начало царствования Ивана Грозного, Смута 1598-1613 гг., первый период правления Петра Великого).

При всей своей значимости и политическом влиянии Боярская дума все-таки имела статус законосовещательного, а не законодательного органа власти, работая по формуле «государь указал, и бояре приговорили».

Вопросы и задания

1. Парле – говорить или молчать?

2. «Людям необходимо установить законы и жить по законам; иначе они не будут отличаться от самых диких зверей» (Платон)

3. «Государь указал, и бояре приговорили».

4. Можно ли считать вече (вечевые собрания) в Древнем Новгороде началом российского парламентаризма? Аргументируйте свою точку зрения.

Идеи парламентаризма и реформы в России в XVIII-XIX вв.

С воцарением Петра I Боярская дума прекратила свое существование, а законодательство вновь оказалось в руках одного лица – на сей раз императора. В 1711 г. Петр I образовал Сенат – высшее административное учреждение, заменившее Боярскую думу, которому, в числе прочего, вменялась в обязанности подготовка различных законопроектов, что, однако, не превращало его в законодательный орган. Законопроекты разрабатывались департаментами, рассматривались группами сенаторов и чиновников, после чего они бывали представлены императору, вносившему в них свои соображения и подписывавшему документы, обретавшие тем самым силу законов.

Екатерина II начала свою деятельность с издания Манифеста о созыве депутатов в «Комиссию для сочинения проекта нового уложения» (1767 г.). Императрица подготовила «Наказ», с которым и выступила перед этими депутатами. Но работа Комиссии завершилась тем же нулевым итогом, что и прожекты Татищева. И после 203 заседаний в течение полутора лет Комиссия не выработала никакого нового уложения, продемонстрировав самые худшие стороны отечественных попыток наладить деятельность хоть какого-то «делегативного» органа власти, что в дальнейшем, вероятно, и вызывало у российских монархов с их окружением устойчивую неприязнь к представительной форме правления.

В 1801 г. на престол взошел воспитанный в протолиберальном духе император Александр I, при котором идея учреждения законодательного органа в виде парламента вновь вернула себе право на обсуждение. Инициатором выступил известный русский реформатор, человек неродовитого происхождения, но выдающихся дарований, – М.Сперанский. Император поручил ему подготовить примерный план государственных преобразований. В «Общем обозрении всех преобразований», представленном Александру I к концу октября 1809 г., управление страной предлагалось осуществлять на основе разделения властей и участия общества в выборах, начиная с мельчайшей волости. Далее, в течение года (в ознаменование 10-летия царствования) должны были быть последовательно сформированы: Государственный совет (верхняя палата российского парламента), переустроенные министерства, обновленная «судная часть». Затем собирались депутаты в Государственную думу, что завершало устройство парламентской системы. Пирамиду государственной власти венчал император, который сохранял за собой державную исполнительную власть и право на законодательную инициативу.

Государственная уставная грамота Российской империи – проект конституции, подготовленный по приказу императора Александра I в Канцелярии представителя императора при Административном совете Царства Польского Н.Н. Новосильцева. Кроме Новосильцева в создании проекта участвовали чиновники Канцелярии П.А. Вяземский и П.Дешан. Впервые император Александр I публично объявил о намерении ввести в России конституцию в речи на открытии сейма Царства Польского 15 марта 1818 г. К осени 1819 г. подготовлено «Краткое изложение основ конституционной хартии Российской империи» (на французском языке), к осени 1820 г. – окончательный текст государственной уставной грамоты, который состоял из 6 глав: 1-я -Предварительные распоряжения; 2-я – О правлении Российской империи; 3-я – Ручательства державной власти; 4-я – О народном представительстве; 5-я – О судебной власти; 6-я – Общие постановления. Многие положения государственной уставной грамоты совпадали с положениями Конституции Царства Польского 1815 г., значит, влияние оказали нормы Французской конституции 1814 г. Создатели государственной уставной грамоты стремились сочетать незыблемость самодержавия с государственно-правовыми идеями, сформировавшимися в Европе к 1820-м гг. По государственной уставной грамоте, территории империи делились на наместничества (каждое из нескольких губерний); предусматривалось введение народного представительства в виде двухпалатного Государственного сейма (верхняя палата – Сенат, нижняя – Посольская изба) и двухпалатных сеймов в наместничествах. Государственный сейм рассматривал и утверждал законы, бюджет, но императору принадлежали законодательная инициатива и право вето. Депутаты избирались от уездных дворян, собраний и городских обществ. Избирательное право получали дворяне (имевшие недвижимость), от городов – также владельцы недвижимости, лица, имевшие университетские и академические дипломы, банкиры, предприниматели и судовладельцы, купцы первых двух гильдий и цеховые мастера. Устанавливался общий избирательный возрастной ценз – 25 лет. Правом быть избранным обладали лица, достигшие 30 лет и имевшие определенный имущественный ценз. Из их числа император назначал членов Государственного и наместнических сеймов. Провозглашались разделение административной и судебной власти и независимость судей, а также гражданские свободы: равенство граждан перед законом, неприкосновенность личности и лишение свободы только с соблюдением закона, свобода всех видов собственности, печати, вероисповедания (однако православие объявлялось господствующей религией, равноправие предоставлялось только христианским вероисповеданиям). В 1820 г. подготовлены два манифеста, которые должны были быть объявлены в момент провозглашения государственной уставной грамоты: о введении ее в действие, в которой основное внимание уделялось доказательству того, что это является не введением новых порядков, а совершенствованием существующих и об уничтожении Польской конституции 1815 г. и превращении Царства Польского в наместничество Российской империи.

Ирина ДОЛИНИНА, Антон ДОЛИНИН