На чтение: ≈ 18 мин.Федеральный закон №83-ФЗ от 8 мая 2010 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» весьма радикальный этап модернизации российской системы образования, который по последствиям может быть сопоставим разве что с переводом всех образовательных учреждений в России в статус юридических лиц в 1992 году согласно Закону РФ «Об образовании». Основной смысл вводимых законом 83-ФЗ преобразований состоит, на мой взгляд, в начале масштабной реализации нового принципа финансирования бюджетных учреждений: бюджетировании, ориентированном на результат. Наряду с расширением финансово-экономической самостоятельности бюджетных (БУ) и автономных учреждений (АУ) значительно возрастает степень различных рисков.
Значительное число руководителей образовательных учреждений выражает явное и неявное желание перейти в статус казенного учреждения, которое, как известно, в наибольшей степени совпадает с дореформенным статусом бюджетного, за исключением, быть может, некоторых полномочий по распоряжению доходами от деятельности, приносящей прибыль.. Такая позиция обусловлена как субъективными факторами (в частности, психологическим восприятием радикальных новаций), так и объективными обстоятельствами. Например, для учреждений дополнительного образования детей в настоящее время практически полностью отсутствует нормативно-правовой регламент деятельности. В частности, непонятно, какие услуги подпадают под государственный заказ. Нуждается в более четком правовом регламенте структура образовательной деятельности (госзадание и платные услуги) в дошкольных учреждениях.
Очевидно, впрочем, что в казенные перейдет небольшое число ОУ. В ином случае закон 83-ФЗ не достигнет своей цели. В то же время необходимо отметить, что рассматриваемый закон не содержит запрета на перевод практически любого ОУ (по крайней мере, на уровне субъекта РФ или муниципального образования) в статус казенного. До 1 декабря 2010 года должны быть приняты нормативные акты, в силу которых создаются казенные учреждения путем изменения типа бюджетных учреждений.
Известная интрига здесь заключается в том, что в определении БУ и АУ приведен перечень сфер осуществления упомянутых полномочий, в частности в сфере образования. В определении же казенных учреждений (КУ) такой расшифровки нет. Другая составляющая интриги – перечисление в законе 83-ФЗ для федерального уровня перечня казенных учреждений. Именно на основании этого (федерального) перечня зачастую делается неадекватный вывод о том, что КУ не для учреждений образования.
Отдельную группу проблем работы в статусе БУ, и особенно АУ, могут составить так называемые репутационные риски. Автономное (бюджетное) учреждение отвечает по своим долгам своим имуществом, однако недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное за счет средств учредителя, защищено от ареста по долгам и взыскания. Такая схема выглядит достаточно привлекательной для учреждения. Однако следует помнить, что при этом собственник имущества АУ или БУ не несет ответственности по обязательствам учреждения. Таким образом, если у учреждения нет иного имущества, кроме описанного выше, долг «повисает»: за него не отвечает никто, и при этом должник продолжает работать и владеть необходимым для работы имуществом, а процедура банкротства не проводится.
Долги АУ или БУ могут оказаться никак не обеспечены. Однако если юридическое лицо не несет полной ответственности за свою деятельность, то ее должны нести иные лица (например, учредитель). В итоге многие контрагенты (то есть стороны в договорах учреждения) могут обеспокоиться, за счет какого имущества они будут возмещать свои убытки в случае, если АУ или БУ окажется неспособным исполнить обязательство. Это может привести к неприятным для АУ или БУ последствиям: с ними могут просто отказаться заключать договоры, могут требовать 100% предоплаты или страхования ответственности, расчетов посредством покрытого (депонированного) аккредитива, залога, поручителей, банковской гарантии. Таким образом, в определенных сферах проблемное для контрагентов решение вопроса об ответственности может усложнить и обусловить удорожание деятельности автономного учреждения. Стратегически потеря статуса «бюджетное учреждение» может означать «урезание» бюджетного финансирования в перспективе.
Федеральному автономному учреждению, созданному путем изменения типа существующего федерального государственного учреждения, предоставляется в течение трех лет с даты создания за счет средств федерального бюджета субсидия для выравнивания финансового обеспечения выполнения задания, сформированного учредителем в отношении этого федерального автономного учреждения.
Размер субсидии определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных федеральному бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание федеральным автономным учреждением услуг физическим и (или) юридическим лицам и на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Аналогичная практика может быть реализована и субъектами РФ. Однако центральной, на мой взгляд, проблемой перехода ОУ в новый статус стала несформированность (по большей части учреждений) менеджмента, обладающего необходимыми компетенциями и компетентностью для работы в новых условиях. Какова структура и кадровый состав финансово-экономического менеджмента современного ОУ? Традиционно первым здесь упоминается руководитель. Формально это правильно, ибо именно директор «отвечает за все». Известное правило «Незнание законов не освобождает от ответственности за их неисполнение (ненадлежащее исполнение)» действует здесь в полной мере: например, руководитель обязан подписать акт налоговой проверки даже в том случае, если слабо разбирается в сути предъявленных учреждению налоговых правонарушений. Причем (как это ни кажется странным) подпись главного бухгалтера учреждения под актом не требуется. Первое лицо учреждения подписывает трудовые и гражданско-правовые договора. И это только небольшая часть всей финансово-экономической документации в общей массе счетов, платежных поручений и других инструментов финансово-хозяйственной деятельности современной школы – юридического лица.
Можно ли научиться всему этому? Естественно, можно, тем более что директорский корпус уже давно привык постигать все премудрости управления во многом самостоятельно. Методом «проб и ошибок» или в лучшем случае под патронатом опытных коллег, ведь специально директоров нигде не готовят. Однако возникает и другой вопрос: насколько глубоким должен быть уровень погружения руководителя в правовые и финансово-экономические аспекты образовательного менеджмента? Масштабы решаемых здесь задач могут заполнить все (или значительное) время, и его (времени) не останется для выполнения главной цели – организации и управления образовательным процессом.
Главному бухгалтеру (бухгалтеру) ОУ зачастую перепоручается (передоверяется) в основном решение всех финансово-экономических вопросов. При переходе ОУ в статус БУ или АУ бухгалтерский учет становится принципиально иным, очевидно, близким к бухучету в некоммерческих организациях (НКО). Причем соответствующие правила еще предстоит подготовить Минфину РФ. Еще ближе к учету в НКО соответствующая практика в АУ. Таким образом, в числе основных, на мой взгляд, рисков перехода и работы в новых условиях (БУ и АУ) – отсутствие достаточного числа специалистов для ведения бухгалтерского и налогового учетов для этих типов учреждений.
Несомненно, что для БУ и АУ принципиальное значение приобретают средства от приносящей доход деятельности. Само понятие «субсидия» (на основе которой и будет проводиться финансирование госзаданий) – это долевое участие. Можно предположить, что размер этой субсидии не всегда будет в полной мере покрывать расходы учреждения. В этой ситуации дополнительные доходы помогут демпфировать возможную «финансовую недостаточность». Анализ ситуаций, при которых дополнительные средства станут принципиально необходимыми, можно значительно расширить. Исходя из этого, в ОУ необходима разработка программы экономического развития. Ее создание не относится к компетенции (и возможностям) бухгалтерских служб (тем более в ситуации договорных отношений с ЦБ). Соответствующий функционал обеспечивает, как правило, экономист (экономическая служба). Однако такое насыщение штатного расписания кадрами финансово-экономического профиля требует существенных финансовых затрат, которые вряд ли будут учтены в размере субсидии. Поэтому роль «внебюджетных» доходов АУ и БУ еще более возрастает.
Один из источников пополнения бюджетных средств – платные услуги (как правило, образовательные). К настоящему времени нет оснований считать эту практику массовой. Скорее, она единична и в большинстве случаев не играет заметной роли в общем объеме финансирования учреждения. Одна из причин такой ситуации заключается, на наш взгляд, в несформированности финансово-экономического менеджмента ОУ и функциональной неготовности руководителя к организации предпринимательской деятельности. Впрочем, нельзя не учитывать также и административный фактор, прямо не отрицающий, но и не стимулирующий соответствующую инициативу. Здесь можно упомянуть, например, административные ограничения на размер надбавки руководителю ОУ за организацию платных услуг, ограничения на размер взимаемой платы. Естественно, что существует много законных путей решить некоторые из этих проблем, но административный «сигнал» остается.
Есть основания полагать, что даже там, где такие услуги оказываются, менеджмент не видит в этом процессе экономическую возможность улучшения (развития) материально-технической базы учреждения и социального развития коллектива. Поэтому доход от услуги, как правило, покрывает только непосредственные расходы на ее оказание (заработная плата персонала, оказывающего услугу, начисления, коммунальные платежи по услуге (в лучшем случае) и (может быть) затраты на учебно-наглядные пособия и канцтовары).
Тем не менее (или, скорее, поэтому) в минимальный набор экономических компетенций руководителя должен быть включен нормативный регламент основных этапов организации платных образовательных услуг. Сюда относятся: проблема лицензирования услуги, вопросы ценообразования, особенности содержания договора с заказчиком (потребителем) услуги, возможности оформления персонала для оказания услуги (по трудовому или гражданско-правовому договору).
Думаю, что знание защищаемых законодательством возможностей в сопоставлении с упомянутыми административными «сигналами» позволит руководителям ОУ принимать более взвешенные решения в данном направлении. Необходимую область экономических знаний руководителя ОУ составляют вопросы налогообложения отдельных имущественных и финансовых объектов. Образовательное учреждение, даже не ведущее никакой предпринимательской деятельности, – налогоплательщик и налоговый агент в силу своего правового статуса – юридического лица, потому что исчисляет и уплачивает минимальный набор налогов и сборов. К ним относятся «зарплатные» налоги и сборы: страховые взносы во внебюджетные формы, налог на доходы физических лиц (НДФЛ), транспортный налог.
Кроме того, при ошибках в оформлении приема и использовании имущества и денежных средств (отсутствие постановки на учет, нецелевое использование) ОУ вполне может «подпасть» под налог на прибыль и НДС. Та же ситуация может возникнуть при использовании находящегося у ОУ в оперативном управлении имущества не по целевому назначению (не в уставной деятельности). В случае если ОУ оказывает платные услуги, минимальный состав налогов расширяется за счет налога на прибыль и (возможно) НДС.
Уровень «погружения» руководителя в налоговую проблематику различен в зависимости от того, ведет ли это учреждение предпринимательскую деятельность, получает ли благотворительные пожертвования. Если этих видов хозяйственно-экономической активности нет, то сведения о налоговой базе, порядке исчисления и уплаты налогов могут быть минимальными, так как процесс хорошо алгоритмизирован и бухгалтерия справляется с этим самостоятельно и успешно. Специальных управленческих воздействий и решений здесь, как правило, не требуется. Однако если финансово-хозяйственная деятельность выходит за рамки только бюджетополучателя, то роль руководителя в налоговом планировании становится активной.
Эффективность достижения предусмотренных Федеральным законом №83-ФЗ целей и задач в решающей степени будет зависеть от оперативности и качества программ, обеспечивающих подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов для работы в новых, весьма непростых организационных, правовых и финансово- экономических условиях.
Михаил ЛЕВИЦКИЙ, академик-секретарь Отделения философии и истории образования РАО, доктор экономических наук
Выбор читателей
Комментарии