На чтение: ≈ 14 мин.6.3. Структура органа управления в условиях децентрализации. В предыдущем разделе мы кратко затронули вопросы перехода от прямых воздействий органов управления образованием на образовательные учреждения к нормативным, от командно-административной модели управления к ситуации, когда органы управления «не командуют», а «задают правила игры». Обобщенно этот процесс можно назвать децентрализацией.
Продолжение. Начало в №№5-7, 9, 11-12, 14-16, 18-20, 21, 23-25, 28, 31, 33, 36, 38, 40, 41, 44.
Изменения окружающей среды в постсоветский период для отрасли образования как организационной системы в целом и ее структурных частей в отдельности объясняют этот процесс децентрализации.
Принятие многих важных решений спустилось по иерархической лестнице с высшего (общегосударственного) уровня на средний (территориальный) уровень. Управление производством образовательных услуг переместилось поближе к непосредственным потребителям этих услуг. Важную роль играли и политические установки, связанные с построением федеративного государства.
Управление самим процессом предоставления образовательных услуг децентрализовалось на уровень операционного ядра отрасли – образовательных учреждений, которым было делегировано право принимать решения, касающиеся их хозяйственной и в значительной степени образовательной деятельности.
Таким образом, органы управления обоих уровней потеряли прямой контроль над операционным уровнем – образовательными учреждениями. Для сохранения управляемости в организационной системе, теряющей вертикальный прямой контроль над определенным уровнем (вынужденно или сознательно, не имеет значения), начинают доминировать нормативные (административно-бюрократические) методы координации. Так и происходит в условиях децентрализации управления отраслью образования.
Верхним эшелонам власти можно не вмешиваться в принятие решений на операционном уровне, так как установлены обязательные для исполнения правила игры. Контроль сверху осуществляется не за принятием решения, а за соблюдением правил игры.
Такую схему приоритетных механизмов координации разделения труда следует признать адекватной и соответствующей изменению внешней среды отрасли. Другое дело, что качественный уровень элементов нормативного механизма и эффективность их использования остаются довольно низкими.
Именно по этой причине столь значительное число стратегических задач территориального органа управления, сформулированных в предыдущих учебных элементах, касалось изменения различных механизмов, устанавливающих правила игры: финансово-хозяйственных, нормативных (в частности, механизмов лицензирования, аттестации, аккредитации) и т.д.
Изменившиеся обстоятельства не могут не влиять на структуру аппарата территориального органа управления. Линейно-функциональная основа структуры не может столь жестко, как прежде, опираться на выделение элементов по признаку объектов управления: тех или иных типов или видов образовательных учреждений, того или иного взгляда на производственный процесс (например, обучение и воспитание). При разработке структуры необходимо вычленять существенные механизмы, позволяющие влиять на деятельность образовательных учреждений территории и образовательной сети территории в целом.
6.4. Проектирование изменения структуры территориального органа управления образованием
В процессе реализации стратегии постоянно возникают ситуации, при которых руководитель органа управления образованием вынужден поручать сотрудникам выполнение новых задач, не зафиксированных в утвержденных документах. Поэтому любая структурная схема управления соответствует реальной структуре управления только на момент утверждения документов о структуре. И, с другой стороны, при реализации стратегии структура управления требует от руководителя постоянного анализа ее соответствия задачам и внесения необходимых изменений.
Как бы то ни было, без изменения структуры управления новые цели не могут быть достигнуты.
Какой бы тип структуры управления ни выстраивали руководители территориального органа управления образованием, представляется, что рациональная в ситуации изменений структура аппарата всегда будет смешанной. Такая структура позволит сочетать присущую линейным и линейно-функциональным схемам иерархичность с предоставлением возможности для горизонтальной координации при временной концентрации усилий органа управления на определенных, проектных, направлениях. Кроме того, при разработке структуры органа управления образованием руководитель должен учитывать сочетание иерархичности с правовой и хозяйственной самостоятельностью образовательных учреждений и элементов инфраструктуры территориальной образовательной организации.
На практике структурные изменения реализуются через коррекцию (иногда, радикальную) на основе стратегических задач и ряда документов, часть которых утверждает орган государственной власти субъекта РФ:
положения об органе управления образованием региона (министерстве, департаменте и т.д.),
регламента работы органа управления образованием,
схемы структуры управления,
штатного расписания,
положений о подразделениях,
должностных инструкций и т.д.
Сам процесс подготовки структуры органа управления образованием к изменениям включает в себя следующие этапы:
1) выделение крупных подразделений в соответствии с группами стратегических задач и видами деятельности, а также определение задач и полномочий этих подразделений;
2) выделение в рамках крупных подразделений более мелких (вплоть до отдельных должностей), а также определение задач и полномочий подразделений и должностей;
3) установление взаимоотношений полномочий различных должностей и определение должностных инструкций.
Технологически все эти этапы основываются на переводе стратегических задач в функциональные. При разработке стратегии были определены стратегические приоритеты и под эти приоритеты сгруппированы стратегические задачи. На основании этого руководитель получает блоки видов деятельности организации, которые необходимо осуществлять для достижения новых целей.
При этом не стоит забывать, что территориальный орган управления образованием обязан (как подразделение органа власти территории) выполнять определенные функции по сохранению достигнутых системой образования результатов (не допустить их снижения), а также функции, прописанные в законодательных и нормативных актах. Конкретные задачи по выполнению этих функций должны быть сформулированы при проведении SWOT-анализа.
Таким образом, руководитель получает верхний и средний уровни структуры управления организацией, поскольку за выполнение этих задач должны нести ответственность руководители верхнего и среднего уровней управления организацией (заместители, руководители функциональных подразделений).
Определяя приоритеты, руководитель органа управления не может не задумываться над дальнейшим распределением этих задач среди сотрудников аппарата, поскольку по своим формулировкам они «претендуют» на принятие решения первыми лицами органа управления. Однако совсем не обязательно кардинально изменять верхний уровень структуры управления в соответствии со сделанной группировкой стратегических задач.
Итак, на первом этапе проектирования изменений в структуре руководителю необходимо определить основные направления этих изменений. Они могут потребовать радикальной перестройки; делегирования новых задач существующим заместителям и руководителям крупных подразделений наряду с созданием новых (например, службы «внешних связей»); делегирования новых задач существующим заместителям и руководителям крупных подразделений без изменения верхнего эшелона аппарата.
Затем необходимо конкретизировать стратегические задачи таким образом, чтобы подразделения и отдельные работники были способны их выполнять. В сущности, надо ответить на вопрос: что нужно делать работникам для выполнения стратегической задачи? При этом задачи, связанные с уже имеющимися видами деятельности, детально прописывать не нужно: они определены в уже существующих документах – положениях о подразделениях и должностных инструкциях (другое дело, что целесообразно провести их ревизию, поскольку некоторые функции в новых условиях могут оказаться устаревшими). А вот функциональные задачи, связанные с достижением стратегических задач, необходимо сформулировать достаточно конкретно, поскольку не всегда ясно, что следует делать сотрудникам аппарата в новых условиях. Поэтому к этому этапу разработки структуры управления целесообразно привлекать самих работников – это позволит им вникнуть в суть стратегии, облегчит руководителю установление и делегирование работникам новых функциональных обязанностей, создаст основу для целесообразного планирования деятельности.
В итоге на втором этапе разработки структуры управления станет возможным разделить крупные блоки органа управления на более мелкие функциональные части и тем самым определить средний уровень управления (например, небольшие подразделения в рамках крупных, специальные рабочие группы). Как правило, при этом приходится возвращаться к группировке блоков на верхнем уровне управления и корректировать их.
Руководители органа управления, определив функциональные задачи (естественно, по всем направлениям), должны продумать наиболее логичную группировку этих задач по подразделениям, согласовав тот или иной вариант группировки с вариантами, принятыми ими на первом этапе изменения структуры управления. Этот этап заканчивается подготовкой и утверждением положений о соответствующих подразделениях.
На завершающей стадии изменения структуры управления предстоит определить должностные инструкции работников. В небольших организациях руководитель (или руководители) могут сделать это без особых затрат. В средних и больших организациях к этой работе можно и нужно привлечь руководителей подразделений и самих работников. Самостоятельная подготовка работником проекта должностных обязанностей (с последующей корректировкой непосредственным руководителем) приведет к пониманию и принятию им своих собственных задач в рамках новых задач организации.
Определение должностных инструкций позволит руководителям подготовить аппарат к изменению штатного расписания и перейти к планированию реализации стратегии с учетом измененного функционала работников.
Лев ФИШМАН, Валерий ДУДНИКОВ
Продолжение следует
Выбор читателей
Комментарии