Развитие территориальной системы образования. Что и как нужно делать

УЧЕБНЫЙ ЭЛЕМЕНТ № 5. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРИОРИТЕТОВ В КОНТЕКСТЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Продолжение. Начало в №№5-7, 9, 11-12, 14-16, 18, 21, 23-25, 28.

Сверим часы

Мы прошли с вами примерно половину пути в приводившейся ранее схеме стратегического управления развитием региональной системой образования. После разработки стратегических задач и приоритетов нам еще предстоит привести в соответствие с ними организационно-управленческую структуру, спланировать ресурсно-организационное обеспечение реализации стратегических задач и выработать эффективную систему мониторинга исполнения этих задач. Но прежде чем осуществлять дальнейшие шаги, есть смысл «сверить часы»: посмотреть, насколько вырисовывающаяся стратегия соответствует логике стратегического управления системой образования региона и стратегическим установкам государства (на федеральном уровне).

Какие же приоритеты выбирает государство на федеральном уровне для модернизации управленческих механизмов в образовании? Откройте Концепцию модернизации российского образования на период до 2010 года. Вы увидите фиксацию целей – результатов образования, а дальше перечень задач по изменению механизмов управления: организационных, финансовых, структурных, информационных, кадровых и др.

В этом учебном элементе мы рассмотрим конкретные вопросы, которые связаны с осуществлением стратегических приоритетов, вытекающих из государственной политики модернизации образования в России.

5.1. Оптимизация структуры сети образовательных учреждений территориальной системы образования

Структурные проблемы – одни из актуальнейших сегодня проблем любой территориальной системы образования. Не случайно даже при поверхностном анализе в представленных ранее кейсах около десятка проблем можно отнести к этому приоритету. Давайте поставим в виде вопросов некоторые из них и при этом не будем давать ответы.

Насколько целесообразно иметь две средние школы по 40 детей в двух деревнях, расположенных в пяти километрах друг от друга? Заметим, что, как правило, качество образования в них невысокое при высоких издержках на него.

Если понимать под профильным образованием старшеклассников (а задачу его организации необходимо было решить к 2006 году) максимальную индивидуализацию образовательного процесса для юношей и девушек, то сколько будет стоить эта свобода выбора при сегодняшней структуре сельских, да и городских сетей учреждений общего образования? Заметим, что в условиях демографического спада в большинстве даже городских школ чаще всего один, максимум два старших класса в параллели.

Насколько эффективно иметь в селе два учреждения, расположенные в ста пятидесяти метрах друг от друга: школу на 80 человек и детский сад на 8 человек?

Почему учреждения дополнительного образования детей в разных городах имеют столь похожий набор программ? Почему этот набор аналогичен тому, который предлагался пятнадцать лет назад (по существу, в другую эпоху)? Вас устраивает существующая структура сети учреждений дополнительного образования детей, которая оказывает услуги, во многом похожие на те, что реализуют учреждения общего образования?

К чему готовят своих учащихся некоторые учреждения начального профессионального образования? Может быть, непосредственно к регистрации на бирже труда? Насколько рационально распределены ресурсы по сети этих учреждений, когда почти ни у одного из них нет современной учебно-материальной базы, позволяющей готовить учащихся по востребованным на рынке труда специальностям?

Этот ряд весьма болезненных вопросов можно продолжать и дальше. Но мы здесь остановимся и предложим читателю проанализировать Методические рекомендации по проектированию городских сетей учреждений общего образования, представленные в кейсе №1. Сразу заметим, что большинство идей, заложенных в этом документе, подходит и для проектирования сетей учреждений общего образования в сельской местности. Подумайте, что вам предстоит сделать.

Кейс №1

Методические рекомендации по проектированию городских сетей учреждений общего образования, направленные Минобразованием РФ в органы управления образованием субъектов РФ 02.09.2002 № 03-31-125ин/16-03 (извлечения)

1. Цели реструктуризации городских сетей учреждений общего образования и требования к их состоянию

1.1. Цели реструктуризации городских сетей учреждений общего образования

1.1.1. Обеспечение полноты предоставляемых сетью образовательных услуг с учетом их территориальной доступности.

1.1.2. Повышение адекватности образовательных услуг сетевых элементов потребностям учащихся разного возраста.

1.1.3. Рационализация использования ресурсов городских сетей общеобразовательных учреждений.

1.2. Требования к новому состоянию городских сетей общеобразовательных учреждений

При достижении этих целей обеспечивается реализация следующих требований к новому состоянию городских сетей учреждений общего образования.

1.2.1. Обеспечение психофизической безопасности учащихся и комфортных условий образовательного процесса. Данное требование предусматривает обеспечение соответствующих возрасту безопасных санитарно-гигиенических условий образовательного процесса. Реализация этого требования возможна при условии обучения детей разного возраста в отдельных образовательных учреждениях или изолированных подразделениях одного учреждения.

1.2.2. Обеспечение пространственной доступности услуг, предоставляемых сетью. Для детей младшего возраста речь идет о том, что хотя бы одна начальная школа должна быть расположена таким образом, чтобы дети могли самостоятельно и безопасно добираться до нее. При переходе детей в старшие возрастные группы требование пространственной доступности может формулироваться как предоставление возможности учащемуся добраться до школы, предоставляющей желаемую услугу, за разумное время.

1.2.3. Реализация возможности выбора индивидуальной образовательной траектории в образовательном учреждении. Проектирование сетей должно исходить из необходимости предоставления учащимся оптимальных возможностей для получения качественного образования, включая максимальное удовлетворение личностных образовательных потребностей. Данное требование предполагает личностную ориентированность, дифференциацию и индивидуализацию образования на основе вариативности образовательных программ; предоставление возможности ученику самостоятельно выбирать часть образовательных программ или отказываться от их освоения, выбирать программы различного уровня сложности, изменять этот уровень сложности и т.д. Реализация этого требования в рамках отдельного образовательного учреждения без чрезмерного увеличения издержек возможна лишь при значительном количестве учащихся в одной параллели.

1.2.4. Профилизация старшей ступени. Сеть (в соответствии с Концепцией модернизации российского образования) обязана реализовывать систему специализированной подготовки (профильного обучения) в старших классах общеобразовательной школы. Это может быть осуществлено без чрезмерных издержек только в школах, имеющих значительное количество старшеклассников.

1.2.5. Обеспечение необходимой концентрации и целевого распределения ресурсов. Проектирование сетей должно исходить из требования максимально эффективного использования человеческих, информационных, материальных, финансовых ресурсов. Это требование предполагает целевую концентрацию ресурсов одного типа в одной институциональной форме (например, в учреждениях одного вида), что должно предусматривать изменение сегодняшней структуры городского общего образования, характеризующейся низкой специализацией элементов и подэлементов сети. Использование ресурсов может быть эффективным при распределении различных образовательных программ (требующих существенно различных ресурсов) по различным учреждениям или их большим подразделениям. Другой стороной эффективного использования ресурсов является их концентрация, что также должно предусматриваться при проектировании. Эта концентрация подразумевает: использование одного ресурса, сосредоточенного в одном элементе сети, другими элементами; концентрацию специальных ресурсов в одном месте (например, в соответствующем ресурсном центре) или создание (использование) дорогостоящих ресурсов совместно с институциями, не входящими в сеть учреждений общего образования, прежде всего с учреждениями профессионального и дополнительного образования.

Реализация названных задач проектирования и требований к новому состоянию городских сетей учреждений общего образования:

должна базироваться на идее о том, что новое качество должно обеспечиваться не отдельными учреждениями, а сетью в целом;

должна исходить из необходимости обеспечения внутрисетевого, внутрисистемного и межведомственного взаимодействия;

может быть обеспечена на основе специализации учреждений или их крупных структурных подразделений.

5.2. Изменение организационно-финансовых механизмов функционирования территориальной системы образования

Организационно-финансовые механизмы являются едва ли не основными в управлении любыми учреждениями. Их изменение обычно воспринимается крайне болезненно. Давайте при обсуждении этого приоритета поступим так же, как при обсуждении предыдущего: повторим в виде вопросов некоторые из сформулированных в предыдущем учебном элементе задач и поставим другие.

Самый простой вопрос: в какой степени соблюдается законодательство в системе образования, подведомственной вашему органу управления, например, в какой мере образовательные учреждения обладают признаками юридического лица и автономны в своей финансово-хозяйственной деятельности?

Насколько эффективной является существующая система бюджетного финансирования учреждений, подведомственных вашему органу управления? Добавим, что эффективными принято считать те системы финансирования, которые оплачивают достижение некоторых результатов, а не осуществление процессов.

Способствуют ли существующие способы финансирования учреждений вашей системы образования созданию конкурентной среды? Есть конкуренция – организация работает на клиента, нет конкуренции – организация работает на себя, забывает о его запросах.

Позволяют ли существующие межбюджетные отношения в образовании вашего региона:

1. Обеспечить государственные гарантии прав граждан на образование?

2. Обеспечить эффективность использования предоставляемых государством ресурсов для обеспечения прав граждан на образование?

В какой степени используемые финансово-хозяйственные механизмы способствуют привлечению дополнительных (внебюджетных) ресурсов в систему образования через оказание дополнительных платных услуг, производственную деятельность образовательных учреждений, предоставление ими своих материальных ресурсов, спонсорство, соучредительство и т.д.?

Обратимся к опыту регионов, дальше других продвинувшихся по пути модернизации финансово-хозяйственного механизма в образовании.

Первое и обязательное из организационно – финансовых изменений – это придание учреждениям реального статуса юридического лица, предполагающего отдельный счет, баланс, свою бухгалтерию и т.д. Иным путем начинать перемены просто невозможно. Это предусмотрено законодательством, и без финансовой самостоятельности в принципе невозможно повысить эффективность использования ресурсов, заинтересованность работников в качественной работе, не получится привлекать дополнительные ресурсы в систему образования.

Еще одной чрезвычайно актуальной задачей является введение нормативного финансирования образовательного процесса. Не будем повторять, что это также давно предусмотрено законодательством, лишь заметим, что такой механизм позволяет создать конкурентную среду (а значит, повысить качество образовательных услуг), повысить эффективность использования ресурсов, реализовать право учащихся на выбор образовательного учреждения. Только один пример: за год-два после введения нормативного финансирования в полтора-два раза больше юношей и девушек продолжили обучение в десятом классе. Не будем обсуждать все плюсы и минусы такого увеличения количества старшеклассников (и одновременно уменьшения количества учащихся с неполным общим образованием в профессиональных училищах). Заметим лишь, что при привычной сметной схеме финансирования школы «выпихивали» значительную часть выпускников девятых классов, которые хотели учиться в десятом, а после введения нормативного финансирования именно учащиеся получили возможность выбирать свой образовательный маршрут.

Наконец, реализация стратегии регионального органа управления образованием, на наш взгляд, невозможна без разграничения полномочий в финансировании образовательных учреждений между бюджетами разного уровня. Напомним, что совсем недавно именно отсутствие такого разграничения приводило к огромным задержкам в выплате заработной платы учителям – без разделения компетенций не может быть достигнута ответственность органов власти.

______________________

Сокращенное изложение учебно-консультационного пособия «Управление развитием территориальной системы образования», подготовленного Николаем Петровым, Львом Фишманом, Валерием Дудниковым и Викторией Прудниковой (М., Логос, 2005).