Развитие территориальной системы образования. Что и как нужно делать

Макроокружение можно подразделить на следующие составляющие: экономические, политические, социальные, законодательные, национально-культурные, религиозные, демографические, природно-географические, научно-технологические. Приведем примеры того, как некоторые из них влияют на образование.

Продолжение.Начало в №№5-7, 9, 11-12

2.2.1. Состояние экономики

Состояние и перспективы развития экономики во многом определяют возможности той или иной системы образования. В 90-е годы наблюдался колоссальный спад в экономическом развитии большинства российских регионов, что во многом повлияло на процессы, происходящие в сфере образования. Рассмотрим, например, как экономические факторы повлияли на деятельность подсистемы дошкольного образования:

существенно снизился объём бюджетного финансирования, которого хватало лишь на нерегулярную выплату зарплаты сотрудникам (в целом ряде регионов) и обеспечение некоторых социальных расходов на учащихся;

резко ухудшилось материальное положение семей с низким уровнем доходов, которые по этой причине перестали отдавать своих детей в учреждения дошкольного образования;

резко возросла безработица, что также способствовало уменьшению контингента в учреждениях дошкольного образования;

появились группы достаточно обеспеченных семей (обычно в крупных городах), неудовлетворенных услугами, предоставляемыми дошкольными образовательными учреждениями, и по этой причине отказывающихся от этих услуг.

2.2.2. Политические установки

Смена политических ориентиров не могла не сказаться и на сфере образования, которая является частью государственной деятельности. Например, образовательные учреждения и органы управления образованием не могут не учитывать следующие политические установки:

стимулируется развитие государственно-общественных форм управления и установление контактов с социальными партнерами;

в воспитании молодежи упор делается на общечеловеческие ценности, развитие личности, инициативности, предприимчивости в отличие от прежних коллективистских установок;

провозглашается принцип развития конкуренции между негосударственными и государственными (муниципальными) образовательными учреждениями на «рынке образовательных услуг» и т.д.

2.2.3. Социальные изменения

Кардинальные изменения экономической и политической ситуации в России повлекли за собой серьезные социальные последствия. Переход к рыночной экономике вызвал прежде всего системные изменения в сфере занятости:

исчезли государственные гарантии пожизненной занятости;

сократились государственные гарантии социальной защиты;

исчезла конституционная обязанность гражданина трудиться в обмен на минимум экономических и социальных благ, предоставляемых государством;

наступил конец карьере, базирующейся на продвижении в том же самом учреждении или на предприятии;

стала реальной перспектива многократной смены места работы (специальности) в течение трудовой жизни;

перестали существовать государственные гарантии трудоустройства по окончании учебного заведения.

Подобная смена вех в сфере занятости и начавшийся процесс развития рынка труда вызвали пересмотр стратегических целей, организационных основ, содержания и методов обучения.

По существу, в связи с этими изменениями в сфере занятости изменилась миссия отрасли профессионального и – опосредованно – общего образования, по крайней мере поменялось понимание экономической и социальной составляющих миссий этих подсистем образования.

Так, общедоступность образования, которая раньше понималась исключительно как бесплатность, стала все более интерпретироваться как предоставление равных возможностей. При этом государство оказывает адресную помощь экономически не обеспеченным группам населения, а остальные частично покрывают расходы, связанные с их обучением.

Качество образования стало все больше трактоваться не только как «получение прочных знаний и умений» и подготовка обучаемого к непосредственному труду по полученной специальности, но и как «умение решать проблемы», привитие ему навыков для непрерывного образования в течение всей жизни.

2.2.4. Природно-географические факторы

Природно-географические факторы могут быть более благоприятными и менее благоприятными для организации образования в зависимости от климата, наличия транспортной инфраструктуры, удалённости учреждений от административных центров и т.д. Соответственно расходы на обеспечение доступности и качества образовательных услуг будут различными, что необходимо учитывать в управленческих решениях, в частности, в бюджетном финансировании. Как видно из данных, приведенных ниже, годовой расход на обучение одного учащегося в образовательных учреждениях системы начального профессионального образования трех субъектов РФ Северо-Западного региона (Республики Карелия, Ленинградской и Новгородской областей) отличался незначительно, хотя финансирование шло из разных бюджетов (федерального и региональных). В то же время соответствующие расходы в Мурманской области (федеральное финансирование), находящейся на Крайнем Севере, были значительно выше.

Годовой расход на одного обучаемого в учреждениях НПО Северо-Западного региона РФ, 1999 год (руб.)

Ленинградская область 4482

Новгородская область 4847

Республика Карелия 5821

Мурманская область 9374

Источник: Доклад о развитии системы профессионального образования. Северо-Западный регион России-2001 год. ЕФО, Турин.

2.2.5. Научно-технологический прогресс

Научно-технологическая составляющая внешней среды сферы образования во многом зависит от уровня развития экономики. Затяжной экономический кризис 90-х годов серьёзно затормозил научно-техническое развитие и возможности использования зарубежных достижений. Отсюда ощутимое отставание большинства образовательных учреждений России от учебных заведений индустриально развитых стран в оснащённости компьютерами, использовании сети «Интернет», распространении интерактивного и дистанционного обучения.

Компоненты макроокружения тесно связаны между собой и оказывают друг на друга взаимное влияние. В то же время они воздействуют на отрасль образования как напрямую, так и через её непосредственное окружение – деловую среду.

2.3. Деловая среда

Внешняя микросреда, непосредственное окружение организации, получила в менеджменте название деловой среды. К элементам внешней среды, оказывающим прямое воздействие на отрасль образования, можно отнести:

законодательные акты и нормы прямого действия;

государственные и муниципальные органы (помимо органов управления образованием);

различные субъекты, которые могут выполнять функции:

– заказчиков;

– потребителей;

– партнеров;

– плательщиков;

– посредников;

– поставщиков;

– конкурентов.

(См. схему.)

2.3.1. Законодательные акты прямого действия

В советское время функционирование образования регулировалось не законами, а подзаконными актами, поэтому введение законодательных норм прямого действия в российском образовании было новаторским. Однако отсутствие опыта законотворчества в этой важной сфере, а также коренной пересмотр норм хозяйственного права не могли не сказаться на качестве законодательных и подзаконных актов.

В Российской Федерации уже более десяти лет назад принят прогрессивный Закон «Об образовании». Однако до сих пор не разработан ряд законодательных и подзаконных актов, обеспечивающих реализацию некоторых положений этого закона. Принятые позднее фундаментальные законы зачастую противоречат положениям Закона «Об образовании». В последние годы выявились противоречия в законодательстве, не позволяющие осуществлять его модернизацию в соответствии с принятой правительством концепцией.

Несовершенство законодательной базы и процесса законотворчества остаётся одной из главных проблем в управлении образованием на всех уровнях. Среди негативных последствий, наиболее характерных для регионального уровня управления, можно назвать следующие:

отсутствие работоспособного механизма разграничения полномочий между различными уровнями управления;

параллельная разработка аналогичных законодательных актов на различных уровнях представительной власти;

противоречия между законами об образовании и другими законами;

новые направления в деятельности образовательных учреждений (многоуровневые учебные программы, попечительские советы, платные образовательные услуги и т.п.) опережают появление соответствующей нормативной базы и др.

Заметим, что за последние два года (2004-2005) определенная часть названных проблем начала решаться, что, впрочем, вызвало новые проблемы (изменение законодательства всегда вызывает проблемы, хотя бы на уровне приспособления к новым нормам).

2.3.2. Государственные и муниципальные органы

Являясь неотъемлемой частью организационной структуры государственного управления, органы управления образованием субъектов Федерации каждодневно вступают в контакты с другими государственными и муниципальными органами. Среди них:

центральные, региональные и местные органы представительной и исполнительной власти;

службы занятости;

финансовые органы;

судебные органы;

органы правопорядка;

налоговые органы;

органы, регулирующие вопросы государственной и муниципальной собственности;

санитарные, противопожарные и другие надзирающие органы.

2.4. Субъекты внешней среды территориальной системы образования и их запросы

2.4.1. Классификация субъектов внешней среды

Миссия организации и долгосрочные цели изменения ее деятельности должны прежде всего отражать запросы субъектов внешней среды.

Субъекты внешней среды могут выполнять функции заказчика, потребителя, плательщика, посредника, поставщика, партнера, конкурента и т.д. Не зная точно позицию субъекта, орган управления не может правильно спланировать свои контакты с ним, что снижает эффект взаимодействия. Рассматривая, например, школьника как потребителя (пользователя услугой), а муниципальный орган управления как заказчика (предъявителя требований к деятельности и результату деятельности образовательного учреждения), легко понять, что позиции этих двух субъектов не всегда совпадают. При этом необходимо по-разному выстраивать отношения с субъектами, занимающими различные позиции.

Позиционирование внешних субъектов позволяет органу управления установить взаимовыгодные отношения с внешней средой, поскольку становится понятным, перед кем «брать под козырек» (законный заказчик), а с кем нужно договариваться на равных (партнер, посредник). При этом один субъект может выполнять одну функцию (например, учащийся начальной школы выступает прежде всего в качестве потребителя), а другой – может занимать несколько позиций (например, служба занятости может быть заказчиком, посредником и плательщиком).

Государство в лице федерального органа управления образованием выражает свои интересы посредством установления требований к результатам и организации деятельности образовательных учреждений, то есть действует как заказчик. Если федеральный орган оплачивает работу образовательного учреждения (например, учреждения высшего профессионального образования), то он является заказчиком и плательщиком. Вместе с тем, определяя основные условия взаимодействия учреждения и обучающегося, федеральный орган управления выступает в качестве специфического посредника между ними.

Региональный орган управления образованием также выполняет функции посредника, заказчика и плательщика (в тех случаях, когда финансирует напрямую учреждения), воздействуя на образовательное учреждение в интересах государства и общества своей территории (последнее на практике происходит далеко не всегда), конкретизируя при этом требования к результатам и деятельности образовательных учреждений.

Муниципальные органы управления образованием тоже могут выполнять функции посредника, заказчика и плательщика (для большинства муниципальных образовательных учреждений). При условии финансирования из своего бюджета тех или иных образовательных программ муниципалитет конкретизирует для образовательных учреждений свой заказ к результату деятельности, выступая посредником между ними и жителями своей территории (потребителями образовательных услуг).