На чтение: ≈ 14 мин.Обычно Счетная палата РФ проверяет правильное расходование средств после того, как они уже были истрачены. Но на этот раз все было по-другому. В преддверии первого чтения по всем известному законопроекту «О внесении изменений в законодательные акты РФ…» Счетной палате России предложили оценить его с разных точек зрения – правовой, экономической, социальной и прочих. О том, к каким выводам пришла Палата, рассказывает ее аудитор Валерий ГОРЕГЛЯД.
По поручению Госдумы РФ Счетная палата провела финансовую оценку предложений правительства в части того закона, который сегодня обсуждает вся страна. Кроме того, параллельно мы оценили то, как в 2003 году исполнялись законы «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов». Это было важно сделать потому, что планы должны оцениваться прежде всего с реальных позиций, на основе изучения того, что происходит сегодня.
Могу сразу сказать, что действующая нормативная база, регламентирующая предоставление социальных льгот, громоздка и не лучшим образом систематизирована. Она состоит из 80 законов и других правовых актов. В предыдущие годы уровень жизни населения резко снижался, поэтому в массовом порядке принимались законы, вводящие все новые и новые социальные льготы. Льготниками становились и таможенники, и прокуроры, и налоговики, и медики. Новые законы принимались без отмены старых, это приводило к тому, что возникало дублирование, льготами пользовались даже те граждане, у которых не было в том никакой необходимости. Но в результате большого числа законов приходилось многие из них приостанавливать – на все не хватало средств. На реализацию Закона «О ветеранах» в 2003 году нужно было 189,2 миллиарда рублей, а фактически выделялось лишь 54 миллиарда, в результате стали проблемой предоставление бесплатного транспорта, установка телефона, выделение путевок, получение льготных кредитов на приобретение или строительство квартир, домов, садовых домиков и так далее.
Правительство предлагает принять значительное количество нормативных правовых актов, но если они не будут подготовлены своевременно, в 2005 году может сложиться такая ситуация, когда действующие нормы законов, устанавливающие льготы, компенсации и иные меры социальной защиты, утратят силу, а заменяющие их механизмы социальной поддержки еще не будут сформированы. У нас уже был такой опыт, когда для исполнения федеральных законов о бюджете требовались новые нормативные правовые акты, а правительство или не принимало их вовсе, или принимало, но в конце финансового года. Стоит ли удивляться, что некоторые законы не исполняются в течение долгого времени?!
В новом законопроекте правительство предлагает обеспечить предоставление льгот всем тем, кто имеет на них право, и обещает увеличить размер помощи в несколько раз. Но тут же возникает резонный вопрос: как могло правительство оценить объем потребных финансов, если нет единого учета льготников? Госкомстат дает одни цифры, Минфин – другие. Госкомстат считает, что Героев и полных кавалеров ордена Славы в России 6260 человек, а Минфин полагает, что их только 4240. Расходятся и данные различных министерств. Минтруд считает, что детей, имеющих право на получение государственного пособия, 21258 тысяч, а по данным Минфина их всего только 18403,4 тысячи. По сведениям того же Минфина, инвалидов войны на 30 тысяч меньше, чем по данным Минтруда. Счетная палата насчитала 340,5 тысячи участников Великой Отечественной войны, а Минфин только 100 тысяч.
Счетная палата выяснила, что для выплаты денежных компенсаций для финансирования законопроекта только из федерального бюджета потребуется 169 миллиардов рублей, а у правительства даже прикидки на 2,2 миллиарда меньше. И это при том, что ни правительство, ни Счетная палата не учитывали выплаты для инвалидов, не имеющих ограничения трудовой деятельности. С инвалидами вообще интересная история, в одних расчетах они учитываются не все, а в других учитываются дважды. Например, инвалиды войны выделены в законопроекте в отдельную категорию, но одновременно их включили и в общее число инвалидов в Российской Федерации.
Иногда увеличение льгот просто анекдотично, например, лица, пострадавшие от радиационных воздействий, сегодня получают ежемесячно 596 рублей, а им предлагают довести минимальный размер выплат до 600 рублей. В Москве участники ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС получают 2630 рублей, а с учетом предлагаемой в законопроекте максимальной выплаты эта сумма снизится до 1700 рублей. В 2003 году федеральный бюджет тратил на чернобыльцев 9,9 миллиарда рублей, в 2005 году правительство предлагает выделить 8,1 миллиарда, между тем подсчеты показывают, что нужно на самом деле 16,6 млрд. рублей. Спрашивается, откуда возьмутся недостающие средства, из чьего кармана? Отдельный разговор об индексации выплат. Нам кажется нелогичным и некорректным то, что чернобыльцам вводимые выплаты будут индексироваться, а выплаты в возмещение вреда, причиненного здоровью другим гражданам, на приобретение продовольственных товаров, оздоровление, питание детей – нет.
Насчет кармана следует сказать особо, в законопроекте столько неясностей, что многие его положения можно трактовать достаточно вольно. Например, не определены размеры субсидий и критерии их предоставления, а также порядок учета оказания государственной социальной помощи в виде субсидий и отчетности об их предоставлении. Это приведет к тому, что работники государственных организаций, которые будут принимать решение об оказании финансовой помощи гражданам, получат большую свободу и смогут безнаказанно совершать многие злоупотребления. Наверное, нужно уже сейчас провести антикоррупционную экспертизу предлагаемых изменений Федерального закона «О государственной социальной помощи».
Министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов много говорит о том, каким образом население будет приобретать нужные лекарства. Говорит много потому, что и многих этот вопрос волнует. Вот только как можно определенно строить какие-то прогнозы, если Минздрав не располагает полной информацией о том, какова в регионах потребность граждан, имеющих право на соответствующие льготы в лекарствах. В расчетах этой потребности средними цифрами никак не обойтись, потому что в зависимости от класса и типа заболевания больным нужны разные суммы на приобретение медикаментов. Например, взрослым, болеющим диабетом, в год требуется до 6240 рублей, а детям – вдвое больше. В расчетах учитываются только сахароснижающие препараты, а ведь нужны еще и лекарства для лечения заболеваний, сопутствующих диабету. Например, в Москве лечение такого больного в 2003 году в среднем обходилось в 2400 рублей в месяц. Для полного лечения больных сахарным диабетом, по данным главного диабетологического центра РАМН, требуется в год 3,6 миллиарда рублей, а для полного обеспечения потребности в лекарственных препаратах всех диабетиков нужно в год 9,6 миллиарда рублей. Сегодня бюджеты всех уровней тратят на это вдвое меньше, точно такая же ситуация и по другим заболеваниям – туберкулезу, онкологии, бронхиальной астме, СПИДу и так далее. Каким будет механизм материальной поддержки граждан, нуждающихся в лекарствах, до сих пор неясно. Как неясно и то, каким образом граждан будут обеспечивать необходимыми и доступными по цене лекарственными средствами.
Понятно, что разграничение полномочий между бюджетами разных уровней предлагает субъектам РФ оплачивать льготы ветеранам труда (9,3 млн. человек), труженикам тыла (9,5 млн. человек), гражданам, имеющим детей и получающим госпособия (17,6 млн. человек), а также жертвам политических репрессий (1,8 млн. человек). Основная проблема тут в том, что суммы компенсации должны быть определены самими субъектами РФ. Суммы те малыми быть не могут, потому что должны соотноситься с реальными ценами на услуги, в противном случае реформа может привести к снижению уровня жизни льготников. Что получится на самом деле, можно понять уже сегодня. Например, в Тверской области ветеранам труда смогут выплачивать ежемесячно 250 рублей, 280 рублей – труженикам тыла, а в Москве соответственно выплаты составят как минимум 1040 и 1141 рублей. Между тем в соответствии с частью 2 статьи 7 Конституции РФ одинаковые гарантии по социальной защите граждан должны действовать по всей территории страны, а параметры льгот должны быть установлены на федеральном уровне вне зависимости от уровня финансирования.
Субъектам РФ необходимо найти средства на выплаты на установленном по всей России уровне, но где и как они их найдут? В связи с предполагаемым изменением расходных полномочий по установлению мер социальной поддержки между уровнями бюджетной системы Правительство РФ предполагает внести поправку в главу 25 «Налог на прибыль организаций» второй части Налогового кодекса РФ и установить с 1 января 2005 года налоговую ставку по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в федеральный бюджет, в размере 6,5% вместо 5%, действующей в 2004 году. В результате этого доходы федерального бюджета увеличатся на 74 миллиарда рублей и пойдут на социальные выплаты. Субъекты же РФ не смогут обеспечивать переданные полномочия из собственных доходов. Понятно, что им потребуется помощь, но предложение Правительства РФ о перераспределении поступлений налога на прибыль в пользу федерального бюджета не обеспечено необходимыми расчетами и обоснованиями, которые позволили бы сделать вывод о суммах налога, передаваемого на федеральный уровень из каждого из 89 субъектов РФ, их равнозначности размеру компенсационных льгот гражданам, социальная поддержка которых с 2005 года будет осуществляться из федерального бюджета. По усредненным данным, субъектам РФ потребуется 90 миллиардов рублей.
Основной вывод, который мы сделали: финансово-экономическое обоснование законопроекта явно недостаточно, поэтому Правительство РФ ко второму чтению должно представить все необходимые (и точные!) расчеты. Кроме того, целесообразно провести юридико-техническую доработку законопроекта, в том числе все предлагаемые изменения произвести в новой редакции соответствующих статей законов, их пунктов, подпунктов или частей.
Выбор читателей
Комментарии