Проект

Реформирование образования

Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года

2.1. Анализ ситуации

За годы реформ система образования претерпела существенные изменения. Эти изменения были связаны с демографическими процессами, изменением уровня финансирования образования, изменениями в нормативно-правовой базе образования и процессами адаптации образовательных учреждений к условиям рыночной экономики.

Действие демографических факторов проявилось в тенденции уменьшения числа детей дошкольного и раннего школьного возраста при одновременном росте числа учащихся старших классов и молодежи в возрасте до 25 лет.

С начала девяностых годов число детей в детских дошкольных учреждениях под влиянием демографических факторов уменьшилось вдвое. При этом наполняемость детских дошкольных учреждений снизилась за период с 1985 г. более чем на 30%, что ведет к удорожанию содержания одного ребенка. После 1995 года стало уменьшаться и число детей в общеобразовательных школах, в то время как количество учителей не только не уменьшилось, но даже возросло. В результате произошло существенное изменение показателя, принятого в мировой практике для анализа эффективности образовательных учреждений: число учащихся на одного преподавателя. В 1999 году на одного учителя приходилось 13,2 ученика против 18,2 ученика в 1985-1986 учебном году.

В связи с появлением вариативности образовательных программ многие государственные школы получают статус гимназий и лицеев, число которых за последние 10 лет выросло почти в 10 раз. (1726 учреждений). Начали развиваться и негосударственные учреждения общего образования, однако они составляют не более 1% от числа государственных общеобразовательных учреждений.

За истекшие 10 лет численность учащихся в учреждениях начального профессионального образования упала на 20%, в то время как численность учащихся средних специальных учебных заведений в 1999 году осталась на уровне 1992 года главным образом за счет негосударственных учреждений (4,5% от общего числа) и коммерческого приема.

За годы реформ число студентов вузов возросло почти в полтора раза, что связано как с ростом численности молодежи студенческого возраста, так и с увеличением на 75% числа вузов. Эти показатели были достигнуты главным образом за счет бурного развития негосударственных вузов и расширения приема студентов в государственные вузы на условиях полного возмещения затрат на обучение, который в 1999-2000 учебном году составил 40% от общего приема. В отличие от общеобразовательных школ, в вузах наблюдается улучшение показателя “число студентов на преподавателя”. В 1992 году он составлял 11,6, в 1996 году – 12,2, в 1999 году – 16. Связано это в первую очередь с тем, что с 1992 года в связи с отсутствием у вузов средств штатный персонал государственных вузов уменьшался, вместе с тем общая численность студентов за этот период выросла в 1,5 раза.

Бюджетное финансирование образования в реальном выражении резко снизилось до менее чем 40% от уровня 1991 года. Вместе с тем доля расходов на образование в расходах консолидированного бюджета несколько увеличилась. При этом продолжился перенос части расходов на региональные бюджеты при снижении доли расходов на образование из федерального бюджета. Одновременно возрастала роль соплатежей населения в финансировании общего образования, а также вклад частного финансирования в совокупные расходы на среднее и высшее профессиональное образование.

В настоящее время общество направляет в образование более 5% ВВП, треть которых составляют внебюджетные средства. Однако эффективность использования этих средств остается низкой вследствие:

– теневых потоков;

– неэффективного распределения ресурсов государственного бюджета, ведущего к развитию диспропорций между тенденциями спроса на рынке труда и структурой предложения образовательных услуг;

– низкого качества подготовки специалистов и образовательных услуг.

Новые принципы организационно-экономического функционирования средней и высшей школы, сформулированные в 1992 году в Законе “Об образовании”, не были полностью реализованы на практике. В наибольшей степени их удалось реализовать в системе высшего образования, опираясь на потенциал влияния и традиции академической независимости вузов, что нашло отражение в Законе о высшем и послевузовском образовании 1995 года. В то же время в системе общего образования, а также в системах начального и среднего профессионального образования возобладали консервативные тенденции. Ответственность и полномочия во все большей степени перекладывались на органы государственного управления образованием, академическая и экономическая автономия образовательных учреждений ограничивалась или не реализовалась. Соответственно особенности организационно-экономических механизмов, отраженные в Законе “Об образовании”, не нашли отражения в Гражданском, Налоговом, Бюджетном кодексах.

В целом, несмотря на активные процессы адаптации, происходившие в сфере образования, процесс перестройки системы образования далек от завершения, а в целом состояние системы образования остается кризисным. Основные проявления кризиса системы образования состоят в следующем:

– сохранение глубоких структурных диспропорций между предложением образовательных услуг и потребностями, формирующимся гражданским обществом и развивающимся рынком труда;

– отсутствие эффективных институтов, связывающих образование с потребностями общества, что влечет значительные потери ресурсов как на пути к системе образования, так и внутри нее;

– хроническое недофинансирование образования из всех источников, включая государственные и частные, которое влечет заметное ухудшение качества образования;

– ригидность образовательной системы, обусловленная преобладанием трансляции знаний над воспитанием навыков и ценностей, устарелостью стандартов и содержания образования.

Модернизация общества предполагает переход от индустриального общества к обществу информационному, в котором процессы порождения и распространения знания становятся ключевыми. Этот процесс в сильной степени опирается на развитие образовательной системы.

Модернизация общества предполагает также становление новой культуры, в которой ценностями являются самостоятельное действие и предприимчивость, соединенные с ценностью солидарной ответственности за общественное благосостояние и устойчивое взаимодействие общества и природы. Образование может играть важнейшую роль в этом процессе.

Неотъемлемое условие модернизации общества – освоение людьми новых социальных навыков и ролей, развития культуры социального поведения граждан с учетом открытости общества, его быстрой информатизации, роста динамики изменений. Задачами государственной политики здесь является создание условий для реализации гражданами своих прав на образование, по своей структуре и качеству соответствующее потребностям развития экономики и гражданского общества. Конкретно приоритетами образования для модернизации общества должны быть:

– Облегчение социализации в рыночной среде через формирование ценностей: ответственности за собственное благосостояние и за состояние общества через освоение молодыми поколениями основных социальных навыков, практических умений в области экономики и социальных отношений.

– Противодействие негативным социальным процессам, таким, как распространение наркомании, рост криминогенности в молодежной среде.

– Обеспечение социальной мобильности в обществе через поддержку наиболее талантливых и активных молодых людей, независимо от их социального происхождения, через освоение молодым поколением возможностей быстрой смены социальных и экономических ролей.

– Поддержка вхождения новых поколений в глобализированный мир, в открытое информационное сообщество. Для этого в содержании образования должны занять центральное место коммуникативность, информатика, иностранные языки, межкультурное взаимопонимание.

Образование должно реализовать ресурс свободы, поле выбора для каждого человека, получающего образование, инвестирующего в себя. Социальный заказ на образование не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять и сумму частных интересов семей и предприятий.

Обновление содержания образования должно решить следующие задачи:

– Устранить характерную как для общего, так и для профессионального образования традицию перегруженности учебных планов предметами и сведениями, которые не являются фундаментом для новых знаний, а рассчитаны на “прохождение”, на то, чтобы их сдать и забыть. Все предметы должны быть необходимы для последующих стадий образования и востребоваться в дальнейшей социальной и профессиональной деятельности.

– Изменить методы обучения, расширив вес тех из них, которые формируют практические навыки анализа информации, самообучения. Поднять роль самостоятельной работы учащихся и студентов.

– Обеспечить развитие вариативности образования.

– Восстановить и укрепить связи профессионального образования с научными исследованиями и практикой, создать механизмы систематического обновления содержания образования.

– Ликвидировать отставание от мировой науки в стандартах и качестве преподавания социальных наук, в первую очередь экономики, менеджмента и права. Дать всем выпускникам средней школы и всех ступеней профессионального образования знания и базовые навыки в области предметов, обеспечивающие активную социальную адаптацию (экономика, право, основы политической системы, менеджмента и социологии).

– Увеличить долю открытого образования в учебных программах всех уровней до 20-30%. Обеспечить до 2005 года подключенными к глобальной сети компьютерными классами все учебные заведения системы профессионального образования и не менее 60% общеобразовательных школ.

– Осуществить переход на сопоставимую с мировой систему показателей качества и стандартов образования всех уровней, обеспечить международное признание всех российских документов об образовании.

– Обеспечить рабочее знание как минимум одного иностранного языка всеми выпускниками полной средней школы.

Система финансирования образования должна быть нацелена на обеспечение эффективной модернизации образования, включая:

– доступность образования для различных социальных слоев и территориальных групп населения в сочетании с расширением свободы выбора учащимися в плане способов получения образования и его содержания;

– осуществление необходимых структурных сдвигов в системе образования в тесной увязке с текущими и перспективными требованиями рынка труда;

– обеспечение высокого качества образовательных услуг;

– достижение непрерывности процесса образования;

– финансирование информатизации образования, обеспечивающее модернизацию его методов и технологий, переход к открытому образованию.

Решение этих задач требует, наряду с увеличением государственных и частных расходов на образование, повышения эффективности использования имеющихся ресурсов.

Повышение совокупных расходов на образование будет достигаться за счет следующих источников:

– Увеличение бюджетных расходов на образование более чем на 50% в реальном выражении, или на 1-процентный пункт ВВП в период до 2005 года. При этом предполагается обеспечить опережающий рост расходов на образование из федерального бюджета.

– Привлечение средств населения. Средства семей, которые они готовы направлять в образование, составляют сегодня около 1% ВВП, которые преимущественно расходуются в виде неформальных выплат преподавателям и образовательным учреждениям. По мере роста реальных доходов населения доля семей, способных инвестировать в образование, возрастет с 25-30% в настоящее время до 40-45% в 2010 году. С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (сумма затрат изымается из налогооблагаемой базы) и темпов роста доходов можно ожидать к 2010 году увеличения средств семей, поступающих в образование, в 2,5-3 раза в реальном выражении (до 150-180 млрд. руб. в ценах 2000 года).

– Привлечение средств предприятий. Эффективный спрос со стороны предприятий на образовательные услуги может возрасти по мере оживления реального сектора экономики. При относительно сбалансированных темпах роста по отраслям можно ожидать повышения спроса на образование в 4-5 раз (с 3,5 до 12-15 миллиардов рублей). Дополнительный эффект может дать введение налоговых льгот (зачисление всех затрат на образование в себестоимость продукции и исключение спонсорских средств из налогооблагаемой базы). С учетом налоговых льгот, спонсорских средств и заказов на НИОКР объем средств предприятий, поступающих в образование в 2010 году, составит до 50-60 миллиардов рублей, или 0,5% ВВП против приблизительно 10 млрд. руб. в 2000 году.

Дополнительные доходы системы образования складываются из коммерческой необразовательной деятельности (продажа собственной продукции ПТУ и техникумами, сдача в аренду помещений), а также развития экспорта российского образования.

В рамках усилий по повышению эффективности расходов на образование упор должен делаться на спрос, предъявляемый гражданами и семьями как наиболее “чистый” (спрос со стороны предприятий в значительной степени представляет замаскированный семейный спрос). Поэтому основная часть потоков в образовании должна основываться на персонификации бюджетного финансирования. Это оставляет открытой для граждан и семей возможность софинансировать закрепленные за ними бюджетные средства. Персонификация бюджетного финансирования включает:

– нормативное подушевое финансирование в общем среднем и начальном профессиональном образовании, обеспечивающее реализацию принципа “деньги следуют за учеником”;

– бюджетное финансирование по именным сертификатам среднего и высшего профессионального образования.

Механизм субсидиарной ответственности вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими федеральных мандатов, в том числе в области образования, не расчленен по видам ответственности, непрозрачен для контроля и не создает стимулов для нижестоящих бюджетов полностью мобилизовывать средства для исполнения федеральных мандатов. Предполагается в рамках реформы субсидиарной ответственности бюджетов перейти начиная с 2001 года на прозрачную систему целевых трансфертов на образование дотационным регионам. Эта мера может быть дополнена стимулирующим механизмом формирования таких трансфертов, при котором дотационный регион, увеличивающий долю собственных средств на образование и повышающий эффективность использования таких средств, получал бы в течение следующего года увеличенный трансферт. В результате ежегодного повышения федеральных мандатов по финансированию образования и введения стимулирующих целевых трансфертов расходы территориальных бюджетов на образование могут расти опережающим темпом по отношению к росту ВВП (на один процентный пункт), их доля в бюджетах существенно возрастет.

Вместе с тем структурный маневр ресурсами внутри системы образования, реальная хозяйственная самостоятельность образовательных учреждений, переход на нормативное подушевое финансирование, реструктурирование сети сельских (малокомплектных) школ даст внутреннюю экономию примерно 15% от существующего финансирования через региональные и местные бюджеты (30 млрд. руб. в 2005 г.). Перераспределение ответственности федерального и регионального бюджета (в том числе за счет соучредительства) по отношению к организациям начального профессионального образования позволит увеличить их финансирование в 2004 г. примерно на 5 млрд. руб.

Необходимо также развитие системы планирования бюджетных расходов на образование в рамках модели двухуровневого бюджета. Первый уровень образовательного бюджета должен быть предназначен для обеспечения минимальных социальных стандартов на основе системы федеральных нормативов бюджетного финансирования сферы образования. Второй уровень образовательного бюджета должен быть ориентирован на формирование бюджета развития учебных заведений.

Государственные инвестиции будут направляться в образование в двух основных формах.

Инвестиции в формирование информационной базы учебных заведений и в обновление их оборудования имеют форму прямых инвестиций, направляемых в учебные заведения соответственно количеству студентов (учащихся), уровню и типу подготовки (инженерный вуз, педагогический техникум, школа с углубленным изучением иностранных языков) и государственным приоритетам в развитии образования (поддержка обучения биотехнологиям, технологиям авиакосмического комплекса). Инвестиции в этом случае не привязаны к конкретному учебному заведению, а определяются некоторым нормативом.

Бюджет развития образования предполагает конкурсный порядок отбора инвестиционных проектов учебных заведений и государственное софинансирование отобранных проектов. Минобразование России объявляет приоритетные области развития образования, в которых оно намерено софинансировать проекты, а также ориентировочные условия такого софинансирования. Бюджет развития образования должен составлять до 10% финансирования из государственного бюджета, в том числе для федерального бюджета – 15-18%, для территориальных бюджетов – 6-7%. Основными направлениями использования бюджета развития образования должны стать: развитие материальной базы, подготовка и переподготовка кадров, развитие академического потенциала, включая поддержку академической мобильности, организацию семинаров и конференций и публикации.

Эта система должна дополняться целевыми субсидиями (тоже организованными на подушевой основе) со стороны федеральной и региональной власти. Такие корректирующие рыночный механизм субсидии реализуют социальные (поддержка учащихся из малодоходных групп населения, поддержка территориальной мобильности) и стратегические (поддержка перспективных направлений образования, формирование платежеспособного спроса, по которым отстает) цели и задачи.

Важнейшим элементом нового финансово-экономического механизма является полная и последовательная реализация правового статуса образовательной организации (учебного заведения), заложенной в Законе “Об образовании” 1992 года. Это предполагает:

– независимость от формы собственности при распределении государственного финансирования (постепенное сближение государственных и негосударственных учебных заведений);

– финансово-хозяйственная прозрачность на основе внедрения современных систем бухгалтерского учета и экономического анализа и обеспечения большей информационной открытости образовательных учреждений, в том числе через систему попечительских советов;

– контрактные формы отношений с государством и частными заказчиками, в том числе с непосредственными получателями образовательных услуг;

– государственная аккредитация и независимая система контроля качества образования как основные регуляторы поведения учебных заведений;

– переход от выделения средств по статьям расходов Бюджетной классификации к финансированию одним показателем (исполнение государственного именного финансового обязательства);

– расширение прав учебных заведений по распоряжению финансовыми ресурсами (при участии попечительских советов);

– предоставление образовательным организациям права самостоятельного утверждения сметы расходов и соответственно ее изменения;

– прозрачность и доступность для общественно-государственного контроля всей финансовой деятельности образовательной организации, включая разработку единых форм отчетности и ежегодную публикацию финансовых отчетов;

– создание унифицированных и понятных процедур расходования средств, основанных на конкурсном отборе поставщиков товаров, работ и услуг.

Порядок использования недвижимого имущества, переданного учредителем учебному заведению, должен гарантировать его эффективное использование в уставных целях. Следует подтвердить запрет на приватизацию имущественных комплексов государственных учебных заведений.

Меры, направленные на расширение финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных организаций, должны сопровождаться формированием условий для участия общества в управлении образованием (образовательными организациями), в том числе путем создания:

– системы попечительских советов (образовательных организаций, муниципалитетов и т.п.), что призвано усилить внимание прежде всего местного сообщества к проблемам развития и нуждам образования, обеспечить приток в образовательные организации дополнительных ресурсов – финансовых, материальных, кадровых, их эффективное использование и общественный контроль за деятельностью администраций;

– фондов поддержки образования (образовательных организаций), аккумулирующих средства юридических и физических лиц и направляющих их на решение конкретных проблем данной сферы;

– системы поддержки профессиональных сообществ в сфере образования, их привлечение к решению вопросов образовательной тактики и стратегии на федеральном и региональном уровнях;

– условий развития негосударственного сектора в образовании;

– условий, прежде всего налоговых, для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования.

Утверждение данных подходов не только распространит на все образовательные учреждения принципы свободы внутренней академической и хозяйственной организации, которые позволили выжить в 90-е годы российским вузам, – оно устранит противоречия между “бюджетностью” и “хозяйственной самостоятельностью” таких учреждений.

В плане обеспечения равенства доступа к образованию актуален переход на систему адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий. Размер помощи должен определяться с учетом различий в экономическом положении регионов. Инструментами адресной социальной поддержки должны стать:

– финансирование по повышенным нормативам до 20% мест в учебных заведениях элитарного типа (гимназии, лицеи, школы с углубленным изучением предметов) для учащихся из низкодоходных семей, сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, одаренных детей;

– адресное предоставление стипендий в размере, покрывающем стоимость обучения и проживания в размере прожиточного минимума, а также льгот по оплате общежитий в системе профессионального образования учащимся и студентам из малообеспеченных семей, сиротам, другим строго определенным категориям учащихся;

– компенсация проезда в учебные заведения в системе профессионального образования учащимся и студентам из малообеспеченных семей, сиротам и другим строго определенным категориям учащихся;

– развитие системы предоставляемых или гарантированных государством образовательных кредитов учащимся из малообеспеченных семей;

– фонды рабочих мест с неполным рабочим днем, создаваемые местными органами власти, руководителями учебных заведений и студенческими организациями.

При модернизации органов и системы управления необходимо предусмотреть выполнение всех функций при учете информации о качестве образования.

Необходимы разграничение полномочий аттестационных, методических и инспекторских служб, координация их деятельности: усиление информационно-аналитической функции методических служб.

Должны быть налажены подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для системы управления качеством образования, в том числе института экспертов, привлекаемых для осуществления аттестационных процедур.

Минобразование и региональные образовательные ведомства передают роль распределителей и проводников потоков нормативных бюджетных средств в образовательные учреждения органам казначейства. В их новые функции входит управление развитием образовательной системы:

– расчет и обоснование нормативов,

– разработка и утверждение государственных стандартов,

– управление бюджетом развития (инвестиционным бюджетом образования), организация конкурсов на государственное финансирование и софинансирование эффективных инвестиционных проектов.

2.2. Направления модернизации образования в 2000-2010 гг.

2.2.1. Восстановление массового дошкольного образования

Дошкольное образование должно стать частью общего обязательного образования. Будут разработаны минимальные стандартные требования к дошкольному воспитанию и образованию. В 2001-2004 гг. будут организованы гибкие программы дошкольного образования для 5-6-летних детей. Посещать детский сад можно будет и 2, и 3 дня в неделю.

В организационной структуре системы детского дошкольного образования необходимо разделить дошкольное образование и содержание детей. Первое составит сферу государственного финансирования и к 2005 году войдет в федеральные мандаты для бюджетов субъектов Федерации. Второе по истечении переходного периода 2000-2004 гг. будет финансироваться государством на адресной основе в форме оплаты содержания детей из малодоходных семей.

Приоритеты в развитии общего среднего образования

Главная стратегическая линия развития общего среднего образования состоит в его обновлении, в том, чтобы сделать его современным – в содержании образования, во внутреннем устройстве школы, в ее организационно-экономическом механизме, в управлении. Необходимые условия реализации этой линии: личностная ориентированность и индивидуализация образовательного процесса; многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ; эффективная поддержка инновационных инициатив и активное участие общества в образовательной деятельности, в развитии образования.

При этом необходимо обеспечить реальную всеобщность и доступность общего среднего образования и на этой основе поднять образовательный уровень страны.

Ведущие направления действий в 2000-2003 годах: модернизация содержания общего среднего образования, структурная перестройка школы, реорганизация школьной экономики.

Модернизация содержания общего среднего образования, его кардинальное обновление в соответствии с запросами современной жизни требуют в первую очередь решения следующих задач:

– Изменение политики в области образовательных стандартов. Это предполагает разработку и введение системы государственных минимальных социальных стандартов в области общего среднего образования и затем уже на этой основе введение государственных образовательных стандартов. Новые стандарты должны быть максимально гибкими и носить рамочный характер. Они должны обеспечить разумную разгрузку содержания школьного образования в интересах сохранения здоровья учащихся. Их введение должно сопровождаться внедрением системы измерителей для определения качества общего среднего образования (“стандартов на выходе”).

– Усиление социальной и гуманитарной ориентированности общего среднего образования, расширение и конкретизация его социального и культурного контекста. Для этого прежде всего необходимо, во-первых, преодолеть существующий технократизм школьного образования, вывести на должный уровень предметы социально-гуманитарного цикла (право, экономика, основы политической системы, общественного устройства, иностранные языки должны преподаваться в объеме, достаточном для полноценной гражданской деятельности выпускников школы) и, во-вторых, переключить внимание при изучении общественных явлений на реальные формы повседневной жизнедеятельности человека, общества, страны.

– Практическая ориентация и инструментальная направленность общего среднего образования. Это означает: достижение оптимального сочетания фундаментальных и практических знаний; направленность образовательного процесса не только на усвоение знаний, но и на развитие способностей мышления, выработку практических навыков; изучение процедур и технологий, а не набора фактов; расширение различного рода практикумов, интерактивных и коллективных форм работы; привязка изучаемого материала к проблемам повседневной жизни и т.д. Необходимо существенно повысить роль коммуникативных дисциплин, прежде всего информатики и иностранных языков.

– Дифференциация и индивидуализация образовательного процесса путем развития вариативных образовательных программ, ориентированных на различные контингенты учащихся – от одаренных детей до детей с проблемами, а также путем формирования индивидуализированных программ и графиков обучения применительно к персональным особенностям и способностям отдельного ученика.

Структурная перестройка в сфере общего среднего образования, связанная с подготовкой постепенного перехода на 12-летний срок обучения, содержит в себе следующие основные компоненты:

– Переход на четырехлетнее обучение в начальной школе.

– Отработка структуры старшей ступени школы с возможностью профильного обучения для более эффективной подготовки ее выпускников к различным видам профессионального образования и профессиональной деятельности. Основные профили: гуманитарные дисциплины и науки о человеке; социально-экономические дисциплины; точные науки и информатика; естественные науки, физические и химические технологии; техника и инженерное дело; агрокомплекс и агротехнологии; искусство.

– Расширение возможностей и повышение эффективности профильного обучения за счет интеграции образовательных ресурсов старшей ступени различных общеобразовательных школ и организации их взаимодействия с учреждениями начального и среднего профессионального образования; создание межшкольных комплексов на уровне старшей школы; создание комплексов “школа – ПТУ”, “школа – ссуз” и нескольких технологически ориентированных вариантов полного среднего образования на базе НПО и СПО; организация профессиональной подготовки в средней школе на базе ПТУ и общеобразовательной подготовки в ПТУ на базе средней школы. Для решения этих проблем требуется сетевая реструктуризация системы образования – создание школьных округов, включающих учреждения дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования с делегированием этим округам определенных полномочий от регионального и муниципальных органов управления образованием. При этом одной из наиболее острых проблем является восстановление системы дошкольного образования, в том числе путем создания комплексов “детский сад – школа” с гибкими формами получения дошкольного образования (неполный день, неполная неделя и т.п.).

– Ликвидация разрыва между старшей ступенью школы и вузами, введение системы единого централизованного экзамена, заменяющего выпускные экзамены в школе и вступительные экзамены в вузы.

– Реорганизация школьной экономики предполагает разделение бюджетного финансирования образовательных учреждений на институциональное финансирование, т.е. прямое финансирование учебных заведений из бюджетов всех уровней, и бюджетные средства, поступающие в систему через учащихся.

Это означает, что учебные заведения финансируются за счет средств бюджета пропорционально количеству учащихся (подушевое финансирование) в размерах, обеспечивающих условия предоставления образовательных услуг в объеме числа часов, установленного на федеральном уровне. Все, что превышает этот объем, является дополнительными образовательными услугами, платными для всех. Для части населения расходы на дополнительные образовательные услуги компенсируются за счет расходов бюджета, направляемых на образование или поддержку социально не защищенных слоев населения. При этом предполагается, что значительная часть учащихся будет оплачивать дополнительные образовательные услуги, полностью или частично, из собственных средств.

Этот подход, как представляется, будет способствовать стабилизации экономического положения системы общеобразовательных учреждений, усилению гарантий реализации конституционных прав граждан на получение образования, упорядочению привлечения средств в систему образования.

Для введения этих механизмов в действие необходимы отработка и введение нормативного бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений, а также упорядочение существующих межбюджетных отношений, с переходом от системы безличных и незащищенных трансфертов к целевым субвенциям для дотационных регионов и муниципалитетов. Норматив бюджетного финансирования определяет минимальную стоимость обучения (содержания) одного обучающегося, воспитанника в год по каждому типу, виду и категории общеобразовательного учреждения. Он является законодательно гарантированной нормой, которая фиксирует минимальный объем финансовых средств, обеспечивающих реализацию прав граждан на общее образование на уровне государственных стандартов общего образования минимально необходимых условий осуществления образовательного процесса.

Необходимым условием реорганизации и повышения эффективности школьной экономики является правовое и организационно-экономическое обеспечение реального перехода общеобразовательных учреждений на финансово-хозяйственную самостоятельность: обязательное получение школами статуса самостоятельного юридического лица; изменение порядка выделения им бюджетных средств (переход от выделения средств по статьям расходов бюджетной классификации к финансированию одной строкой); создание единых форм финансового учета и отчетности; подготовка и переподготовка экономического персонала школ; отработка системы “школьных округов”, объединяющих инфраструктуру ряда образовательных учреждений и др. На первом этапе (2000-2003 гг.) указанные меры потребуют увеличения региональных бюджетов в среднем на 1,5-2%. Эти затраты впоследствии будут компенсированы притоком в систему дополнительных ресурсов (общий эффект по отношению к объему расходов консолидированного бюджета региона на образование может составить около 3%).

При реформировании общего образования сельская школа требует особого внимания. Объективная трудность обеспечения должного качества образования в малочисленной сельской школе при высоком уровне затрат на нее (затраты на 1 ученика здесь в среднем на 70% выше аналогичных затрат в городе) требует серьезной структурной перестройки сельской школы, ее укрупнения на уровне основной и полной средней школы. Механизмы осуществления реструктуризации сельской школы включают:

– стимулирование начавшегося процесса создания образовательных, учебно-культурных и учебно-производственных комплексов на селе в различных их вариантах в зависимости от наличия и характера образовательных, социокультурных и производственных ресурсов;

– организация транспортного обслуживания сельских школ с помощью системы “школьных автобусов”;

– создание пятидневных интернатов на базе полных средних сельских школ;

– развитие дистанционного образования (включая Интернет-образование) и соответствующей сети центров дистанционного обучения.

Выбор названных вариантов или различной их комбинации должен проводиться в каждом сельском районе в зависимости от конкретных условий, при этом принцип реструктурирования сети сельских образовательных учреждений должен быть основан на идее образовательных округов, объединяющих учреждения общего и профессионального образования.

Первоначальные затраты в среднем составят единовременно около 15% расходов консолидированного бюджета регионов на образование. В дальнейшем ожидаемый эффект может составить ежегодно около 10% этого бюджета. Вместе с тем назревшие задачи подъема и модернизации сельской школы, несомненно, потребуют и масштабных вложений, прежде всего в укрепление материально-технической базы сельского образования и в его техническое переоснащение, включая компьютеризацию сельской школы (на что необходимо до 2 млрд.руб.). Эти инвестиции в сельское образование станут в первую очередь инвестициями в социально-экономическое и культурное развитие села.

2.2.2. Управление качеством образования и единый экзамен

С 2003 г. вводится единый общенациональный экзамен на аттестат зрелости по окончании полной средней школы. В ходе экзамена учащиеся, оканчивающие старшую школу, сдают в письменной форме в виде тестовых и иных заданий 2-3 экзамена по обязательным предметам и 2-3 – по выбору. По результатам экзамена они получают вкладыш в аттестат с указанием сданных предметов и полученных по ним оценок и сертификат, представляющий собой персонифицированный титул на бюджетное финансирование обучения в вузе. Сертификаты могут иметь различное финансовое обеспечение в зависимости от баллов, полученных на экзамене. Финансовое наполнение и число сертификатов каждой категории устанавливаются ежегодно в Законе о федеральном бюджете.

В новой ситуации управление качеством образования, его объективная оценка и контроль становятся возможными только при условии, что все его составляющие заданы в системе объективных инструментальных показателей, допускающих однозначную интерпретацию, понятную преподавателям, обучающимся, их родителям и широкой общественности. Приоритетными мерами по созданию системы управления качеством образования в России является создание следующих ее компонентов:

– системы показателей качества и эффективности образования, характеризующих уровень образованности, а также затраты, включая человеческие ресурсы и состояние здоровья, финансовые, материально-технические и другие ресурсы. Важна сопоставимость с аналогичными международными системами;

– объективных процедур и технологий оценки, обеспечивающих получение достоверных и сопоставимых данных. Важна адекватность современным целям образования и экономическая обоснованность;

– независимой Федеральной службы оценки качества образования, оценивающей соответствие достигаемого качества образования утвержденным требованиям и нормативным показателям, в состав которой будут входить система мониторинга качества образования, включающая разветвленную региональную сеть, и Федеральный центр качества образования, осуществляющий разработку инструментов управления качеством для образования.

Все процедуры оценки и контроля качества образования должны быть максимально открыты для общественности, всех участников образовательного процесса, поскольку от их объективности будет зависеть финансовое положение и престиж УЗ, получение соответствующих сертификатов и стипендий студентами, заработная плата педагогов и репутация педагогических коллективов.

Для осуществления всеобщего управления качеством образования в России должны быть налажены подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для системы управления качеством образования, в том числе создание института экспертов, привлекаемых для осуществления аттестационных процедур, обучение аудиторов систем качества в образовании, а также подготовка руководителей учебных заведений в области управления качеством. В период 2001-2004 гг. будут разработаны и внедрены основные компоненты системы оценки и контроля качества образования.

Затраты на развитие указанной системы составят: 2001 г. – 1,2 млрд.руб., 2002 г. – 2,65 млрд.руб., 2003 г. – 2,25 млрд. руб., 2004 г. – 2,0 млрд.руб., 2005-2010 гг. – по 1,2 млрд.руб.

2.2.3. Профессиональное образование и рынок труда

Для обеспечения связи системы профессионального образования с рынком труда должна резко возрасти роль работодателей в обновлении содержания профессионального образования, в оценке качества профессионального образования.

В связи с тем, что рынок труда в основном принял региональный характер, для управления процессами взаимодействия работодателей и системы профессионального образования необходимо создавать региональные программы “Кадры”, управление которыми должно возлагаться на советы, в состав которых входят территориальные органы исполнительной власти (органы управления образованием, региональные службы занятости, органы управления экономикой, органы управления отдельными отраслями, представители союзов работодателей, представители профессиональных союзов, руководители ведущих предприятий данного региона).

Основные задачи, которые должны решаться за счет соответствующих программ и соответственно являются функциями советов:

– определение перечня профессий, необходимых для данного региона (должна быть учтена и ситуация, связанная с самозанятостью населения через индивидуальную трудовую деятельность);

– определение контрольных цифр приема в учреждения профессионального образования разного уровня (сколько рабочих, техников и инженеров для соответствующей отрасли экономики необходимо в области), определяя тем самым на первых шагах реформы госзаказ, на последующих – размеры дополнительного финансирования к федеральным нормативам;

– создание независимых служб оценки качества подготовки выпускников учреждений профессионального образования;

– создание региональных фондов развития профессионального образования и др.

2.2.4. Реформа начального профессионального образования

Основные задачи среднесрочной перспективы (до 2010 года) в области НПО заключаются в следующем:

1. Сформировать, апробировать и внедрить новые, более гибкие модели финансирования начального профессионального образования, основанные на нормативном подходе. Обеспечить правовую поддержку для более гибкого маневра финансовыми ресурсами учреждениями начального профессионального образования.

2. Повысить привлекательность системы НПО для потенциальных инвесторов и социальных партнеров, повысив ее внутреннюю и внешнюю эффективность, укрепив связи с рынком труда и социальными партнерами. Для этого необходимы:

– разработка нового содержания НПО, введение системы модульной подготовки по овладению конкретными рабочими навыками;

– организация подготовки и переподготовки мастеров и преподавательских кадров;

– проведение глубокой оптимизации сети учреждений НПО образования с одновременным обновлением материально-технической базы и созданием ресурсных центров;

– развитие инфраструктуры учебно-производственной деятельности НПО.

3. Усовершенствовать законодательство в следующих направлениях:

– введение бюджетных субвенций из бюджетов вышестоящего уровня на поддержание системы НПО;

– введение прямых и косвенных льгот предпринимателям, инвестирующим средства или предоставляющим места для практики учреждениям НПО;

– пересмотр порядка бюджетного финансирования, ограничивающего маневр учреждений НПО финансовыми ресурсами;

– освобождение от налогов всех доходов, получаемых от реализации продукции, произведенной в ходе учебно-производственной деятельности, и реинвестируемых в образовательное учреждение;

– закрепление службы занятости в качестве основного партнера НПО по всем вопросам, связанным с переподготовкой незанятого населения по рабочим профессиям, и направление государственных ресурсов, выделяемых на эти цели, для развития учреждений НПО.

4. Актуализировать содержание начального профессионального образования, обеспечить повышение выпускных стандартов начального профессионального образования, ориентацию их на международный уровень качества, предусмотрев:

– участие отечественных и зарубежных работодателей, инвесторов и экспертов в формировании стандартов, привлечение для оценки стандартов зарубежных экспертов в рамках программ консультативно-технического содействия.

– создание условий для значительного повышения качества подготовки выпускников системы начального профессионального образования путем реструктурирования учебного плана, предусмотрев усиление его профессиональной составляющей и дифференцированное изучение общеобразовательных дисциплин, отказавшись от нереальной попытки одновременного освоения в ПТУ стандарта начального профессионального образования и стандарта общего полного среднего образования.

2.2.5. Реформа среднего профессионального образования

В соответствии с особенностями современного этапа и перспективами развития экономики и социальной сферы происходит увеличение потребности в специалистах среднего звена для развития наукоемких и высокотехнологичных производств, обеспечения административно-технической поддержки процессов управления, развития рыночной инфраструктуры, технического, информационного и социального сервиса. Средняя профессиональная школа обеспечивает получение доступного и массового профессионального образования, призванного стать в перспективе обязательным минимумом профессионального образования молодежи.

В соответствии с Национальной доктриной образования в среднесрочной перспективе среднее профессиональное образование должно стать общедоступным. Ведущая роль в финансировании среднего профессионального образования будет по-прежнему принадлежать государству. Финансирование из федерального бюджета будет обеспечивать свыше 50% от общего объема подготовки специалистов. С целью упорядочения распределения бюджетного финансирования целесообразно сокращение числа федеральных министерств, имеющих в своем ведении ссузы, и концентрация учебных заведений в ведении Минобразования России.

Разрыв традиционных связей с предприятиями, отсутствие средств на подготовку кадров не только у мелких и средних, но и у крупных предприятий привели к тому, что финансирование подготовки специалистов среднего звена за счет средств работодателей в краткосрочной перспективе (до 2005 года) может осуществляться в незначительных масштабах (не более 5% от общего объема подготовки). В последующий период в связи с оживлением экономики, усилением связей системы среднего профессионального образования со сферой труда доля финансирования подготовки за счет средств юридических лиц может быть увеличена до 10%. Средства населения в финансировании подготовки специалистов среднего звена не превысят 20%, так как в системе среднего профессионального образования обучаются лица из малообеспеченных слоев населения. Использование доходов от собственной производственной деятельности ссузов на финансирование обучения студентов будет составлять 3-5%.

Важным направлением развития многоканального финансирования должно стать соучредительство ссузов путем включения в состав учредителей органов управления субъектов Российской Федерации, муниципалитетов и предприятий всех форм собственности при сохранении ведущей роли государства.

Необходимо расширить использование потенциала ссузов для дополнительного профессионального образования, обеспечивающего повышение квалификации рабочих и специалистов, переподготовку незанятого и высвобождаемого населения за счет средств служб занятости.

Совершенствование структуры сети среднего профессионального образования будет осуществляться по следующим направлениям:

– Основным направлением будет развитие средних специальных учебных заведений как самостоятельных образовательных учреждений. При этом предполагаются оптимизация сети и укрупнение учебных заведений за счет горизонтальной интеграции, создания многопрофильных колледжей (80% от общей численности учебных заведений). Данное направление актуально прежде всего для ссузов, расположенных в населенных пунктах, где нет вузов и где эти учебные заведения выполняют системообразующую роль и обеспечивают территориальную доступность образования.

– Перспективным направлением станут интеграция средних специальных учебных заведений с учреждениями начального профессионального образования и создание на этой базе многоуровневых образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов среднего звена, квалифицированных рабочих кадров, переподготовку кадров по широкому спектру специальностей и профессий (25% от общей численности учебных заведений). Это направление может сочетаться с формированием многопрофильных колледжей.

– Дальнейшее развитие получат интеграция средних специальных учебных заведений с высшей школой, включение колледжей в состав университетских комплексов (до 20% от общей численности ссузов). Найдет свое продолжение практика создания филиалов вузов на базе колледжей, что позволит сделать высшее образование более доступным в территориальном аспекте.

С учетом характера и профиля реализуемых образовательных программ и потребностей федерального и регионального рынка труда 55-60% средних специальных учебных заведений должно находиться в федеральной собственности (и соответственно на федеральном финансировании), 40-55% – в собственности регионов.

2.2.6. Университетские комплексы

Основной целью, для достижения которой создаются университетские комплексы, является повышение качества профессионального образования всех уровней до современных требований рынка труда и обеспечения единства образовательного процесса в профессиональном образовании. Достижение этой цели обеспечивается решением следующих задач:

– интеграция средних специальных учебных заведений в состав профильных университетов и академий в качестве их колледжей с сохранением ими на первом этапе полномочий юридического лица по доверенности и превращение в дальнейшем в структурное подразделение. Формирование университетских комплексов как нового типа учебных заведений;

– расширение состава университетских комплексов за счет учебных заведений начального профессионального образования;

– включение в состав университетских комплексов учреждений дополнительного профессионального образования;

– создание и расширение ассоциаций и консорциумов учебных заведений, включающих также научно-исследовательские институты и базовые для учебных заведений СПО предприятия и организации;

– поиск и развитие форм горизонтальной и вертикальной интеграции учебных заведений и предприятий/организаций с использованием механизмов соучредительства.

Для решения этих задач необходимо осуществить отработку трех моделей интеграции и взаимодействия интегрируемых в составе университетского комплекса учебных заведений:

– создание комплекса как университетского образовательного округа (в т.ч. с правом юридического лица), в котором университет играет роль центра методического обеспечения образовательных учреждений разных уровней, повышения квалификации преподавателей в регионе, формирует развитую информационную образовательную среду, ведет целевую подготовку кадров для производственной и социальной сферы региона;

– формирование комплекса как ассоциации образовательных, научных, производственных и других структур различных форм собственности, сохраняющих статус юридических лиц;

– создание комплекса как единого автономного учебного заведения с развитой структурой, в которой органически объединены подразделения, реализующие образовательные программы разных уровней (лицеи, гимназии, колледжи, институты, учреждения дополнительного профессионального образования), НИИ и КБ, производственные и другие подразделения, объекты социальной сферы.

Помимо этого, необходимо осуществить:

– разработку сопряженных профессиональных образовательных программ разных уровней образования (начального, среднего, высшего и дополнительного) с целью обеспечения повышения качества подготовки и одновременно сокращения образовательной траектории;

– разработку и принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих создание и эффективное функционирование комплексов по отработанным моделям (включая нормативно-правовые акты, обеспечивающие экспериментальную реализацию отработанных моделей);

– создание университетских комплексов со статусом экспериментальных площадок.

Ожидаемые результаты создания университетских комплексов:

– повышение социального статуса студентов и преподавателей среднего и начального профессионального образования до уровня высшего образования. В перспективе 5-10 лет это создаст предпосылки для реализации общедоступного высшего образования;

– повышение качества преподавания в колледжах и профессиональных училищах (преподаватели колледжа и училища становятся членами вузовских кафедр, у них появляется круг профессионального общения и создаются перспективы профессионального роста);

– повышение гибкости структуры профессионального образования, возможность быстрой адаптации к изменениям рынка труда;

– повышение эффективности использования материальных и кадровых ресурсов.

Кроме того, создание комплексов с мощным образовательным, культурным, научно-техническим и материальным потенциалом позволит:

– формировать и реализовывать крупные программы и проекты технологического, экономического и социального характера, имеющие региональный и межрегиональный масштабы, привлекать дополнительные ресурсы для их реализации;

– создавать региональные информационные сети различного назначения, выполнять функции сохранения и развития культуры, национального языка в условиях федеративного многонационального государства;

– более эффективно создавать новые образовательные технологии, гибко реагировать на потребности рынка труда путем оперативной подготовки и переподготовки специалистов по междисциплинарным направлениям;

– обеспечивать подготовку и аттестацию научно-педагогических кадров на основе проводимых научных исследований, активно влиять на уровень учебно-методического процесса в подразделениях, реализующих образовательные программы более низкого уровня, а также дополнительные программы повышения квалификации и переподготовки специалистов;

– повысить эффективность образовательного процесса за счет более адресной подготовки кадров, сокращения сроков обучения по сопряженным программам при повышении его качества, более эффективного использования интеллектуального потенциала, учебно-лабораторной, научной и производственной базы, объектов социальной сферы, создания и использования современных сетевых технологий обучения, в том числе в межрегиональном и международном масштабе.

2.2.7. Открытое профессиональное образование

Стремительный прогресс развития информационных и коммуникационных технологий, способствовавших появлению и массовому распространению за последние годы спутниковой и оптической связи, Интернета, усилил позиции открытого образования как средства международного общения и получения непрерывного образования. Совмещение практической профессиональной деятельности и учебы может быть во многом облегчено благодаря развитию открытого образования с использованием дистанционного обучения, в основе которого также лежат технологии глобальной информационной сети.

Во-первых, для подключенного к сети пользователя становится доступным весь массив опубликованных в Интернете программ и учебных материалов. Во-вторых, становится возможным интерактивное общение без задержки во времени между территориально удаленными друг от друга учащимся и преподавателем: тесты, экзамены, письменные работы передаются и оцениваются по электронной почте.

Важнейшие последствия этой революции в технологиях образования:

– рост конкуренции на образовательном рынке;

– вытеснение слабых преподавателей и программ;

– повышение качества и постоянный рост стандартов образования, которые из формальных и национальных становятся неформальными и международными;

– возможность формирования индивидуализированных программ и графиков обучения, адаптированных к особенностям каждой группы обучающихся или даже к персональным особенностям и склонностям студента и ученика.

Для России в первую очередь необходимо реализовать эти возможности в сфере профессионального образования. В отличие от общего образования в сфере профессионального образования многообразие стандартов не позволяет органам управления образованием эффективно контролировать уровень качества и необходимого обновления учебных программ.

Меры, обеспечивающие широкое распространение открытого образования, состоят в следующем:

– Интернет-доступ и библиотечный (открытый для всех студентов и преподавателей) компьютерный класс – в каждое профессиональное учебное заведение (реально сделать за 2-3 года, стоимость проекта не превысит 200 млн.долл.);

– каждое профессиональное учебное заведение обязано публиковать на своем сайте подробные учебные программы;

– развитие и легализация форм дистанционного обучения с использованием интернет-технологий; создание и финансовая поддержка методических интернет-центров и интернет-сообществ, включающих группы близких кафедр и факультетов (ориентировочная стоимость проекта – 150-200 млн.долл.);

– расширение государственного заказа на дистанционное образование.

2.2.8. Наука в высших учебных заведениях

Вузовская наука является ядром саморазвития всей национальной образовательной системы. Профессорско-преподавательский состав высших учебных заведений не может быть только транслятором знания, он обязан быть генератором, иначе он не сможет воспроизводить новые поколения носителей обновляющегося знания. Чтобы обеспечить расширяющееся место науки в комплексе различных видов деятельности вузов, необходимо:

– изменить структуру рабочего времени преподавателя (в пользу НИР) за счет новых технологий образовательного процесса и реформирования экономических и организационных механизмов деятельности вузов;

– сделать научную деятельность наиболее привлекательной и перспективной для вузовского сообщества (по сравнению, например, с многочисленным учебным совместительством или репетиторством, не говоря уже о вторичной занятости в коммерческом секторе), применяя налоговые, организационные и моральные механизмы воздействия;

– вузам с доминированием научного компонента придать статус федеральных исследовательских университетов; создавать такие университеты и на базе групп НИИ РАН;

– усиливать академическую мобильность преподавателей университетов;

– создать стипендиальный фонд для поощрения научно-исследовательской работы студентов и содействия их закреплению в рамках “академической” ориентации.