Реформы нон-стоп. Что ожидает образование в новом учебном году

Закон РФ «Об образовании» 15 лет назад ввел нормативное финансирование. Еще не все регионы перешли на эту форму, но сегодня процесс резко ускорился. Одновременно идет реструктуризация сети учреждений образования и реформирование бюджетов разных уровней. Все эти процессы довольно тесно взаимосвязаны.

В нормативном финансировании главным методистом стал Национальный фонд подготовки кадров, который за счет кредита Мирового банка проводит эксперименты в регионах. Пионерами здесь были Самарская и Ярославская области, Республика Чувашия. Сегодня количество субъектов РФ, переходящих на нормативное финансирование, значительно увеличилось, их уже более 30: Пензенская, Калининградская, Кировская, Тюменская, Псковская, Тверская, Тамбовская области, Хабаровский край и другие регионы.

Что подтолкнуло переход к нормативному финансированию? В первую очередь принятие 123-го закона, который называют законом «Яковлева-Путина», установившего подходы к нормативному обеспечению образовательных программ, в том числе к выплате зарплаты педагогам с регионального уровня.

Школы в определенный момент оказались «заложниками» нищих муниципальных бюджетов, что приводило к образованию больших долгов по зарплате учителям. 123-й закон обязал субъекты РФ целевым образом финансировать местные бюджеты через субвенции. А формирование субвенций идет на нормативной основе. Но пока в большинстве субъектов РФ на этом процесс останавливается, то есть сами муниципалитеты распределяют средства между школами так, как распределяли раньше.

Нужно провести серьезный анализ финансовых потоков от регионального уровня до уровня образовательного учреждения. Сметы школ тоже должны рассчитываться на нормативной основе.

За прошедшие годы могла измениться ситуация: в одних учреждениях стало больше групп коррекции, в других возрос объем средств на оплату административного персонала и так далее. Все изменения должны учитываться при финансировании учебных заведений, в частности для того, чтобы можно было перераспределить средства между отдельными муниципалитетами.

При этом не может быть минимизирован общий объем средств, выделяемых на реализацию общеобразовательных программ, в том числе на зарплату педагогов. В эти средства не входят расходы на коммунальные платежи, капитальный ремонт, приобретение мебели и дорогостоящего оборудования. Они рассчитываются и финансируются муниципалитетом на программно-целевой основе.

Те, кто пытается брать экспериментальные методики НФПК и автоматически переносить их в свой регион, не застрахованы от возникновения серьезных проблем. Эта работа требует серьезной аналитической деятельности, чтобы в результате не произошло необоснованной минимизации средств, выделяемых на нужды образования. Поскольку все субъекты РФ в 2005 году должны законодательно закрепить порядок расчета субвенций местным бюджетам на реализацию государственных гарантий в области образования, профсоюзные организации в регионах должны участвовать в этой работе.

В четырех регионах – Московской, Новгородской, Самарской и Псковской областях – три года идет эксперимент по переходу на долевое финансирование детских садов. Его принципы таковы: образовательные услуги в объеме государственных образовательных программ финансируются за счет средств государства, социальные услуги оплачиваются родителями и дотируются за счет средств муниципалитетов на адресной основе в зависимости от материального благосостояния семей, а расходы по развитию и содержанию материальной базы учреждения несет собственник.

Как показала реализация данного проекта, внедрение новой формы финансирования ДОУ позволяет обеспечить нормативными расчетами различные сочетания образовательных и социальных услуг в детских садах, интегрировать на основе долевого подхода возможности двух бюджетных уровней, а дифференцировать родительскую плату с учетом адресной поддержки. По итогам эксперимента министерство планирует внести на рассмотрение Правительства РФ рекомендации по долевому финансированию дошкольного образования.

Что касается высшей школы, то после долгих дискуссий по поводу введения ГИФО, которые зашли в тупик, здесь перехода к нормативному финансированию пока не предвидится.

Еще одно направление реформирования – это реструктуризация сети образовательных учреждений. В стране резко возросло количество малых территорий (или, как их еще называют, малых поселений). На этом фоне остро стоит вопрос о судьбе малокомплектных сельских школ, где средняя наполнямость классов составляет 5-10 человек. Проблемы возникают не только с финансированием, но и с качеством образования в таких школах. Каждый регион выкручивается по-своему. Если Самарская область, у которой довольно много крупных поселений, ведет жесткую политику на централизацию, довольно успешно реализуя программу «Школьный автобус», то Орловская область, напротив, имеет принципиальную позицию сохранения деревни через сохранение школы. То есть картина по России довольно пестрая. Но в основном губернаторы и финансисты проводят политику оптимизации сети образовательных учреждений. Это очень непростой процесс, который затрагивает человеческие судьбы. Например, когда в райцентре открывается школа и закрываются основные классы в окружающих его деревнях, педагогу приходится переезжать в районный центр либо менять специальность. В этом процессе важно не потерять учителя как в прямом, так и в переносном смысле. В случае вынужденного высвобождения или изменения места работы необходимо спланировать меры социальной поддержки педагога. Все предложения, связанные с такими последствиями, должны быть гласно обсуждены, пройти социальную экспертизу, и только тогда внедряться. Поспешность и непродуманность в вопросах, отражающихся на жизненно важных интересах работников образования и всего населения, недопустимы.

Одна из самых тревожных проблем в наступающем учебном году – возможное введение новых организационно-правовых форм учебных заведений. Минэкономразвития предлагает разделить все учреждения на бюджетные и автономные, учредителями которых могут выступать государство, муниципальные или региональные органы власти, физические лица. Уже подготовлен законопроект «Об автономных учреждениях», а также направлена в Правительство РФ записка «О механизме финансирования отраслей бюджетной сферы».

По мнению ее составителей, применяемая организационно-правовая форма «учреждение» не позволяет финансировать предоставление услуг в бюджетной сфере по конечному результату, мешает расширению внебюджетной деятельности и вообще экономически неэффективна. Как выход, предлагается введение новой организационно-правовой формы – АУ, – которая, по мнению авторов, не содержит перечисленных недостатков.

Автономным учреждениям разрешат вместо сметы иметь финансовый план, самим распределять бюджетные и внебюджетные средства, создавать собственность, использовать банковские кредиты и так далее. То есть им предоствят практически ту степень хозяйственной свободы, которой первоначально были наделены все бюджетные учреждения. Но при этом полностью снимается понятие субсидиарной ответственности учредителя (для бюджетных учреждений это государство или муниципальное образование) по обязательствам бюджетной организации. Единственный документ, который будет регламентировать отношения, – договор между собственником и создаваемым им учреждением по объему финансирования. Например, глава муниципалитета может заключить договор со школой и финансировать ее по более низкому нормативу, чем установлен в области. Не нравится школе такие условия – он заключит договор с другой, которая на это согласится.

Получается, что федеральная власть искусственно создает дефицит хозяйственных полномочий и предлагает его восстановить за счет отказа от субсидиарной ответственности учредителя.

Профсоюз резко выступает против этих нововведений. Они не подходят для школ, реализующих конституционные гарантии, которые не предполагают полного перехода на рыночные механизмы.

Ссылки авторов на то, что в случае бюджетного учреждения возникают неоправданные долги за счет нарушений в области хозяйственной деятельности, по меньшей мере, несостоятельны, если учесть, что бюджетные учреждения могут действовать только в пределах сметы, которую утверждает учредитель.

Субсидиарная ответственность возлагает на органы власти необходимость выделения ресурсов для финансирования обязательств учреждений, возникающих в процессе их текущей деятельности. Даже в этих условиях нередки факты возникновения долгов по коммунальным платежам, по заработной плате, но ответственность по ним несут органы власти (учредитель). В случае отмены субсидиарной ответственности по всем обязательствам будет напрямую отвечать сама бюджетная организация. Поскольку основная масса образовательных учреждений реализуют конституционные гарантии в области образования, они не имеют возможности менять ценовую политику, то есть не могут использовать в полном объеме рыночные механизмы для повышения своей рентабельности и полностью зависят от исполнения учредителем своих обязательств.

Рассуждения авторов о том, что некоторые учреждения сегодня зарабатывают столько внебюджетных средств, что бюджетные уже не играют основной роли в их финансировании, также несостоятельны. Бюджетные деньги выделяются образовательным учреждениям для реализации конституционных гарантий населения в области образования. Внебюджетные поступают за конкретные услуги, оказываемые гражданам сверх этого. Поэтому авторы сильно ошибаются, если полагают, что население можно заставить оплачивать реализацию конституционных гарантий из своего кармана. Это будут противоправные действия.

Во всех предлагаемых изменениях содержится одна позиция, с которой можно согласиться, – для различных категорий бюджетных учреждений действительно необходимо предусмотреть различные формы хозяйственных полномочий, поскольку одни учреждения реализуют конституционные гарантии, другие – нет, одни развивают внебюджетную деятельность, другим это не требуется. Но предлагаемые законопроекты передают полномочия по выбору организационно-правовой формы учредителю. Для учреждений общего образования это местные органы власти. По мнению профсоюза, в самих законодательных актах должны указываться категории учреждений, на которые могут распространяться предлагаемые нормы.

Непонятно, как АУ будут соотноситься с текстом Конституции, где о них нет никакого упоминания, с рядом важнейших положений отраслевых законов. Работники этих организаций могут потерять имеющиеся у них социальные льготы.

По мнению самих авторов, предполагаемые изменения организационно-правовых форм не коснутся значительной части образовательных учреждений. Между тем необходимы изменения экономических отношений для всех образовательных учреждений. А это прежде всего создание условий для внедрения нормативного финансирования, расширения внебюджетной деятельности, оптимизации порядка сметного регулирования. Эти проблемы могут быть решены путем внесения соответствующих поправок в законодательные акты.

К сожалению, МЭРТ видит возможность совершенствования экономики бюджетной сферы только через отказ от субсидиарной ответственности. Но учитывая все вышесказанное, это приведет не к улучшению, а к ухудшению ситуации.

Совет Российского союза ректоров 14 июля рассмотрел данный вопрос на своем заседании и в итоговом постановлении дал отрицательную оценку предлагаемым законопроектам.

По мнению профсоюза, всему педагогическому сообществу и родительской общественности нужно последовать примеру РСР – высказать свое отношение к этой инициативе и довести свою позицию до сведения правительства, Госдумы и Совета Федерации.

В новом учебном году планируется принять закон о двухуровневом высшем образовании. Бакалавриат и магистратура уже есть в некоторых вузах, но сейчас это ступени, а не уровни образования. После принятия закона студентам придется поступать отдельно на каждый уровень образования, а вузам – получать соответствующие лицензии. Высшие учебные заведения ждет серьезное испытание: если вуз не получит лицензию на магистратуру, он будет вынужден перейти на платное образование, чтобы обеспечить себе источники финансирования.

Подготовлен и законопроект о введении единого государственного экзамена. По мнению профсоюза и Совета Российского союза ректоров, принимать его крайне преждевременно. Сначала необходимо доработать законопроект после подведения официальных итогов эксперимента, обосновать его финансово-экономическую эффективность. При этом следует сравнить объемы финансовых издержек, связанных с проведением ЕГЭ, с теми, которые возникают при традиционных формах вступительных испытаний, проанализировать возможности материально-технической базы.

Кроме того, не доработаны юридические вопросы. Законопроект не приведен в соответствие с Конституцией РФ, Бюджетным и Трудовым кодексами. В связи с этим Российский союз ректоров обратился к Правительству РФ с предложением отложить внесение проекта федерального закона в Государственную Думу.