Развитие территориальной системы образования. Что и как нужно делать

6.2.1. Линейная структура. Вплоть до появления мануфактурного производства организационная форма большинства производств была весьма простой. Ремесленник распределял работу между подмастерьями и напрямую контролировал их труд. Механизм координации в такой организационной структуре был простым: ремесленник контролировал действия подмастерья, а последний согласовывал свои решения с мастером.

Продолжение. Начало в №№5-7, 9, 11-12, 14-16, 18-21, 23-25, 28, 31, 33, 36, 38, 40

Появление и быстрый прогресс машинного производства сделали необходимым создание крупных производственных организаций. При этом организационная форма по сути дела осталась прежней, разница состояла лишь в большей специализации труда отдельных работников и появлении новых иерархических уровней управления: появилась новая категория руководителей, не принимающих непосредственного участия в производстве, для которых исполнение управленческих функций становится преобладающим видом деятельности. Возникла иерархическая управленческая надстройка, координирующая деятельность в масштабах крупных предприятий. Линейная структура становилась многоуровневой.

Достоинствами линейной оргструктуры являются:

четкая система взаимных связей;

ясно выраженная ответственность;

быстрота реакции в ответ на прямые указания.

К ее главному недостатку можно отнести чрезвычайную концентрацию власти в руках руководителя. Линейная структура с этих позиций является весьма рискованной. Она зависит от здоровья и настроения руководителя. Случись с ним что-нибудь серьезное, организация лишается главного координационного механизма.

Координационные механизмы в линейной организационно-управленческой структуре – это взаимное согласование действий на операционном уровне и прямой контроль руководителей.

Все последующие организационные формы явились производными от этой «базовой» структуры или конфигурации, которая не исчезла при последующем эволюционном развитии организационных структур.

Самым важным фактором постоянного появления вариаций базовой структуры является жизненный цикл организации. Новая организация склоняется к линейной структуре независимо от того, какова ее внешняя среда, т.к. она еще не успела развить свою административную структуру. Она вынуждена полагаться на лидера. Подобная ситуация возникает, например, при появлении новых органов управления образованием (скажем, субрегионального уровня), новых отделов внутри органа управления, при создании новой службы, выполняющей инфраструктурные функции («ресурсного центра»).

Базовая форма организационной структуры может возникнуть и в крупной организации. Сосредоточивая власть в своих руках, главный руководитель, по сути, создает в своей организации линейную структуру, которую в данном случае можно назвать «автократической организацией».

6.2.2. Линейно-функциональная структура

Быстрые темпы роста промышленного производства и усиление конкуренции привели к необходимости увеличения масштабов организаций, дифференциации производственных функций, появления вспомогательных служб, потребовали пересмотра существовавшего ранее разделения труда на операционном уровне.

Работники организаций стали группироваться в функциональные организационные звенья, специализирующиеся на отдельных аспектах деятельности, связанных с осуществлением или обеспечением процесса производства. Каждое звено стало представлять собой отдельный функциональный участок.

Усложнение процесса координации деятельности обособившихся функционально-производственных звеньев привело к выделению некоторых организационных, общесистемных функций, получивших впоследствии название «штабных», также в отдельные функциональные подразделения (финансовые, кадровые, материального снабжения).

Таким образом, линейная организационно-управленческая структура преобразовывалась в линейно-функциональную.

Линейно-функциональная структура обеспечила качественно новое разделение труда. Она продолжает сохраняться и в наши дни на уровне органов управления образованием и в образовательных учреждениях. Накопившийся значительный опыт использования этой структуры позволяет выделить наиболее рациональные подходы к ее совершенствованию. Признаками рациональной линейно-функциональной структуры являются:

Возможно меньшее число ступеней в иерархии управления.

Сосредоточение на каждой ступени (уровне) требуемого набора функций управления.

Концентрация функциональных звеньев в функциональных узлах (например, сосредоточение руководства всеми функциями обслуживания деятельности органа управления в руках одного работника).

Исключение дублирования функций (например, концентрация вопросов финансового обеспечения различных отраслей образования на региональном уровне в финансовом или экономическом отделе территориального органа управления).

Наименьшее число источников «приема» и «выхода» команд из каждого звена управления (например, концентрация распорядительных функций, касающихся отдельных отраслей образования, в лице начальников соответствующих отделов территориального органа управления).

Линейно-функциональная оргсистема продолжала использовать те же координационные механизмы, что и предшествовавшая ей линейная. По вертикали преобладал прямой контроль. Взаимоотношения по горизонтали между линейными руководителями функциональных подразделений осуществлялись на основе взаимного согласования действий при решении межфункциональных проблем. Однако зачастую договориться не удавалось, и возникшая проблема отправлялась вверх по иерархии линейных руководителей с вытекающими отсюда последствиями.

Общесистемные штабные службы и их руководители не имели, как правило, формального права самостоятельно давать распоряжения функциональным подразделениям. Однако сосредоточение в этих службах таких важных функций, как кадровое обеспечение и учет финансовой деятельности, зачастую ставило их в привилегированное положение среди других функциональных подразделений и заставляло последних согласовывать с этими службами многие вопросы до принятия окончательного решения.

Развитие отрасли образования еще более обострило проблему координации. Увеличение масштабов предоставления образовательных услуг и возрастание требований их заказчиков и потребителей привели к падению эффективности прямого контроля над процессом массового предоставления этих услуг. Проблема остро ощущалась на уровне органов управления, которые стали терять контроль над тем, что происходит, и не имели инструментов для дальнейшего совершенствования оргструктуры в соответствии с новыми требованиями внешней среды.

Выход был найден в постепенном снижении значения личностного контроля администраторов и увеличении контроля при помощи нормативов и стандартов. Переход к нормативному регулированию и внедрению плановых начал ознаменовал собой становление нового координационного механизма, получившего название нормативно-бюрократического (это «техническое» понятие, а не эмоциональное).

Для организации, где преобладает бюрократический механизм координации, характерны следующие признаки:

Разнообразные правила и инструкции пронизывают ее насквозь.

Формальные коммуникации преобладают на всех уровнях.

Решения принимаются в соответствии с цепочкой полномочий.

Распоряжения детализируются по мере продвижения вниз по вертикальной цепи полномочий.

Информация обратной связи объединяется для отправки ее наверх.

Основная власть сосредоточена в руках менеджеров на верху иерархической пирамиды управления, следовательно, бюрократическая власть централизована по вертикали.

Процесс формирования стратегии является нисходящим. Вся необходимая для разработки стратегии информация передается на верх управленческой пирамиды, где и формулируется общая стратегия. Затем для реализации стратегия спускается вниз по цепи полномочий и последовательно претворяется в программы и планы действий.

Иерархическая структура целей и средств приводит к тому, что администраторы нижестоящих уровней принимают те же решения, но с другой степенью конкретизации.

Бюрократический механизм координации труда успешно выполняет свои задачи в условиях простой и стабильной внешней среды, но становится тормозом в условиях нестабильности, необходимости быстрых изменений. Особую драматичность эта закономерность принимает для органов управления образованием, которые, являясь частью государственного или муниципального управления, не могут не быть бюрократическими, не могут не следовать вышеперечисленным механизмам координации. Единственный выход – в децентрализации управления той или иной системой образования при сохранении бюрократических механизмов внутри самого органа управления (подробнее о децентрализации – в следующем разделе).

6.2.3. Дивизиональная и сетевая структуры управления образованием

Переход к рыночной экономике в корне поменял макросреду и непосредственную деловую среду отрасли образования.

Ее высокоинтегрированная и жесткая структура оказалась мало приспособленной к новым обстоятельствам. Потребность в эффективности подталкивает все организации к тому, чтобы адаптировать свои структуры к сложившейся ситуации.

Прежде всего была предоставлена хозяйственная и в значительной степени академическая автономия образовательным учреждениям, которая была закреплена в законодательстве. Были значительно расширены полномочия территориальных органов управления образованием. Расширению полномочий территориальных органов способствовала и общая политическая установка на демократизацию государственной власти.

В короткие сроки в кризисной ситуации переходного периода организационно-управленческие структуры отрасли образования приобрели очертания, известные в бизнес-менеджменте под названием «дивизиональная структура».

Дивизиональная организационная структура базируется на автономных подразделениях (дивизионах), деятельность которых фокусируется на конкретном продукте или услуге, определенной территории, конкретной группе клиентов или на сочетании этих признаков.

Лев ФИШМАН, Валерий ДУДНИКОВ

Продолжение следует