Проблема

“Москва, дай денег!”

Почему продолжает настойчиво звучать это требование при региональном финансировании системы образования?

“Рука Москвы” – многие хорошо помнят этот термин. “Карман Москвы” – термин менее популярный, но более значимый, поскольку в сверхцентрализованном государстве все распределялось “из центра”. Правда, все той же “рукой”.

Вал писем и телеграмм от учителей из всех регионов в редакцию “УГ”, делегации педагогов в Москву за “деньгами и правдой”, забастовки и голодовки с открытыми обращениями к Ельцину, Черномырдину, Лившицу и т.д. – повседневная реальность наших дней. Но ведь из федерального бюджета, т.е. “из Москвы”, сегодня финансируется только 15% системы образования, и эта цифра постоянно уменьшается (см. табл.). Все остальное финансируется из региональных бюджетов. Почему же учителя продолжают обращаться “к Москве”? Насколько это справедливо и не лучше ли искать ответы на местах?

Затишье перед бурей

Учительские забастовки, прокатившиеся несколькими волнами по России, затихли. Лето – не время бастовать. Дети на каникулах – никто не заметит. Да и зарплату многим все-таки выплатили. Некоторым хватило даже на отпускные. Некоторым, но не всем. На большее “предвыборных” денег не хватило, да и, как это ни кощунственно звучит, “политической нужды” не было. Гасили-то в июне, перед первым-вторым туром. Вот и закрыли проблему по май. А как выбрали, так про учителей и забыли.

Между тем месяцы идут. Жмут старые долги, и накатывается колоссальная волна новых. Озлобленные, а главное, разуверившиеся в предвыборных обещаниях президента учителя возвращаются в школы. Они опять чувствуют себя обманутыми, и на этот раз по-крупному.

А тут еще и шахтеры показали, как надо бороться за свои права и разговаривать с правительством. Есть и детонатор для общего взрыва. Это те школы (а их, судя по редакционной почте, сотни, если не тысячи), которым так и не выплатили зарплаты за май, многим и за апрель, а также отпускные. Они только и ждут начала учебного года, когда забастовка будет иметь смысл. В общем, мы стоим на пороге новых массовых акций протеста, когда денег взять неоткуда, а обещаниям уже никто не поверит.

Почему стала возможной такая ситуация и что происходит с финансированием системы образования в последние годы? Что делать учителям, доведенным до отчаяния? Для подробного ответа не хватит и всех 24 страниц, а, в общем, ситуация выглядит следующим образом.

Закон

Сначала несколько пунктов из Закона РФ “Об образовании” (новая редакция от 13.02.96). В главе третьей “Управление системой образования” в статье 28 рассматривается “Компетенция Российской Федерации в области образования”:

15) ежегодное установление доли федерального дохода, направляемой на финансирование образования. Формирование федерального бюджета в части расходов на образование, федеральных фондов развития образования;

17) прямое финансирование образовательных учреждений федерального подчинения, если иной порядок не предусмотрен типовым положением об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов;

20) контроль исполнения законодательства РФ в области образования.

К компетенции субьектов РФ в области образования (статья 29) относится:

9) формирование бюджетов субьектов РФ в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования;

10) установка местных налогов и сборов на цели образования;

12) организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений.

Кого же финансируют напрямую из федерального бюджета? Это все высшее образование, учреждения среднего профессионального образования (техникумы, сузы и т.д.), начальное профессиональное образование (ПТУ и пр.), институты повышения квалификации и ЗАТО (закрытые административные территории образования). Плюс из федерального бюджета финансируются образовательные разделы еще более 20 министерств и ведомств, имеющих свои образовательные учреждения. Из региональных бюджетов финансируются дошкольное образование, общеобразовательные школы, в ряде территорий (14) еще и начальное профессиональное образование.

Региональные бюджеты

Итак, на первый взгляд все кажется ясно и просто. На 15% финансовые проблемы зависят от федерального бюджета, а значит, могут и должны регулироваться “из Москвы”. 85% – проблемы региональных и местных бюджетов, и с ними нужно разбираться на месте. Не платят зарплату в детсадике или школе – обращайтесь в местные органы власти, в ПТУ или вузе – в федеральные. Но в России более чем две трети регионов дотационные, то есть формирование их бюджетов в большей или меньшей степени зависит от дотаций из федерального бюджета, а значит, опять “из Москвы”.

Далее, региональные бюджеты в основном формируются за счет налогов с предприятий. Если это предприятия ВПК или работающие по госзаказу, а таких немало, то деньги на их работу также выделяются из федерального бюджета. Значит, отчисление налогов в местный бюджет и в конечном итоге зарплата учителей также зависят от Москвы.

В этой связи мне припоминается очень показательный разговор с руководителем образования Северодвинска. Этот город, выросший вокруг огромного завода по производству ядерных подводных лодок, полностью зависит от госзаказа и, главное, от его оплаты. Вот уже несколько лет государство не в состоянии финансировать строительство подводных ракетоносцев, не оплачивая даже уже произведенную продукцию. Откуда в местном бюджете возьмутся деньги? “Мы только и ждем, когда рабочим перечислят хоть какую-нибудь зарплату. Это значит, что предприятие тотчас же перечислит с нее налоги, и на следующий день зарплату получат наши учителя”. Рабочим не платят месяцами, учителям автоматически тоже.

А сколько таких дотационных городов, районов и даже областей, почти полностью зависящих от государства?

Массовые неплатежи и взаимозадолженности предприятий также не позволяют полноценно наполнить региональные бюджеты. В результате всех вышеперечисленных проблем исполняемость региональных бюджетов во многих местах не дотягивает до 100%. К примеру, в 1995 году система образования была профинансирована от плана только на 46% в Ханты-Мансийском АО, 55% – в Агинском Бурятском АО, 68% – в Ингушетии, 73% – в Дагестане и т.д.

Огромные прорехи в региональных бюджетах вызвали к жизни такое явление, как целенаправленные трансферты, ссуды и прочие разовые перечисления из Москвы в регионы, которых там ждут, как манны небесной.

Суммируя все вышесказанное, получается, что региональные бюджеты во многом продолжают зависеть “от Москвы” и до реального бюджетного федерализма нам далеко. Сверхцентрализация государства и зависимость “от Москвы” сохраняются.

Кстати, все, кто хоть немного ознакомился с американской системой образования и его финансированием, удивляются тому, насколько малозаметным и значимым там является федеральный министр образования, вернее секретарь. А вот руководитель образования штата – король. Через него и финансирование, и законы, и вся конкретная работа.

Проблемы возникают даже у самых богатых и прибыльных. Ярким примером этого может служить город Удачный Республики Саха (Якутия). Он расположен около крупнейшего комбината России, дающего 70% алмазов России и 30% алмазов мира. Продажа алмазов – третья валютная строка в прибыльной части бюджета России после нефти и газа. Алмазы отгружаются, рабочие комбината получают крутые зарплаты, а учителя по 6 месяцев не видят денег, покупая хлеб по карточкам. Выдавая в центр суперприбыли, город месяцами ждет возврата денег назад, в свой местный бюджет.

Нет-нет, а “подставляет” центр местные бюджеты и на уровне законодательства. Все еще хорошо помнят историю с постановлением правительства N 823 от 24.08.95 о повышении зарплаты учителям с 1 ноября 1995 г. за счет местных бюджетов без указания источников, за счет которых должно было состояться это повышение. Пытаясь выполнить данное постановление, местные органы власти стали платить повышенные зарплаты, надеясь, что “центр” пришлет под это деньги или по крайней мере укажет, где их взять. Но этого не произошло, и, исчерпав все ресурсы, управления вынуждены были вернуться к прежним ставкам, что привело к фактическому понижению зарплаты и буре протестов. Только за ноябрь-декабрь 1995 года недофинансирование по этому постановлению в системе высшего образования составило 161,6 млрд.руб.

Все это еще более усугубляет прокрутка на местах и без того скудных бюджетных денег. Конечно, это происходит не везде, но есть. Готовя этот материал, я спросил одного знакомого бизнесмена, что бы он смог сделать, если бы я дал ему на 3 месяца один миллиард рублей? “Ну это смотря, что в этот момент было бы выгодно и под рукой, – ответил он. – Но процентов 20 мы бы с них получили точно, а то, глядишь, и 30”. 300 миллионов за три месяца – неплохо, а ведь это наиболее часто встречающийся срок задержки зарплат.

Федеральный бюджет

Теперь рассмотрим ситуацию с федеральным бюджетом, т.е. с 15% финансирования системы образования. Многие будущие финансовые проблемы закладываются уже при формировании бюджета. Первое и главное – это заведомо нищенское финансирование образовательных статей. Закон “Об образовании”, где заложено, что “государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субьектов РФ и местных бюджетов (статья 40)”, постоянно нарушается. Правительство постоянно занижает суммы, предлагаемые на образование Госдумой. Мнения парламентариев из Комитета по образованию не принимались во внимание ни в 1994, ни в 1995, ни в 1996 годах. Также меньше денег выделяется на высшее и начальное профессиональное образование, которым законом гарантировано соответственно не менее 3% и 2% от национального дохода. В таблице можно видеть, сколько денег предлагалось Комитетом по образованию Госдумы и сколько давали на самом деле.

Более того, правительство не учитывает при составлении бюджета финансирование даже… собственных постановлений. Не профинансировано ни в 1995-м, ни в 1996 годах постановление N 1042 от 9 сентября 1994 г. о доплате профессорам и доцентам 60% и 40% должностного оклада соответственно. Ни в бюджет 95-го, ни в бюджет 96-го годов не заложено финансирование постановления правительства N 823 об индексации зарплат педагогов с 1 ноября 95-го года (в 1,34 раза) и увеличении разрядов ЕТС. Об этом говорилось выше. А это триллионы рублей недофинансирования.

Но это еще не все беды. Даже утвержденный нищенский бюджет исполняется не полностью (см. табл.). Цепочка долгов тянется аж из 1994 года.

Поэтому требования педагогов и преподавателей учреждений, финансирующихся из федерального бюджета, “к Москве” также вполне закономерны.

Борьба – это искусство

Хорошо понимаю, что при прочтении всего написанного многие резонно заметят: “Значит, правильно мы в Москву обращаемся!”. Правильно, но лишь до того момента, пока деньги не перечислены на места. Государство хоть мало, плохо и с задержками, но деньги выделяет. Худо-бедно, но наполняются и местные бюджеты, пусть даже и не до краев. Вот тут-то и начинаются основные чудеса. Центр деньги отправляет, а зарплаты не платят.

Что в этой ситуации делать? Забастовки и голодовки остаются самой популярной формой протеста. Осенью и зимой прошлого года в “УГ” был опубликован целый цикл статей о том, как юридически правильно организовать забастовку и добиться наивысшего результата. Были приведены примеры и наиболее удачных забастовок. Как показывает практика, успех имеют те акции протеста, которые дополняются обращением в суд и независимыми расследованиями в поисках учительских денег.

Понятно, что если положенные деньги не выделены из федерального бюджета, то и искать нечего, а можно только протестовать и требовать. Но если деньги “пошли” и “пропали”, то их нужно просто “найти”.

Точную информацию о том, какие деньги ушли в регион, можно узнать и в Министерстве образования, и в Правительстве РФ. Руку на пульсе этого процесса в Москве просто обязан держать Центральный учительский профсоюз и предоставлять эту информацию всем желающим. Далее нужно уже на месте разобраться, куда деньги поступили и делись. Перечень уполномоченных банков на местах известен так же, как и фамилии ответственных чиновников. И если деньги тратятся не по назначению или просто задерживаются, протестуйте, боритесь, обращайтесь в суд. На комиссии “из Москвы” уповать не стоит. Учитывая прибыли махинаторов, их легко купить.

Естественно, всем этим должна заниматься не одна удаленная сельская школа. Проблема неплатежей касается, как правило, целого района (города, области). В нахождении правды должны быть заинтересованы, а значит, обьединены все. Здесь-то и всплывает незаменимая роль местных учительских профсоюзов, которые могут и должны возглавить эти процессы. Конечно, в такой борьбе не обойтись без группы независимых юристов и экономистов. Нарушители закона всячески путают карты, устраивают неразбериху и заметают следы.

Конечно, хорошим экспертам нужно платить. Да и поискать еще придется тех, кто не убоится высокопоставленных чиновников. Но овчинка стоит выделки! И это лучшее применение денег, чем их трата на билеты в Москву для “просительных” делегаций или на малоэффективные профсоюзные акции.

Андрей ЕМЕЛИН