Подводные камни сомнительного закона. Несовершенство ФЗ-44 отчасти способствовало и трагедии в Карелии

Трагедию на Сямозере большинство педагогов переживали как личное горе. За хроникой чрезвычайного происшествия напряженно следили все россияне, имеющие детей, и это понятно: на месте погибших потенциально мог оказаться любой ребенок, которого заботливые родители отправили в лагерь поправлять здоровье и набираться новых впечатлений…

О причинах, которые привели к трагедии, много написано. Я не стану повторяться. Скажу лишь об одной, косвенным образом приведшей к печальным итогам. Первым ее обозначил генерал-майор юстиции Владимир Маркин: «…Интуиция подсказывает, что дело к этому шло, рано или поздно нынешняя бюрократическая система госзакупок, ориентированная на экономию в ущерб качеству, сработала бы именно так, как сработала. Примеры такого ущерба качеству последнее время стали массово поступать из сферы реставрации памятников. Однако трудно ожидать, что в других сферах механизм работает иначе. У опытных организаторов детского туризма давно принято, чтобы в походе на каждого ребенка или подростка был один инструктор на пятерых, не считая врача, «завпита» и руководителя похода. Однако в сложившейся системе госзакупок у действительных профессионалов работы с детьми шансов практически нет, потому что им совесть не позволит конкурировать на конкурсе за счет снижения действительно необходимых расходов, не говоря уже об откатах». Правда потом, в ходе расследования, выяснилось, что разрешения на походы у руководства лагеря не было совсем, тем не менее тендер, проводившийся правительством Москвы, на организацию летнего отдыха детей многодетных и малоимущих семей, «Парк-отель» выиграл именно благодаря своей «уникальной» программе, предусматривавшей туристскую практику, необходимую для формирования характера и отработки полезных навыков выживания в трудных условиях. Многие уже отметили, что техническое задание к аукциону, сформулированное Департаментом труда и соцзащиты г. Москвы в 2016 году, чуть ли не слово в слово совпадает с программой, по которой лагерь «Парк-отель «Сямозеро» работает не первый год. Оставим тайну совпадения на совести московских чиновников. Как и тот факт, что в конкурсе конкурировали лишь две заявки, поданные фактически одним и тем же лицом (учредителем ООО «Карелия-Опен» значится некая Галина Лисина – по некоторым версиям, родственница Е. Решетовой, кроме того, ООО «Карелия-Опен» и ООО «КарелияОпен» какое-то время были зарегистрированы по одному адресу в Петрозаводске). С этими фактами пусть разбирается следствие, мы же сейчас о другом. О том, что многие предписания ФЗ-44 и улучшающих его постановлений и актов на практике невыполнимы. Например, в постановлении Правительства РФ №1085 о порядке применения ФЗ-44 речь идет об обязательном наличии у потенциального подрядчика квалифицированных специалистов. Сегодня мы знаем, какая квалификация была у вожатых (инструкторов), сопровождавших детей в экстремальном плавании. На этапе подписания контракта на круглую сумму это можно было проверить? Теоретически – да, на практике – нет. Потому что Решетова и Виноградов скорее всего предъявили комиссии липовые сертификаты и свидетельства. Кто из чиновников способен заподозрить обман и выехать на место, чтобы лично познакомиться с инструкторами и проверить их квалификацию? ФЗ-44 предписывает доверять только бумаге, не людям. Поэтому многочисленные жалобы конкретных родителей, чьи дети «отдыхали» в лагере летом 2015 года, не были услышаны в течение целого года. И сама Решетова, судя по признаниям очевидцев, чувствовала себя совершенно спокойно, ибо была защищена бюрократической броней из «нужных бумаг». Нельзя не согласиться с генерал-майором Маркиным, который резюмирует в своем блоге: «Пора уже привлекать к организации таких закупок общественные объединения профессиональных организаторов детских походов, а также создать независимое экспертное сообщество для контроля и чиновников, и организаторов, например, под эгидой ОНФ». Кроме того, он требует установить для закупок, касающихся организации отдыха детей, стопроцентный критерий качества, просто запретив снижать расчетные суммы. Но в случае с Решетовой, как выясняется, никакого снижения не было. В 2016 году у «Парк-отеля» московским Департаментом соцзащиты закуплено 923 путевки по цене 37725,66 рубля, на сайте самого лагеря путевка стоит 31500 рублей. Выходит, Департамент соцзащиты Москвы заплатил дороже почти на 6 миллионов, и ФЗ-44 позволил это сделать. Владимир Петросян после случившегося оправдывал свое ведомство: «В ходе аукциона информация о победителе становится известной, только после того как он выиграет, и мы вынуждены работать в дальнейшем именно с ним. Таковы правила, которые диктует 44-й Федеральный закон. А если бы мы могли воспользоваться 223-ФЗ, по которому организуются конкурсы, то еще на стадии подготовки город мог бы прописать свои требования, например, к опыту работы учреждения, профессиональной подготовке его сотрудников и т. д. Сейчас это невозможно. С предложением изменить правила мы будем выходить к законодателям». Оказывается, во всем виноват закон, который приняли, не прислушавшись к мнению профессионалов. А ведь еще до его вступления в силу, в 2013 году, многие связанные с закупками люди – директора школ, юристы и экономисты – предупреждали об опасных подводных камнях готовящегося закона и даже предсказывали трагедии, к которым может привести его применение.Так, Владимир Смирнов, доктор экономических наук, профессор, еще 12 декабря 2013 года выступил с публичной критикой ФЗ-44: «К глубокому сожалению, новый закон оказался хуже плохого старого. Он в большей мере, чем его предшественник, оказался «законом-оборотнем», в котором слово и дело движутся в противоположных направлениях. Закон допускает к закупкам неквалифицированных, «черных» поставщиков и изобилует схемами многоступенчатых закупок. Запрос котировок простейшей продукции может потребовать четырех ступеней закупок продолжительностью свыше двух месяцев. Чтобы избежать повторных процедур, потребуются липовые заявки. Значит, возникнет теневой бизнес по оказанию этих услуг… Фактически делается все, чтобы неквалифицированные («черные») поставщики вытесняли квалифицированных из сферы общественных закупок, особенно путем навязывания тех же электронных аукционов… Пытаясь бороться с коррупцией, законодатель сделал новый закон еще более коррупционным. Цели, средства, способы закупок грубо искажаются во имя решения ложной задачи допуска к общественным закупкам неквалифицированных участников – фактически для поощрения государством непрофессионализма российских поставщиков».Читаешь критику Смирнова и поражаешься, как верно он предсказал последствия вступления закона в силу. Но это еще не все. Вот чем заканчивается его статья: «Федеральный закон №44-ФЗ концептуально и во всех своих содержательных деталях противоречит всем международным стандартам в области публичных закупок, в том числе типовому закону ЮНСИТРАЛ от 1 июля 2011 года, Соглашению ВТО о правительственных закупках, директивам Евросоюза о закупках и средствах правовой защиты, руководящим принципам закупок Всемирного банка. Уверен, что уже через три года (то есть в 2016 году! – В.К.) все успеют осознать, что Федеральный закон №44-ФЗ нужно менять. Но менять, наконец ориентируясь на международно признанные стандарты закупок».Многие специалисты говорили о том, что контролирующий орган не должен участвовать в создании закона, не должен писаться для удобства и простоты контроля. ФЗ-94, который писали антимонополисты, был крайне затруднен для исполнения и идеален для примитивного контроля. Основная роль отводилась цифрам: срокам в календарных и рабочих днях, пороговым величинам. Штаты проверяющих можно было формировать из кого угодно. Проверяющие должны были уметь читать, писать и считать. Главное – соблюсти надуманные сроки, не имеющие никакого отношения к стандарту закупок, но очень удобные для проверяющих. ФЗ-44 во многом его повторил. Отечественные антимонополисты так и не поняли, что в общественных закупках неквалифицированная конкуренция гораздо хуже для общества, чем отсутствие конкуренции вообще. Поэтому заказчик снова попадает в жернова ошибочного закона и просто обязан покупать некачественную продукцию у случайного неквалифицированного поставщика-победителя.Еще один важный аспект проблемы. ФЗ-44 руководители образовательных оргнизаций не могут применить без финансовых потерь. Далеко не все директора школ прошли юридическую и экономическую переподготовку. А даже если прошли, разобраться во всех тонкостях ФЗ-44 и его улучшающих подзаконных актах без помощи специалистов все равно не могут.Нельзя не согласиться с генерал-майором Маркиным, который резюмирует в своем блоге: «Пора уже привлекать к организации таких закупок общественные объединения профессиональных организаторов детских походов, а также создать независимое экспертное сообщество для контроля и чиновников, и организаторов».МненияИсаак КАЛИНА, руководитель Департамента образования города Москвы:- Ждали, что три замечательных закона (ФЗ-83, ФЗ-44 и ФЗ-273) дадут бюджетным учреждениям свободу в своей финансовой деятельности. В результате вместе со свободой на школу легла огромная ответственность за финансовые, юридические и хозяйственные вопросы. Чтобы реализовывать все эти полномочия, директор должен быть или человеком-оркестром, что невозможно, или иметь команду специалистов. Приличная команда специалистов должна получать приличную зарплату, которая выплачивается из общего фонда оплаты труда коллектива, в первую очередь учителей. И нанимать этих прекрасных специалистов, чтобы они управляли ресурсами в 30-40 млн рублей в год, бессмыслица полная.Дмитрий СКУРИХИН, директор Центра образования имени А.Некрасова, город Кирово-Чепецк Кировской области, абсолютный победитель конкурса «Директор школы года-2012»:- Еще при вступлении в силу 44-ФЗ я говорил, что его применение в сфере образования рано или поздно приведет к трагедиям. Как бы ни старались авторы сотнями поправок его улучшить, суть остается одной – на аукционах и конкурсах побеждают компании, дающие наиболее низкую цену. Что в результате? Приведу живой пример: в прошлом году работы по капитальному ремонту санузлов в нашей образовательной организации выиграла фирма «П…», при этом цена снизилась более чем на 25%. В результате работы, которые по контракту должны были быть закончены к 1 августа, затянулись до конца октября. Мы ничего не могли сделать, даже внести в реестр недобросовестных подрядчиков их было невозможно. Кончилось все выплатой смехотворной неустойки, но это полбеды – при ремонте фирма нарушала все возможные нормы и правила. Мы не принимали работы трижды, но в связи с кризисом и под угрозой закрытия движения финансовых средств все же приняли объект. Нельзя в образовании, да и в медицине, руководствоваться только дешевизной! Это Россия. У нас никакие благие помыслы не воплощаются в жизнь без кошмарных потерь. Говорят, что закон позволяет учесть все нюансы. Может быть, но для того чтобы прописать техзадание на произвольный вид деятельности, нужно обладать ресурсами Генплана СССР, профессиональными консультантами, юристами и инженерами. Невероятная сложность деталей вызывает коллапс, а именно в деталях скрыт дьявол. Именно поэтому для образования и медицины данный закон нужно отменить и использовать нормы хотя бы 94-ФЗ, тот был тяжел, но не жесток, с ним можно было хоть как-то поддерживать порядок. Сейчас мы даже с обслуживающими организациями и службами, обеспечивающими глобальную безопасность, обязаны выходить на контракты только через совместные торги, это невероятно тяжелая процедура, это значит, что в 2017 году могут сгореть, отравиться, разморозиться или просто остановиться в коллапсе сотни школ, а виноваты будут их «непрофессиональные» руководители.