Почта “УГ”. С 16 по 22 февраля редакция получила 112 писем

Президенту Российской Федерации Б.Н.ЕЛЬЦИНУ

Несмотря на предпринимаемые Правительством РФ меры по выходу из сложившейся критической ситуации в сфере образования, положение работников образования продолжает оставаться очень сложным.

Долг работникам образования по заработной плате на 10.02.99 г. составляет 14807,0 млн. руб., в том числе по государственным внебюджетным социальным фондам 9584,0 млн. руб.

Действия, предпринятые правительством в декабре прошлого года и в январе нынешнего, вселяют надежду, что обещание наладить выплату текущей заработной платы в течение первого полугодия 1999 г. будет выполнено. Однако вопрос погашения долга остается открытым. При этом следует учитывать, что затягивание в решении этого важного вопроса неизбежно приведет к требованиям о компенсации потерь в связи с инфляцией, что, в свою очередь, потребует дополнительного увеличения расходов бюджетов по погашению долгов минимум в два раза.

Одна из главных причин сложившегося положения, на наш взгляд, заключается в том, что в нарушение Конституции РФ и ряда федеральных законов школа фактически перестала быть государственной – она стала муниципальной.

Став объектом собственности муниципальных образований, школы получили в качестве своих учредителей соответствующие органы местного самоуправления, которые по закону обязаны финансировать эти учреждения. Тем самым в действительности школы были отделены от государственной системы образования, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не являются их структурной составляющей, поскольку Конституцией РФ провозглашена самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий.

Таким образом, можно говорить о “разгосударствлении” в форме муниципализации практически всей системы общего среднего образования. В то же время законодательство РФ в области образования представляет систему общего среднего образования как преимущественно государственную и устанавливает государственные гарантии доступности и бесплатности общего среднего образования.

Реализация идеи муниципализации образования выявила на практике такие негативные стороны ее проявления, как отсутствие единого механизма осуществления государственных гарантий прав граждан в области образования, обеспечивающего равенство при их реализации; отсутствие механизма выравнивания финансовых возможностей муниципальных образований в области образования; отсутствие механизма нормативных требований к объему финансирования образования на муниципальном уровне; неготовность органов местного самоуправления (глав администраций, иных органов) на профессиональном уровне выполнять функции учредителей и осуществлять управление образовательной деятельностью на своей территории.

Наглядным примером тому служит высказывание губернатора одного из сибирских регионов о том, что большая часть глав администраций муниципалитетов области не имеет высшего образования, не обладает достаточным опытом управленческой деятельности. Вот в таких руках в значительной мере сегодня оказалась судьба образования.

В ряде субъектов РФ до трети средств, выделяемых на образование, тратится на содержание бухгалтеров сельских, поселковых администраций.

Анализ финансирования сельской школы во многих регионах показывает, что более 60% расходов на заработную плату учителям финансируется из бюджетов субъектов РФ или помощи, направляемой субъектам РФ из федерального бюджета.

По нашему мнению, для выхода из этой ситуации можно предложить три пути решения проблемы.

Первый. Внесение изменений в действующее законодательство о местном самоуправлении и бюджетное законодательство. В качестве одного из первых шагов мы предлагаем изменить полномочия органов местного самоуправления в части финансирования образовательных учреждений по выплате заработной платы работников, имея в виду централизовать средства, необходимые для оплаты труда работников муниципальных образовательных учреждений, в бюджетах субъектов РФ путем перераспределения доходных источников соответствующих бюджетов.

Мы предлагаем также изменить форму предоставления финансовой помощи регионам из федерального бюджета, заменив часть обезличенных трансфертов на субвенции, носящие исключительно целевой характер, на оплату труда работников бюджетной сферы. В качестве норматива определения затрат по предоставлению такой помощи могут быть взяты параметры Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы.

При этом органы местного самоуправления могут выполнять свойственные им функции, к примеру, финансировать текущие расходы, связанные с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, оснащением образовательных учреждений оборудованием.

Второй путь – обращение в Конституционный суд РФ с запросом о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и Бюджетного кодекса РФ, определяющих, что содержание общеобразовательных учреждений, состоящее из расходов на оплату труда работников, материально-техническое обеспечение деятельности учреждений и других текущих расходов, осуществляется только из средств местных бюджетов.

Установление такого порядка привело к тому, что государственная власть на федеральном уровне и уровне субъектов РФ с принятием Закона о местном самоуправлении (что нашло в дальнейшем подтверждение и в положениях Бюджетного кодекса РФ) фактически сняла с себя ответственность за реализацию государственных гарантий прав граждан Российской Федерации в области образования, которая предусмотрена Конституцией РФ и получила развитие в базовом отраслевом Законе РФ “Об образовании”.

Таким образом, на наш взгляд, нарушен ряд конституционных прав граждан, что может служить основанием для обращения субъектов с запросом в Конституционный суд РФ, что могло бы, в свою очередь, при положительном результате его рассмотрения способствовать также и более быстрому внесению изменений в указанные законодательные акты (справка по вопросу о нарушении статей Конституции РФ прилагается).

Третий путь. Учитывая то обстоятельство, что реализация предложенных выше двух путей решения проблемы потребует значительного времени, предлагаем рассмотреть возможность осуществления следующих действий по возвращению общеобразовательной школе государственного статуса.

Школа как образовательное учреждение, наиболее массово реализующее государственные гарантии прав граждан в области образования, выдающее государственный аттестат, должна принадлежать государству, которое обязано вне зависимости от финансовых возможностей муниципальных образований (городов, сел, деревень) обеспечить получение образования в равной мере всеми гражданами России.

В качестве одной из первоочередных мер по демуниципализации общего среднего образования предлагаем рассмотреть вопрос об издании Указа Президента РФ, предусматривающего передачу образовательных учреждений начального основного и среднего (полного) общего образования в подчинение органов государственной власти субъектов РФ. Наряду с изменением собственно правового статуса перечисленных образовательных учреждений это означает, что такое переподчинение должно сопровождаться одновременно передачей собственности и полномочий учредителя. При этом органам государственной власти субъектов РФ может быть рекомендовано строить свои взаимоотношения с муниципальными образованиями на принципах соучредительства.

Уважаемый БОРИС НИКОЛАЕВИЧ!

Просим Вас рассмотреть наши предложения, поручив их проработку соответствующим структурам Администрации Президента РФ.

Конечно, эти предложения не добавят средств в бюджеты субъектов РФ, но их реализация позволит концентрировать средства на уровне, поддающемся общественно-государственному контролю, улучшить положение учителей, в особенности сельской школы, приведет фактическое положение образования в соответствие с Конституцией РФ.

Сегодня, в условиях жесткой политической борьбы, проблемы учителей уходят на второй план. А наши предложения прямо затрагивают жизненные интересы более чем 2 млн. работников образования и большинства работников организаций бюджетной сферы, финансируемых из местных бюджетов. Но без исправления коренных первопричин сложившейся кризисной ситуации в отрасли положение в образовании будет ухудшаться и дальше, что уже напрямую затрагивает интересы почти 30 млн. граждан России.

Выражаем надежду, что Вы как глава государства, гарант Конституции РФ не останетесь в стороне от происходящего в системе образования и найдете возможным рассмотреть наши предложения.

С уважением, председатель профсоюза

Владимир ЯКОВЛЕВ

Справка

по вопросу о нарушении Конституции РФ отдельными положениями Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Бюджетного кодекса РФ

Основанием к рассмотрению дела в Конституционном суде РФ может являться обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли статьям 18, 19, 43, 55, 72 Конституции РФ положения указанных законов, касающиеся отнесения вопроса организации, содержания и развития общеобразовательных и других учреждений для детей исключительно к предмету ведения местного самоуправления – статья 6 пункт 1 подпункт 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, статья 87 абзац 4 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Указанными федеральными законами, на наш взгляд, нарушается ряд конституционных прав граждан как общегражданских, так и в области образования:

– нарушаются пункты 1, 2, 5 статьи 43 Конституции РФ, провозглашающей право на образование и гарантии его получения;

– нарушается статья 18 Конституции РФ, предусматривающая, что права человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов;

– нарушаются пункты 1 и 2 статьи 19 Конституции РФ, предусматривающей равенство всех перед законом, государственную гарантию равенства прав независимо от различных обстоятельств, в том числе места жительства;

– нарушается пункт 2 статьи 55 Конституции РФ, устанавливающей, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права человека и гражданина;

– нарушается пункт 1 подпункт “е” статьи 72 Конституции РФ, предусматривающей, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, науки.

Следует уточнить и то обстоятельство, которое сознательно или нет не берется во внимание, что в Законе о местном самоуправлении говорится только об учреждениях дошкольного, основного общего и профессионального образования. То есть исходя из соответствующих положений Закона РФ “Об образовании” о типах образовательных учреждений такие типы общеобразовательных учреждений, как начального общего, среднего (полного) общего образования, вообще не отнесены к ведению органов местного самоуправления, тогда как на самом деле они находятся на финансировании местных бюджетов. В то же время в муниципальных образованиях, как правило, не создаются учреждения профессионального образования (начального, среднего, высшего и послевузовского). Все это свидетельствует о несовершенстве указанных положений данного закона.

Эксперт ЦК профсоюза по вопросам законодательства Жанна Осипцова, к.ю.н.

От редакции:

Несмотря на все заверения правительства, проблема погашения задолженности по зарплате, судя по редакционной почте, решается крайне медленно, а практически не решается.

Вопрос задолженности правительство намеревалось рассмотреть на своем заседании 18 февраля. Но почему-то перенесло его.

Надеемся, что 25 февраля правительство решит проблемы задолженности учителям, а Открытое письмо председателя профсоюза Владимира Яковлева Президенту России не останется без внимания. Ведь промедление даже на день приближает социальный взрыв.