Развитие территориальной системы образования. Что и как нужно делать

В качестве примера рассмотрим утвержденный распоряжением Минобразования России от 17.02.2004 № 273-24 перечень обобщающих показателей статистики для анализа системы образования.

Стратегия часто не реализуется потому, что не является стратегией. В том смысле, о котором мы говорили в предыдущих учебных элементах. Если допущены ошибки в определении долгосрочных целей системы образования (например, они формулируются исходя из представлений людей о нуждах самой системы образования, а не запросов субъектов внешней среды к системе образования). Если не проводится или проводится поверхностно анализ внешних и внутренних факторов, влияющих на достижение целей. Если проблемы в процессе этого анализа не разделяются по сферам компетенции субъектов (например, не разделяются четко проблемы образовательных учреждений и органов управления образованием различного уровня). Если стратегические задачи формулируются нечетко (например, из формулировок не очень понятно, чего же нужно достичь). Если стратегические приоритеты не соответствуют стратегии вышестоящего органа управления или сфере компетенции органа управления, стратегия деятельности которого разработана.

Продолжение. Начало в №№5-7, 9, 11-12, 14-16, 18-20, 21, 23-25, 28, 31, 33, 36

Кейс №5

Перечень обобщающих показателей статистики для анализа системы образования

А. Индикаторы, характеризующие социально-экономическую и демографическую среду, в которой функционирует система образования муниципального, регионального и национального уровня.

А 1. Социально-экономические показатели развития территории

1. ВВП (ВРП) на душу населения.

2. Индекс развития человеческого потенциала.

3. Собственные доходы бюджета на душу населения.

4. Доля собственных доходов бюджета.

5. Дефицит бюджета.

6. Отношение средней заработной платы и среднедушевого дохода к бюджету прожиточного минимума.

7. Доля бедного населения.

8. Плотность транспортной сети.

9. Доля расходов домохозяйств на образование.

А 2. Рынок труда и занятость населения

10. Уровень безработицы, в том числе среди выпускников учебных заведений.

…

13. Отраслевая структура занятых в экономике.

А 3. Демографические характеристики.

14. Коэффициент дисперсности расселения.

15. Структура населенных пунктов по численности населения.

16. Доля сельского населения.

В. Индикаторы, характеризующие состояние и тенденции развития системы образования

В 1. Ресурсы системы образования

Сеть образовательных учреждений

1. Число аккредитованных и аттестованных учебных заведений, число учреждений, имеющих лицензию, их доля в общем числе учебных заведений.

2. Распределение образовательных учреждений (без образовательных учреждений для детей с ограниченными возможностями здоровья): по типам, видам и численности; по форме собственности.

Кадры

18. Численность и структура учителей всего (без учителей образовательных учреждений для детей с ограниченными возможностями здоровья), по возрасту, полу, образованию, квалификации (стаж, разряд), по ступеням образования и предметам.

19. Численность учителей, директоров, их заместителей, воспитателей в классах и образовательных учреждениях для детей с ограниченными возможностями здоровья.

20. Структура персонала образовательных учреждений.

21. Число и доля вакантных должностей преподавателей по предметам.

Финансовые ресурсы

26. Централизация (децентрализация) расходов на образование: динамика доли бюджетов различных уровней в расходах на образование.

27. Динамика доли расходов консолидированного бюджета на образование в ВВП (ВРП) с учетом изменения ВВП (ВРП). Доля расходов на общее образование в ВВП (ВРП).

В 2. Качество обучения

1. Аудиторная нагрузка учащихся общеобразовательных учебных заведений по ступеням образования и образовательным областям/программам.

2. Доля выпускников дневных учебных заведений, поступивших в вузы в текущем году.

В 3. Условия обучения

Здоровье школьников

1. Доля учащихся, не посещающих занятия по болезни.

2. Уровень заболеваемости детей в возрасте до 14 лет.

3. Динамика и структура заболеваемости детей школьных возрастов (результаты профосмотров детей).

Безопасность (уровень криминальной ситуации).

1. Численность преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии: их доля в общем количестве преступлений; их доля в числе лиц в возрасте 14-17 лет; по видам преступлений.

С. Оценка системы образования

С 1. Доступность образования

а) По территориальным основаниям:

Равенство доступа к образованию определенного уровня и качества.

в) По социальным основаниям.

с) Доступность образования для детей с ограниченными возможностями здоровья.

С 2. Эффективность системы образования

а) Эффективность использования ресурсов.

с) Соответствие спросу на образовательные услуги.

Учебный

элемент №6

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ СТРУКТУРЫ

КАК СРЕДСТВО РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ

Почему не реализуются стратегии?

В самом деле: почему? Этот вопрос актуален именно теперь, поскольку сама стратегия деятельности территориального органа управления образованием уже в общем и целом нами разработана, механизмы ее осуществления рассмотрены, пора переходить к стадии реализации. Будет обидно, если, потратив немалые усилия на разработку стратегии, в процессе реализации мы получим «как всегда».

Стратегия часто не реализуется потому, что… не является стратегией. В том смысле, о котором мы говорили в предыдущих учебных элементах. Если допущены ошибки в определении долгосрочных целей системы образования (например, они формулируются исходя из представлений людей о нуждах самой системы образования, а не запросов субъектов внешней среды к системе образования). Если не проводится или проводится поверхностно анализ внешних и внутренних факторов, влияющих на достижение целей. Если проблемы в процессе этого анализа не разделяются по сферам компетенции субъектов (например, не разделяются четко проблемы образовательных учреждений и органов управления образованием различного уровня). Если стратегические задачи формулируются нечетко (например, из формулировок не очень понятно, чего же нужно достичь). Если стратегические приоритеты не соответствуют стратегии вышестоящего органа управления или сфере компетенции органа управления, стратегия деятельности которого разработана.

Но бывают и иные ситуации, когда при разработке стратегии все вроде бы сделано «как надо», а в процессе реализации все равно возникают осложнения. Тогда причины проблем в реализации стратегии чаще всего лежат в трех плоскостях:

структура управления неадекватна стратегии: стратегию просто некому осуществлять;

некачественно выполнено планирование реализации стратегии: сбои возникают из-за отсутствия необходимого ресурсно-организационного обеспечения реализации стратегических задач;

нечетко проводится мониторинг осуществления стратегии: при реализации невозможно принимать грамотные оперативные решения.

Заключительные учебные элементы пособия как раз и посвящены предотвращению возможных проблем в процессе реализации стратегии. А первый из них – вопросам совершенствования структуры органа управления образованием.

Казалось бы, какие здесь-то могут быть проблемы? Нарисовали квадратики, соединили их линиями, назвали таким образом, чтобы вся конструкция подходила под определение «отдела» («управления», «департамента», «министерства»), распределили сотрудников таким образом, чтобы укомплектовать каждый «квадратик», составили и утвердили в вышестоящем органе штатное расписание, утвердили должностные инструкции. Однако все не так просто. Опыт авторов свидетельствует: именно действия по такой схеме при разработке структуры управления и приводят к существенным проблемам в процессе реализации стратегии.

Структура управления – это не квадратики и линии, их соединяющие. Структура управления – это люди и их взаимодействия. Если мы разрабатываем и принимаем стратегию изменений, то это должно подразумевать, что сотрудники аппарата должны выполнять определенные новые для себя функции. Если после разработки стратегии структура (деятельность сотрудников аппарата) не изменяется, то воплощение в жизнь стратегии становится невозможной: аппарат ее просто не реализует. Подчеркнем еще раз: речь идет не обязательно об изменении количества или названий «квадратиков» на схеме структуры управления, речь идет об изменении деятельности и взаимодействия живых людей, чиновников, работающих в органе управления образованием.

В этом учебном элементе речь и пойдет о взаимосвязи стратегии органа управления со структурой его аппарата.

6.1 Взаимосвязь стратегии

и структуры территориального органа управления образованием

6.1.1 Конфликт стратегия – структура

Итак, стратегия территориального органа управления образованием разработана. Сгруппированы стратегические задачи, определены стратегические приоритеты его деятельности в развитии образования территории.

Следующим управленческим шагом должно стать составление более детальных планов реализации стратегии. Действительно, если стратегические задачи поставлены конкретно и корректно, под них необходимо разработать тактические планы (или тактический план) и довести их до сотрудников аппарата органа управления образованием и работников образования территории. Работники, реализуя тактические планы, и обеспечат выполнение стратегических задач.

Однако все руководители организаций в большей или меньшей степени сталкиваются с серьезным противоречием при разработке планов и реализации стратегии изменений.

Тактическое планирование претворяется в жизнь с учетом имеющихся ресурсов организации (собственно, планирование и есть распределение заданий и ресурсов под задачи). А это значит, что определять тактику (в отличие от стратегии) руководитель может, опираясь на те ресурсы, которые имеются в организации. И прежде всего на тех работников (человеческий ресурс) и те реализуемые ими функции (организационный ресурс), которые есть в его распоряжении. Следовательно, руководитель составляет план конкретных действий, опираясь на действующую структуру управления организацией, то есть на реально существующие функциональные задачи и полномочия работников организации.

Руководители территориального органа управления образованием, преобразуя стратегию в тактику, также вынуждены опираться на реальных работников и их реальный функционал.

Разработанная же стратегия является в сущности совокупностью задач изменений, то есть новых задач для организации, а значит, новых в том или ином объеме функциональных задач ее работников. Поскольку работники со своим функционалом и составляют структуру управления организацией, то при реализации стратегии возникает конфликт между новыми задачами работников и привычным функционалом, то есть конфликт между стратегией и структурой управления.

Руководители зачастую пытаются разрешить конфликт путем распределения новых задач (задач изменений) между работниками в рамках существующих должностных обязанностей. Но ведь реально существующая в организации структура управления ориентирована на достижение тех результатов, которые организация уже получала, для достижения новых результатов структура управления морально устарела. Попытка же руководителей реализовать новые стратегические задачи в рамках морально устаревших структур управления организацией приводит к увеличению нагрузки как работников (новые задачи они выполняют, как правило, по-прежнему), так и руководителей (необходимость дополнительной мотивации и контроля сотрудников).

Вернемся в связи со сказанным к блок-схеме стратегического управления (см. рис. 6.1). Не случайно между стратегией и тактикой (включая не только тактические планы, но и политику, процедуры, правила), а также между стратегией и структурой, структурой и тактикой на рисунке указаны двусторонние связи. Этому имеется несколько объяснений.

Лев ФИШМАН, Валерий ДУДНИКОВ

Продолжение следует