Политика – не только искусство возможного. Надо лишь правильно расставить цели

1 июня в Высшей школе экономики прошло очередное заседание Российского общественного совета по развитию образования (РОСРО) на тему «Задачи и ресурсы развития системы образования». Дискуссия развернулась вокруг насущных проблем отрасли, которые можно решить только при соответствующем финансировании.

СтатфактРаньше заработную плату педагогов сравнивали с одной средней зарплатой по промышленности, теперь с тремя. С промышленностью все ясно – там в разных отраслях оплата труда и в самом деле разная, а вот учительская зарплата одна и та же, с чем ее ни сравнивай. И в большинстве случаев она ниже прожиточного минимума. Возникает сакраментальный вопрос: как прожить?Но вопрос этот возникает только у педагогов, а вовсе не у чиновников, потому что, во-первых, они даже не помышляют о том, чтобы повысить зарплату в 2006 году, во-вторых, изо всех сил снижают проценты по грядущим (по закону предусмотренным) компенсациям за инфляцию (предусмотрено больше 36 процентов, а чиновники считают, что хватит и 11), в-третьих, убеждены, что и 20-процентного повышения, которое произошло 1 января 2005 года, учителям достаточно.Между тем Президент России заявил в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию, что из 18 разрядов ЕТС 12 – разряды бедных. Однако с бедностью педагогов, похоже, чиновники бороться не собираются, несмотря на поручения, данные президентом. Вот и в проекте бюджета на 2006 год вообще пока ничего на этот счет не предусмотрено. На одном из «круглых столов» сотрудник Минфина сказал так: сначала сверстаем бюджет, примем, а потом будем думать, что делать с зарплатой. Между тем сегодня у федерального бюджета есть профицит, а следовательно, средства на повышение зарплат. Да и в регионах нынче накоплены 100 млрд. рублей, о цели накопления которых все почему-то умалчивают.Как бы то ни было, но умолчать о грядущем повышении зарплаты бюджетников в полтора раза чиновникам не удастся. Вот и ломают они голову: каким образом уменьшить расходы. Например, зам. министра здравоохранения и социального развития Александра Левицкая, соглашаясь с тем, что президент поручил повысить зарплату, оговорилась: да, повышение будет в полтора раза с учетом уже принятых решений. Понятно, что чиновникам хотелось бы выдать как исполнение президентского поручения недавнее повышение зарплаты на 20 процентов.А жизнь дорожает. Только за первый квартал 2005 года расходы на ЖКХ увеличились на 26 процентов, растут цены на бензин, а значит, подскочат цены на все товары и услуги. Повышение зарплат бюджеников на 20% лишь отчасти компенсировало подорожание потребительской корзины. Чиновники пытаются решить нерешаемую задачу: как и зарплату прибавить по минимуму, и перевести всех бюджетников на отраслевые системы оплаты труда (хотя для полноценного перевода фонд оплаты труда нужно увеличить вдвое). Ну а учителя, пребывающие в полной неопределенности относительно перспектив повышения оплаты труда, готовятся 12 октября 2005 года выйти на Всероссийскую акцию протеста, если правительство не гарантирует повышение зарплаты в полтора раза в течение 2005 года и еще в полтора раза в течение 2006-го.

Основные задачи нынешней Федеральной целевой программы развития образования (ФЦПРО) на 2006-2010 годы эксперты РОСРО определили как «совершенствование содержания и технологий образования, развитие системы обеспечения качества образовательных услуг, повышение эффективности управления в системе образования и совершенствование экономических механизмов в сфере образования». За этими задачами – процесс развития образования, который во многом будет реальным, если получит ресурсное обеспечение в бюджетах трех будущих лет. Как известно, соответствующие законопроекты готовятся, а потому заседание РОСРО было знаковым. Члены Общественного совета обсуждали не собственно бюджеты, а то, какие ресурсы необходимы для развития отечественного образования в целом или, по-другому, какой должна быть политика государства в сфере образования, ибо, как заметил сопредседатель РОСРО, ректор ГУ-ВШЭ Ярослав Кузьминов, политика – не только искусство возможного, но и искусство правильной расстановки целей, оценки возможностей для их достижения с точки зрения располагаемых ресурсов.

Поскольку настала пора переходить от экспериментов к практическому воплощению задуманного и опробованного, то, по мнению членов РОСРО, необходимо увеличить долю расходов на образование в ВВП с 3.5 до 5 процентов. Сегодня идет в определенном смысле «торговля», поскольку даже те цифры, которые считались оптимальными, финансисты снижают, и снижают значительно. Именно поэтому так важно было это заседание РОСРО для формирования общественного мнения, которое бы усилило позиции министерства в этом противостоянии.

Заместитель министра образования и науки РФ Андрей Свинаренко подтвердил, что министерству очень хочется, чтобы предложенные цифры были все же приняты и утверждены. Но с другой стороны, министерству хотелось бы понять, какие обязательства в свою очередь готова взять на себя система образования. Экономический блок правительства, оказывается, не очень хорошо понимает категорию «недофинансирования», он хочет вести обсуждение в категориях «принимаемые обязательства» и «стоимость обязательств».

Министерство считает, что ФЦПРО должна вывести систему образования на качественно новый уровень, поэтому программа состоит из множества мероприятий, в рамках каждого предусматривается проведение комплекса научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, апробация и проведение экспериментов, нормативно-правовое, кадровое и материально-техническое обеспечение. Однако экономисты сомневаются, что нужно финансировать мероприятия, связанные с развитием материально-технической базы и кадрового потенциала образовательных учреждений, поскольку эти расходы, по мнению некоторых экспертов, должны быть отнесены к непрограммной части федерального бюджета. По этому поводу Андрей Свинаренко заметил, что программа без кадрового обеспечения вообще не имеет права на реализацию.

Государственная политика в сфере образования проводится, конечно, не только с помощью ФЦПРО и за счет выделенных на нее средств. В бюджете нынешнего года они составляют лишь 5 процентов от объема расходов на образование, и это, конечно, мало.

Обратимся к цифрам. В расчете на одного обучающегося в 2004 году бюджетные расходы увеличились в 1,7 раза для студентов и в 2 раза для учащихся, и тем не менее от развитых стран мы все равно отстаем как в проценте ВВП, так и в расходах на одного учащегося. Этот разрыв со странами Европы приводит к снижению конкурентной способности нашей страны на европейском образовательном рынке.

Велика и дифференциация удельных показателей расходов на образование по регионам России. 122-й закон ввел новые принципы межбюджетных отношений, которые могут еще более увеличить эту дифференциацию и уменьшить гарантии финансирования государственного стандарта общего образования, если регионы и муниципалитеты не будут обеспечены целевым финансированием из федерального бюджета. При отсутствии такого финансирования трудно говорить о сохранении единого российского образовательного пространства. Уже сегодня каждый регион устанавливает, например, свою зарплату для работников образования, и это только начало грядущего роста дифференциации.

Система образования расширяет объем платных услуг (в 2004 году их объем составил 118,7 млрд. рублей, или 20 процентов от объема бюджетного финансирования, это в сопоставимых ценах в 4,6 раза больше, чем было в 1995 году). Наибольшее распространение получают платные услуги в учреждениях СПО и ВПО. В учреждениях СПО, например, доля бюджетных студентов за последние десять лет сократилась с 87,8 до 62,5 процента, а доля платных возросла с 12,2 до 37,5 процента. В высшем образовании доля бюджетных студентов сократилась вдвое, а платных возросла с 13,1 до 56,4 процента. Но это не значит, что сокращается число бюджетных мест, это лишь свидетельствует о расширении объема платных услуг. Получается, что с ростом доступности получения образования и увеличением количества студентов растет и объем платных услуг. Кстати, в последние годы растет стоимость платного образования. Однако заработки образовательных учреждений практически никак не влияют на их ресурсную обеспеченность. Например, не растет зарплата работников образования. Самое обидное, что она стоит на последнем месте в ряду отраслей бюджетной сферы, это приводит к деградации кадрового потенциала отрасли и не обеспечивает роста ее конкурентоспособности на рынке труда. В 2004 году среднемесячная заработная плата составила 62 процента от средней зарплаты в экономике. В апреле 2004 года зарплата половины работников была ниже 3 тысяч рублей, каждый десятый получал меньше 1000 рублей, а 2 процента работников имели минимальную зарплату 600 рублей.

Ресурсное обеспечение образования – ключ к тому, чтобы образование было образованием. К сожалению, как отметил Ярослав Кузьминов, в системе образования уже далеко зашли процессы вытеснения нормальных преподавателей теми, кто просто зарабатывает деньги, людьми с психологией почасовиков, это не моральное, а естественное вырождение, нормальная реакция рынка труда на пятнадцатилетнее недофинансирование. Поэтому повышение зарплаты – ключевой момент в ресурсных проектировках, которыми нужно заниматься. Если система образования выйдет на уровень финансирования 4,5 процента от ВВП к 2010 году, если пройдут те преобразования, которые предлагает министерство и которые позволят ликвидировать «зоны потерь» в отрасли, только тогда начнут действовать механизмы самоподдержания качества обучения. На сегодняшний день, заявил Ярослав Кузьминов, таких условий пока нет, поэтому ключевой вопрос ближайших пяти лет – ресурсное наполнение образовательных программ, причем не только за счет бюджетных ресурсов. От бюджета можно получить увеличение финансирования на 1,5 процента, максимум на 2, но этого для подъема отрасли не хватит. Поэтому, считает Кузьминов, нужны активные, болезненные меры по реструктуризации сети НПО и ВПО. Реструктуризация может быть проведена двумя путями: административным и экономическим. Если сегодня идет разговор о необходимом ресурсном обеспечении, то нужно понимать: максимально проходимые суммы наращивания бюджета сами по себе не обеспечивают адекватного финансирования образовательных программ. Без реструктуризации, без отсева программ псевдообразования, без поощрения тех, кто обеспечивает высокий уровень образования, без механизмов конкуренции обойтись нельзя. Ярослав Кузьминов согласен, что образование – не рынок, но он считает, что для того, чтобы образование было образованием, нужно идти на некоторые экономические и административные меры, которые неприятны, но так же необходимы, как хирургические операции для спасения больного.