Развитие территориальной системы образования. Что и как нужно делать

Итак, мы пришли к выводу, что образовательное учреждение, та или иная территориальная система образования производит образовательные услуги в соответствии с требованиями к их результатам и самому процессу оказания. При этом потребляются ресурсы: данные услуги имеют стоимость. Поэтому образовательное учреждение или территориальную систему образования при всей специфике образовательных услуг (которые являются или должны являться «социальным благом») можно рассматривать как деловую организацию. В том смысле, что любая такая организация производит продукты или услуги и потребляет ресурсы.

Продолжение. Начало в «УГ» №№5-7

1.2. Образование в координатах спрос – ресурсы

Итак, мы пришли к выводу, что образовательное учреждение, та или иная территориальная система образования производит образовательные услуги в соответствии с требованиями к их результатам и самому процессу оказания. При этом потребляются ресурсы: данные услуги имеют стоимость. Поэтому образовательное учреждение или территориальную систему образования при всей специфике образовательных услуг (которые являются или должны являться «социальным благом») можно рассматривать как деловую организацию. В том смысле, что любая такая организация производит продукты или услуги и потребляет ресурсы.

Организация становится успешной при условии, что она достигает баланса между достаточно качественными ресурсами и производством товара или услуги, удовлетворяющего спрос внешней среды. Происходящие вовне изменения приводят руководителей образовательных учреждений и территориальных систем образования к необходимости переориентироваться на работу с внешними субъектами как с клиентами, удовлетворение запроса которых путем мобилизации и эффективного использования ресурсов обеспечивает сегодня благополучие организации.

Таким образом, можно выделить два основных условия успешности организации: обеспеченность ресурсами и востребованность производимого продукта.

Организация в координатах спрос – ресурсы

Любая организация стремится оказаться в той части координатной плоскости, которая отмечена цифрой 3, когда ее продукты пользуются высоким спросом и при этом у нее достаточно ресурсов для их производства. Это ситуация, когда высокие потребности клиентов совпадают с высокими возможностями организации. Такая ситуация идеальна и желательна. Но ресурсы изнашиваются, а спрос на услуги колеблется и становится более разнообразным. Поэтому в третьем квадранте образовательная организация может находиться достаточно долго лишь при условии своевременного обеспечения руководителями баланса спроса и ресурсов.

Действительно, вчера школам было достаточно формировать «прочные и глубокие знания», а сегодня государство и работодатели запрашивают «ключевые компетентности». При этом «высококвалифицированные» (как многие из нас обычно говорят) педагоги школ привыкли давать именно «прочные знания» и не готовы формировать ключевые компетентности. В некоторых школах имеются компьютеры, которые на момент их поставки отвечали необходимым требованиям (позволяли преподавать курс «Основы информатики и вычислительной техники»), но сегодня часть из них вышли из строя, а оставшиеся не могут обеспечить «создание информационной среды».

Многие же руководители, добившись успеха своей организации, решают, что дело сделано, и позволяют себе… отдохнуть. Естественный ход событий переводит такую организацию в квадрант 2 или 4.

Изменение федеральной или региональной политики, возникновение новых субъектов-заказчиков или просто обновление потребителей (ежегодный прием детей или абитуриентов, имеющих иные запросы) приводит к снижению востребованности привычной и вчера еще удовлетворявшей всех услуги и переводит образовательную организацию в ситуацию квадранта 4. Например, при внешнем сохранении спроса на обучение английскому языку родители и дети все больше отдают предпочтение тем учреждениям общего образования, которые больше внимания уделяют разговорной и деловой речи, а не письменной, научной. Или другой пример: некоторые учреждения начального профессионального образования находятся в ситуации 4, поскольку обладают достаточными ресурсами для подготовки работников по специальностям, которые сегодня уже не востребованы на рынке труда.

Запоздалые решения руководителей по модернизации и привлечению ресурсов переводят образовательные организации в квадрант 2. Износ материальной базы, устаревание технологической оснащенности персонала, ухудшение условий образовательной деятельности или просто недостаток помещений ставит образовательную организацию в ситуацию, при которой спрос на ее услуги еще высокий, а удовлетворенность клиентов качеством услуг уже снизилась. Так, востребованные в целом образовательные учреждения не могут ощущать себя успешными, если испытывают перегрузку или недостаток помещений, техники, учебной базы.

И если руководители и в этих ситуациях не принимают необходимых решений по согласованию спроса и предложения на образовательные услуги или по модернизации ресурсов, то образовательные организации естественным путем оказываются в ситуации квадранта 1 – невостребованности их услуг и отсутствия необходимой ресурсной базы для своей деятельности. Такая ситуация называется кризисной, и выхода из нее два: реорганизация или… ликвидация.

Понятно, что реорганизация может быть осуществлена по двум направлениям – модернизации ресурсов (перераспределение и привлечение) и согласования спроса и предложения на рынке образовательных услуг (вплоть до смены набора услуг). Также очевидно и то, что перевод организации из ситуации 1 в ситуации 2 или 4, а уже оттуда в ситуацию 3 потребует от руководителя много времени и усилий. При выходе из кризиса руководителям необходимо выбрать путь перехода, выстроить гибкую траекторию движения организации, жестко рассчитать имеющиеся ресурсы, спланировать работу в отсутствие ресурсов или при их нехватке, найти способы их привлечения. Причем понятно, что это будет нелегкий путь.

1.3. Территориальная система образования

С позиций менеджмента территориальная система образования представляет собой деловую организацию, т.е. определенную систему, объединяющую людей, занимающихся совместной деятельностью для достижения конкретных целей.

Составные элементы территориальной системы образования

Отрасль как система является совокупностью взаимосвязанных элементов. В их числе:

органы управления;

образовательные учреждения;

инфраструктура (ресурсные организации, например, научно-методической поддержки).

Рассмотрим более подробно основные элементы системы.

1.3.1. Органы управления

Органы управления для большинства региональных систем образования представляют собой совокупность федеральных органов, государственных органов управления образованием субъекта Федерации, муниципальных органов управления. Ряд образовательных учреждений любого региона подчиняется непосредственно федеральным министерствам, а региональные органы управления образованием в отношении этих учреждений согласовывают отдельные вопросы их функционирования (например, план приема), осуществляют контроль за соблюдением законодательства.

В большинстве регионов государственные органы управления образованием субъекта непосредственно руководят деятельностью небольшого числа учреждений, основная же масса образовательных учреждений находится в ведении муниципальных органов управления. Заметим, что, как правило, органы образования осуществляют прямое руководство образовательными учреждениями, находящимися в их собственности (точнее, собственности того или иного уровня). В некоторых регионах, например, в Самарской области (а вскоре в порядке эксперимента такая ситуация возможна еще в нескольких регионах), муниципальные органы управления полностью или частично ликвидированы, а непосредственное руководство деятельностью муниципальных образовательных учреждений осуществляют территориальные отделы государственных органов управления образованием.

Учитывая, что в законодательстве прописаны сферы компетенции различных органов управления, которые по многим вопросам автономны в своей политике, можно прийти к выводу, что системы образования регионов вряд ли можно назвать системами: зачастую разные целевые установки и действия государственных и муниципальных органов управления буквально «разрывают» эти «системы». Кроме того, несовершенство механизмов реализации функций государства и муниципалитетов в управлении образованием, а в ряде регионов – субъективные факторы (например, одностороннее решение региональных органов управления о передаче некоторых функций регулирования образования на муниципальный уровень) усугубляют «несистемность» региональных систем образования.

1.3.2. Образовательные учреждения

Учреждения образования – вторая составная часть любой региональной системы образования как деловой организации – в постсоветский период получили новый юридический статус, предполагающий определенную хозяйственную самостоятельность. Их учредителями в зависимости от подчиненности выступают федеральные, региональные или муниципальные структуры.

В управлении образовательным учреждением появился целый ряд новых функций:

необходимость лицензирования, аттестации и аккредитации;

изучение спроса (на рынке труда, запросов детей и их родителей и т.д.);

организация внебюджетной деятельности;

информационное обеспечение;

аттестация персонала;

взаимодействие с субъектами внешней среды и т.д.

Однако значительное расширение функций не привело во многих случаях к соответствующим изменениям в организации и структуре управления. Очевидно, что среди факторов, препятствующих модернизации управления, – устаревшие номенклатурные должности, устаревшее штатное расписание, психологическая и технологическая неподготовленность управленческих кадров к решению новых для них задач. Другое дело, что зачастую эти внутренние факторы являются производными от внешних факторов, связанных с деятельностью различных органов управления образованием.

Законодательство не определяет четко компетенцию органов самоуправления образовательных учреждений большинства типов. Их права фиксируются в уставах организаций. Между тем в реальной ситуации работают прежние стереотипы, когда за все в учреждении отвечает руководитель, и только он имеет полномочия, связанные с принятием распорядительных документов и правом подписи финансовых документов. Мало участвуют в управлении родители, общественность, социальные партнеры, сами обучающиеся.

Растут требования потребителей образовательных услуг и различных сообществ к набору услуг и их качеству. Образование все более становится средством решения проблем людей, отдельных групп, государства, механизмом социально-экономического развития. Совершенствуются инструменты многоканального финансирования образования. Все это формирует новую систему отношений между образовательными учреждениями и субъектами внешней среды (учащимися, родителями, предприятиями, союзами работодателей, объединениями граждан), которые рассматриваются не только как потребители или заказчики «продукции» образовательного учреждения, но и как потенциальные источники его финансового благополучия. Нацеленность на учет интересов всех партнеров – вот основа новой системы взаимоотношений.

1.3.3. Инфраструктура

Третья неотъемлемая часть территориальной системы образования – организации, обеспечивающие ее инфраструктуру. Еще не так давно в большинстве регионов вся инфраструктура отрасли образования сводилась к организациям научно-методической поддержки, повышения квалификации и переподготовки педагогических и управленческих кадров, так называемым институтам повышения квалификации или организациям с другим названием, выполнявшим функции учреждений дополнительного профессионального образования для работников системы образования территории. В последние пятнадцать лет стали создаваться другие элементы инфраструктуры системы образования – организации, выполняющие функции концентрации дорогостоящих и (или) эксклюзивных ресурсов. К ним можно отнести региональные психологические центры (эксклюзивные ресурсы), центры информационных технологий (дорогостоящие ресурсы), центры профессионального образования (эксклюзивные ресурсы) и т.д.

Следует особо отметить новейшие элементы инфраструктуры, создаваемые в территориях в последние годы: центры мониторинга качества образования; аттестационные центры; ресурсные центры (заменившие муниципальные методкабинеты и служащие прежде всего для согласования спроса и предложения на повышение квалификации работников образования); ресурсные центры профтехобразования (для концентрации дорогостоящих учебно-производственных ресурсов); организации, обслуживающие автобусы для подвоза детей, и т.д.

Согласитесь, что деятельность «старых» и зачастую вновь создаваемых элементов инфраструктуры отрасли образования на местах далека от совершенства. Региональные органы управляют ими чаще всего привычными административными методами, не способствующими учету потребностей работников и учреждений отрасли, достижению определенных результатов. Другой проблемой инфраструктурных организаций является отсутствие необходимой координации их деятельности, что приводит к распылению усилий и дублированию функций.

Лев ФИШМАН, Валерий ДУДНИКОВ

Продолжение в следующем номере