Проект все еще нуждается в доработке

В июле 2012 года в Государственную Думу будет внесен новый проект федерального закона «Об образовании в РФ». В конце марта проект был опубликован на официальном сайте Минобрнауки РФ, 24 мая – обсужден на заседании Российской трехсторонней комиссии. С точки зрения профсоюза, нынешняя редакция законопроекта по-прежнему требует серьезной доработки.

Немного историиПроект нового закона об образовании  мы обсуждаем уже более двух лет. В первоначальной версии рабочих материалов к законопроекту, опубликованной на сайте Минобрнауки в мае 2010 года,  было 20 глав и 170 статей, к разработчикам поступило более 1000 поправок. Вторая редакция законопроекта, опубликованная 1 декабря 2010 года, не содержала дублирующих положений и излишне детализированных правовых норм, что позволило сократить объем текста проекта почти вдвое, который теперь уже состоял  из 19 глав и 139 статей.Позиция Общероссийского профсоюза образования по законопроекту в редакции на 1 декабря 2010 года (версия 2.0) была представлена в рамках его общественного обсуждения на специальном сайте www.zakonoproekt2010.ru в форме принципиальных общих замечаний, предложений к законопроекту и таблицы поправок для внесения изменений и дополнений. Эти материалы были доведены до широкого круга образовательной общественности с помощью размещения на сайте профсоюза, направлены в официальные органы государственной власти и общественные организации, действующие в сфере образования.После обнародования 15 июля 2011 года третьей версии законопроекта профсоюз сформулировал предложения к 20 его статьям, содержащие более 60 поправок, из которых были учтены (полностью, частично или с редакционными изменениями) 22 поправки и не учтены, по существу (полностью или в связи с отсутствием соответствующих правовых норм в новой редакции законопроекта),  37. Таким образом, свыше 30% поправок нашли отражение в новой редакции проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и более 60%  поправок, из которых больше половины носят принципиальный характер и касаются социально-трудового и профессионального статуса педагогических работников, не были учтены в ходе доработки законопроекта, поэтому  работа по этим предложениям профсоюза была продолжена в ходе дальнейшего его обсуждения и доработки.Профсоюзные поправки и предложения к разным версиям законопроекта в первую очередь направлены на определение и закрепление системы государственных гарантий развития системы образования, основ правового и социального статуса обучающихся и педагогических работников, гарантий при реорганизации и ликвидации образовательных организаций.После проведения общественного обсуждения в сети Интернет и в других формах текст законопроекта был доработан Минобрнауки России, в том числе с участием специальной комиссии под руководством советника Президента РФ В.Яковлева (итоги содержатся в докладе этой комиссии).В результате последовавшего почти полугодового процесса доработки текст законопроекта в редакции на 15 июля 2011 года (версия 3.0)  был оптимизирован как с точки зрения объема – состоял из 15 глав и содержал 114 статей, так и в плане структурного построения и подходов к определению содержания правовых норм.Профсоюз представил свою позицию на парламентских слушаниях, проведенных 20 октября 2011 года по инициативе Комитета Государственной Думы по образованию в режиме видеотрансляции, в законодательные органы власти всех субъектов РФ, а также установления обратной связи в режиме видеоконференции с органами государственной власти ряда субъектов РФ.  Эти парламентские слушания завершили обсуждение третьей редакции текста законопроекта. Вместе с тем  было отмечено, что работа по версионному редактированию текста  законопроекта должна быть продолжена,  что должны быть  также ускорены (по предложениям многих выступавших) доработка и внесение законопроекта в пакете с «поправочным» законопроектом в Государственную Думу.Таким образом, концептуально и содержательно был сформирован документ, который в дальнейшем уже обсуждали по-прежнему в различных формах и совершенствовали в формате «внутриверсионных редакций»  – версия 3.0.2 от 14 октября 2012 г., версия 3.0.3 от 30 декабря 2011 г. и наконец версия 3.0.4 от 27 марта 2012 г.Влияние профсоюза сказалось при формировании версии 3.0.2, в которой появились такие новые и важные положения, как принцип равенства прав и возможностей участников отношений в сфере образования, право педагогических работников на обращение в комиссию по регулированию споров между участниками образовательных отношений и право на справедливое и объективное расследование нарушения норм профессиональной этики. Кроме того,   в результате дополнительных рабочих консультаций между специалистами Минобрнауки России и профсоюза, проведенных по версии 3.0.2 законопроекта в сентябре-октябре 2011 года, уже в версии 3.0.3, были учтены предложения профсоюзных представителей, среди которых особое значение имеет фиксация права педагогических работников на защиту профессиональной чести и достоинства, на справедливое и объективное расследование нарушения норм профессиональной этики и как следствие появление впервые в законодательстве в области образования такого правового инструмента саморегулирования, как Кодекс профессиональной этики педагогического работника, который утверждается Всероссийским съездом педагогических работников (часть 3 статьи 48 законопроекта).Эта новация весьма актуальна и своевременна, в особенности потому, что в указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. №597 о первоочередных мерах по совершенствованию государственной социальной политики Правительству РФ поручено  разработать комплекс мероприятий по принятию кодексов профессиональной этики, что должно затронуть весь бюджетный сектор экономики.В итоге версия 3.0.4 законопроекта от 27 марта 2012 года, которая состоит из 15 глав и 115 статей, в настоящее время стала основным документом для продолжающегося общественного обсуждения перед внесением его Правительством РФ в Государственную Думу в июле 2012 года. То есть это, по существу, последняя стадия более чем двухлетнего обсуждения законопроекта, которая предваряет работу по этому документу уже в рамках официального законотворческого процесса, в ходе которого, по всей видимости, появится альтернативный законопроект, подготовленный на основе объединения усилий общероссийского движения «Образование – для всех» и  КПРФ.Оценивая в целом доработанный текст законопроекта (в версии 3.0.4), необходимо отметить принципиальные позиции, характеризующие его содержание, которые, с моей точки зрения, нуждаются в особом рассмотрении и дополнительной проработке.Подходы к определению полномочий органов государственной власти в сфере образованияПредлагаемый в законопроекте (статья 6) порядок определения полномочий федеральных органов государственной власти в сфере образования неполный и несистематизированный, что не позволяет четко и конкретно выявить компетентностные установки о деятельности органов власти в сфере образования (предлагается учесть порядок регулирования аналогичного вопроса в Федеральном законе от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ст. 14).В этой связи предлагается упорядочить содержание и структурно разделить статью 6 законопроекта на две части:- в  части 1 определить полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования общего характера, включая защиту прав человека и гражданина в сфере образования, а также основные  полномочия в социально-трудовой сфере (по вопросам оплаты труда, рабочего времени, нормирования труда, установления мер социальной поддержки работников и обучающихся);- в части 2 определить основные полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере образования,  – Минобрнауки России (в том числе по установлению порядка проведения аттестации педагогических работников и проведению аттестации).Наряду с этим следует также обратить внимание на предложенный в законопроекте подход для определения правомочий органов государственной власти субъектов РФ (статья 4, часть 5, абзац 2) по развитию регионального законодательства об образовании. По сути, он означает установление ограничений для органов государственной власти субъектов РФ, которые будут вправе устанавливать только дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан, а не в целом права и гарантии граждан в сфере образования (наряду с мерами социальной поддержки), а также права и гарантии организаций, осуществляющих образовательную деятельность (то есть для физических и юридических лиц).Такой подход не согласуется с действующим законодательством, поскольку существенно сужает предоставленные Конституцией РФ и федеральным законодательством полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения (п. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ) и нуждается в изменении.Все эти вопросы основополагающие и важные как концептуально, так и с позиции обеспечения внутреннего согласования и взаимосвязи соответствующих правовых норм в законопроекте, а также внешнего согласования с положениями, содержащимися в других федеральных законах.Механизмы обеспечения реализации прав и гарантий граждан в сфере образованияТекст законопроекта максимально освобожден от закрепления реальных, прежде всего финансовых, механизмов обеспечения реализации устанавливаемых прав и гарантий граждан  в сфере образования (к примеру, положения о финансовом обеспечении реализации конкретных прав заменены на общее понятие «организация» – часть 2 статьи 41, части 1 и 4 статьи 42).  Это означает, что при таком подходе происходит, по существу, выхолащивание конкретного содержания статусных правовых норм, без чего эти нормы утрачивают реальное наполнение и приобретают декларативный характер, что является недопустимым. Кроме того, предлагаемая в пункте 3 части 1 статьи 8 замена понятия «субвенция» на понятие «иные межбюджетные трансферты», а также изменение в целом механизма финансового обеспечения государственных гарантий  прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в соответствующих муниципальных образовательных организациях, в том числе с учетом видов основных и дополнительных общеобразовательных программ, с точки зрения правовой и финансово-экономической оценки последствий таких изменений приведет фактически к ликвидации существующего с 2003 года гарантийного механизма в этой сфере.Подходы к определению социальной составляющей в тексте законопроектаИз статей законопроекта, в которых определяют полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления (статьи 6, 8, 9), а также  из статьи 27, устанавливающей компетенцию, права, обязанности и ответственность образовательной организации, исключены положения, относящиеся к разработке и реализации мер социальной поддержки обучающихся и работников образовательных организаций (всех категорий работников, а не только педагогических, о чем указывается в части 13 статьи 48 законопроекта), что также свидетельствует о минимизации в законопроекте конкретных положений социального характера.Вопросы установления и обеспечения реализации правового статуса педагогических работниковС учетом наименования и содержания статьи 48 законопроекта, а также логики построения статусных правовых норм в отношении обучающихся (ст. ст. 34 и 44 законопроекта) представляется целесообразным выделить из нее структурно еще две статьи так, чтобы:- в статье 48 собственно определялись понятие и основы правового статуса педагогических работников (части 1 и 2 статьи 48) – статья 48 «Правовой статус педагогических работников»;- в статье 49 устанавливались академические права и свободы, трудовые права и социальные гарантии, а также меры социальной поддержки педагогических работников (части 3, 4, 6, 10 статьи 48) – статья 49 «Основные права педагогических работников и меры их социальной поддержки»;- в статье 50 определялись особенности при реализации правового статуса педагогических работников, при регулировании рабочего времени и режима рабочего времени и другие вопросы  (части 5, 7, 8, 9, 11, 12, 13 статьи 48) – статья 50 «Особенности при реализации правового статуса педагогических работников».При этом необходимо обеспечить максимальное наполнение статей, раскрывающих особый правовой статус педагогических работников, конкретными правовыми нормами, направленными на установление  единых на всей территории Российской Федерации основ социально-трудового и профессионального статуса педагогического работника, который должен предусматривать:- установление государственных гарантий в области оплаты труда, в том числе принятие мер по значительному увеличению оплаты труда, совершенствованию системы оплаты труда, включая установление государственных гарантий по профессиональным квалификационным группам должностей работников в виде базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы, имея в виду, что средний уровень заработной платы педагогических работников должен быть не ниже уровня средней заработной платы по экономике в Российской Федерации;- определение порядка выплаты ежемесячной денежной компенсации  для содействия обеспечению периодическими изданиями и книгоиздательской продукцией, включающего механизм индексации ее размеров, освобождения работников от документального подтверждения расходов;- конкретные гарантии обеспечения прав педагогических работников на безопасные и здоровые условия труда, на медицинское обслуживание, достойное пенсионное обеспечение с сохранением права на досрочное назначение трудовой пенсии, санаторно-курортное лечение; – нормы по обеспечению жильем учителей и других педагогических работников;- сохранение достигнутого уровня защиты прав педагогических работников при предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа);  – установление механизмов реализации права на периодическое повышение квалификации за счет средств работодателя;- меры государственной поддержки в случае вынужденной безработицы и другие значимые позиции.Соответствующие предложения профсоюза были представлены еще к версии 2.0 законопроекта в рамках его общественного обсуждения в сети Интернет, но не нашли отражения в ходе его дальнейшей доработки.Учитывая, что учтено предложение профсоюза о необходимости принятия Кодекса профессиональной этики педагогического работника, важно также дополнить законопроект положениями, определяющими конкретные механизмы принятия и статуса впервые вводимого в законодательство об образовании документа нормативного характера как особого правового инструментария саморегулирования, который призван обеспечивать реализацию академических прав педагогических работников, в том числе права на защиту профессиональной чести и достоинства, на справедливое и объективное расследование нарушения норм профессиональной этики, трудовых прав и гарантий, а также положений об обязанностях и ответственности педагогических работников.Таким образом, социально-трудовой и профессиональный статус педагогических работников в законопроекте по-прежнему урегулирован недостаточно и с ограничениями, поэтому требуется существенная доработка законопроекта и по этим принципиальным и основополагающим вопросам.Подходы к порядку управления образовательными организациями и участию в нем общественных организаций (объединений) обучающихсяУстановление объективного и важного правила о том, что управление образовательной организацией строится на основе сочетания принципов единоначалия, коллегиальности и самоуправления, к сожалению, не находит должного законодательного регулирования (пусть даже через статью 35 «Основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования») при регламентации порядка определения взаимоотношений организации, осуществляющей образовательную деятельность, и общественных организаций (объединений) обучающихся как составной части многоуровневого механизма управления образовательными организациями. Так, по смыслу правовых норм, содержащихся в части 5 статьи 35 законопроекта, профсоюзные организации, в которых участвуют обучающиеся, не относятся к общественным организациям (объединениям) обучающихся, поскольку последние выделяют особо в абзаце 1 части 5.Такой подход противоречит законодательству РФ об общественных объединениях и законодательству о профсоюзах, в соответствии с которыми могут создаваться студенческие профсоюзные организации, которые по своему  статусу общественные организации (объединения) обучающихся (либо обучающиеся могут участвовать в профсоюзной организации, объединяющей работников и студентов), поэтому необходимо приведение этих норм в соответствие с действующим законодательством.Общие вопросы организации управления системой образованияЗаконопроект не предусматривает уровень муниципальных программ развития образования как составной части целостного механизма управления системой образования наряду с федеральными и региональными программами, а также инструмент стратегического  планирования развития системы образования (статья 92), что не отражает существующие реалии (на муниципальном уровне принимают и реализуют программы развития образования) и не соответствует потребностям в планомерном и стратегически обоснованном и последовательном развитии системы образования в Российской Федерации. Так, в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. №596 «О долгосрочной государственной экономической политике» содержится поручение Правительству РФ подготовить и внести до 1 октября 2012 года в Государственную Думу проект федерального закона о государственном стратегическом планировании, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики,  а также утвердить до 31 декабря 2012 года основные государственные программы Российской Федерации, в том числе такие, как «Развитие образования», «Социальная поддержка граждан», «Развитие науки и технологий».Вводимый законопроектом новый и важный институт педагогической экспертизы (статья 97) предлагается применять только на федеральном уровне, тогда как предметом такой экспертизы должны стать также соответствующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, поскольку вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.Подходы к осуществлению дополнительного образования взрослыхВызывает несогласие и требует серьезного обсуждения  существенное изменение порядка регулирования вопросов осуществления дополнительного образования взрослых.Дополнительные профессиональные программы (программы повышения квалификации и программы профессиональной переподготовки) будут самостоятельно разрабатывать и утверждать организации, осуществляющие образовательную деятельность, то есть будут отсутствовать  федеральные государственные требования к минимуму содержания, структуре, условиям реализации дополнительных профессиональных программ, к примеру, даже в сфере подготовки педагогических и научно-педагогических работников, которые в силу своих должностных обязанностей должны обеспечивать реализацию федеральных государственных образовательных стандартов. Как следствие такого подхода отменяется и с момента вступления в силу данного федерального закона (с 1 января 2013 года) прекращается государственная аккредитация дополнительных профессиональных программ, реализуемых организациями, осуществляющими образовательную деятельность.В соответствии с частью 4 статьи 22 законопроекта организации дополнительного профессионального образования имеют право реализовывать программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения.Кроме того, предлагаемыми поправками в  Федеральный закон от 23 августа 1996 года №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (ст. 41) предусматривается, что подготовка научных кадров осуществляется в докторантуре образовательных организаций высшего образования, образовательных организаций дополнительного профессионального образования и научных организаций.Следовательно, нелогично и неоправданно создается ситуация, когда дополнительные профессиональные программы будут реализовывать самостоятельно и без государственной аккредитации практически  любые организации, в том числе  те, для которых реализация этих программ – основной (уставной) вид деятельности, а при реализации такой организацией других видов образовательных программ требуется соблюдение ФГОС и ФГТ.   Такой унифицированно-упрощенный подход, по моему мнению, не отвечает современным требованиям и ожиданиям от этого вида образования в системе непрерывного образования, в том числе от государства и работодателей.Таким образом, федеральные государственные требования к реализации дополнительных профессиональных программ не предусматриваются (равно как и программ подготовки научных кадров), а это означает, что организации самостоятельно будут утверждать собственные образовательные стандарты, которые с большей долей вероятности не смогут обеспечить единство образовательного пространства, преемственность основных образовательных программ, государственные гарантии уровня и качества образования (это имеет особое значение для определенных категорий квалифицированных кадров – педагогические,  медицинские, фармацевтические, работники, государственно-управленческие  кадры и др.).Предложения Московской городской организации профсоюзаМосковская городская организация Общероссийского профсоюза образования подготовила и направила в ЦС профсоюза таблицу поправок и предложений в форме конкретных формулировок правовых норм с обоснованиями, вытекающими из указанных выше общих  принципиальных позиций. Тезисно основные  предложения можно обозначить следующими позициями:- упорядочение и конкретизация полномочий федеральных органов государственной власти в сфере образования, в том числе определение основных полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере образования, включая вопросы социально-трудового характера;- уточнение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования, включая наделение их правомочиями по установлению дополнительных прав и гарантий участников отношений в сфере образования, в том числе меры социальной поддержки работников и обучающихся;- сохранение порядка утверждения типовых положений об образовательных организациях соответствующих типов в целях регулирования порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам различного уровня и (или) направленности или по виду образования с учетом сохраняющейся типологии образовательных организаций и необходимости фиксации в них положений социально-трудового характера;- упорядочение и содержательно конкретное наполнение правовых норм, определяющих правовой статус педагогических работников с раздельной фиксацией не в одной, а в трех отдельных статьях положений, определяющих: понятие и основы правового статуса; основные права педагогических работников и меры их социальной поддержки; особенности при реализации правового статуса педагогических работников;- определение механизма принятия и применения впервые вводимого в законодательство об образовании правового инструментария саморегулирования – Кодекса профессиональной этики педагогического работника как особого документа нормативного характера, который призван обеспечивать реализацию статусных прав, а также положений об обязанностях и ответственности  педагогических работников.Наряду с этим необходимо учитывать, что законопроект в дальнейшем необходимо рассматривать и обсуждать в пакете с проектом федерального закона, вносящим изменения и дополнения в федеральные законы в связи с принятием этого федерального закона (текст такого  проекта федерального закона также официально опубликован 27 марта 2012 года), а также синхронизировать работу по этому  законопроекту с продолжающимся нормотворческим процессом в сфере образования для учета последних законодательных изменений и дополнений, внесенных в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».Таким образом, редакция проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в версии 3.0.4 нуждается в дальнейшей доработке с учетом общественного и профессионального его обсуждения.Жанна ОСИПЦОВА, заведующая экономико-аналитическим отделом Московского городского комитета Общероссийского профсоюза образования, кандидат юридических наук