Платить за качество. Основные принципы новой (дифференцированной) системы оплаты труда учителей и иных работников общеобразовательных школ

5 сентября Президент России В.Путин поставил четкие задачи по необходимости кардинального изменения системы оплаты труда учителей. Уже к 1 декабря в правительство должны быть представлены соответствующие предложения от Минобрнауки. Понятно, что в данной ситуации дискуссия по системе оплаты учителей приобретает особую актуальность. С одной стороны, нет сомнения в том, что учитель получает в России непристойно мало (грубо говоря, вдвое меньше, чем зарплата в среднем по экономике страны). Но, с другой стороны, вопрос учительской зарплаты – это вопрос не только «сколько?», но и «за что?», и здесь мы приходим к проблеме самой системы оплаты труда учителей. Тем более это актуально, что с прошедшими изменениями в законодательстве регионы получили свободу в формировании региональных собственных систем оплаты в школе, а потому здесь следует в ближайшие годы ожидать значительной вариативности и развития новых моделей. Авторы публикуемых «Основных принципов» предлагают новый и серьезный подход к этой проблеме. Мы уверены, что дискуссия по этой теме еще долгое время будет актуальна, и предлагаем читателям активно в нее включаться.

Тезисное изложение

Установки Президента В.Путина по проблеме системы оплаты труда учителей

Президент В.Путин неоднократно высказывался по вопросу о том, в каком направлении следует изменять систему оплаты труда школьных учителей.

Так, президент отмечал (5 октября 2002 г.), что загрузку учащихся – как старших, так и младших классов, а также преподавателей – можно считать «запредельной» и что следует продумать, «как снизить загрузку, не уменьшая при этом зарплату учителям».

19 декабря 2002 г. В. Путин в ходе президентской «прямой линии» отметил: «в связи с тем, что оплата учителей привязана к объему работы, они стремятся работать больше и соответственно увеличивают нагрузку на учеников».

5 сентября 2005 г. Президент В.Путин в своем выступлении перед Правительством РФ, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного Совета РФ поставил задачи: «Необходимо ликвидировать прямую зависимость труда учителя от количества проведенных им уроков и перейти на новую систему оплаты труда. В ее основе должно быть качество преподавания. В течение 2006 года надо завершить переход к так называемому нормативному финансированию учебного процесса, при котором бюджетные средства следуют за учащимися».

Проблемы действующей урочно-почасовой системы оплаты труда учителей

Президент был абсолютно прав в своей критике учительской «почасовки». Надо ясно понимать, что сохранение столь привычной в рамках ЕТС урочно-почасовой системы оплаты труда учителей (и иных педагогических работников школ и некоторых иных образовательных учреждений) есть вещь невозможная, тормозящая, по сути, все прогрессивные тенденции и возможности развития российской школы.

Вот негативные аспекты почасовой системы, в назывном порядке.

a) Экономическое игнорирование внеурочной (в т.ч. воспитательной) работы учителя; как ни парадоксально, но в современной российской школе «воспитание не тарифицируется» (хотя с высоких трибун о нем много и справедливо говорят).

b) Экономическое выталкивание школы на 6-дневку (что в целом весьма негативно воспринимается родителями и детьми, особенно в осенний и весенний «дачные» периоды).

c) Фактическое дестимулирование качества работы (отсутствие возможности у учителя роста заработка за счет качества работы, соответственно – набирание возможно большего числа часов и неизбежное падение качества преподавания).

d) Сохранение низкой эффективности бюджетных расходов на общее образование (валовое финансирование школы последние годы устойчиво растет, опережая инфляционные процессы, при отсутствии роста качества образования и сохранении всех негативных тенденций в педагогическом корпусе: бедность учителей, старение кадров, феминизация и др.).

Новая система оплаты труда учителей и нормативное финансирование школы. Поручение премьера

Две задачи, обозначенные президентом 5 сентября 2005 г., являются не самостоятельными, но внутренне взаимосвязанными. То есть мы стоим перед лицом потребности в комплексном решении. Так, недостаточную эффективность имеет переход на подушевое финансирование без изменения системы оплаты труда; равным образом и новая система оплаты труда (в основе которой должно быть положено качество обучения) нереалистична без перехода на нормативно-подушевое финансирование школы.

Поэтому вполне обоснованно, что в целях реализации установок Президента РФ, содержащихся в его программном выступлении 5 сентября 2005 г., председатель Правительства РФ М.Фрадков 15 сентября 2005 г. дал комплексное поручение министерствам и ведомствам, в котором, в частности, требуется:

« Минобрнауки России (А.А.Фурсенко), Минздравсоцразвития России (М.Ю.Зурабову), Минфин России (А.Л.Кудрину). – Прошу с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подготовить и представить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения по переходу на новую систему оплаты труда педагогов в школьных учреждениях, стимулирующую повышение качества образования, а также по завершении в 2006 году перехода к нормативному финансированию учебного процесса.

Срок – до 1 декабря 2005 г.».

Основные принципы

и механизмы реализации новой системы оплаты учителей

Общая модель новой системы оплаты труда учителей, в которой могут решаться поставленные президентом и премьером задачи, может основываться на следующих принципах.

Переход на нормативно-подушевое финансирование общего образования (два варианта)

Принцип нормативно-подушевого финансирования школы апробировался в регионах страны уже ряд лет. Особенно активное развитие он получил после принятия закона (ФЗ-123, 2003 г.) о нормативной основе региональной субвенции на финансирование школы. При этом на практике сложились две основные модели нормативного финансирования общего образования:

а) Муниципальный бюджет формируется по подушевому нормативу, затем учредитель имеет известную свободу в финансировании конкретных подведомственных школ.

б) Школа получает бюджетные средства по подушевому нормативу, определенному субъектом Федерации.

Введение нормы доли фонда оплаты труда в общем объеме средств, получаемых школой по нормативу

На региональном уровне вводятся рамочные нормы (закон, распоряжение, правила и проч.) расходования этих средств, касающиеся предельных значений общего фонда оплаты труда школы в общем объеме бюджетного финансирования, например: «Доля расходов школы на фонд оплаты труда должна быть не выше 75% от средств, полученных по нормативу».

Введение базовых ставок (окладов)

Базовые ставки оплаты учителей и иных работников школы («тариф») формируются по той системе, которая принимается в регионах. По существу, здесь возможны две основные модели нормирования труда за оплачиваемую ставку:

(А) Сохранение привычной «почасовки» (весьма паллиативный вариант, который, в частности, однозначно игнорирует установки президента о ликвидации учительской почасовки; но, трезво говоря, надо понимать, что в ряде регионов «почасовка» еще некоторое время будет длиться, просто по инерции привычки).

(Б) Введение различных вариантов окладной системы оплаты труда учителей.

Для упразднения нынешнего монопольного положения «учительской почасовки» необходима отмена постановления Правительства РФ от 03.04.2003, №191, которым установлены нормы урочных часов (18 часов для учителей средней и старшей ступени, 20 часов для учителей начальной ступени и т.п.) преподавательской работы за ставку заработной платы не только учителям, но и многим другим категориям педагогических работников. Тем самым необходим иной формат задания норм труда школьных учителей (что, согласно действующему Трудовому кодексу, задается с федерального уровня).

В основу одного из возможных (окладных) вариантов новой системы оплаты учителей – пусть на первых порах избирательно или в режиме эксперимента – вполне возможно положить то, что давно существует в школьном деле практически всех развитых стран, а также в российских вузах: штатно-окладную (или тарифно-окладную) систему оплаты труда учителей. Здесь важно отметить, не вдаваясь во все тонкости штатно-окладной системы, что в ее рамках закладывается основа работы учителя по модели «полного дня» (а также, как вариант, «школы полного дня»). Предварительно заделы такой новой системы были разработаны в 2003-2004 гг., они обсуждались с юристами, экономистами, представителями школьного директорского корпуса и др.

Возможны и промежуточные варианты, например введение окладной системы с внутренним почасовым совместительством; безусловно, свою специфику будут приобретать условия оплаты труда в городских и сельских школах и др.

Региональный принцип определения величины базовой ставки (оклада)

С учетом объективно требуемой и юридически заданной законом (ФЗ-122, 2004 г.) регионализации систем оплаты в общем образовании базовый размер окладов в отрасли должен устанавливаться (для бюджетных организаций, в т.ч. учреждений, финансируемых из бюджетов субъектов Федерации и муниципалитетов) на основе величин заработной платы работников аналогичного уровня образования и стажа, занятых в реальной экономике соответствующего региона.

Тем самым будет заложена реальная основа для приведения в среднем оплаты учителя в соответствие к средней по экономике, что является необходимым условием для решения проблемы восстановления конкурентоспособности педагогической профессии на рынке труда (включая сюда позитивные эффекты прихода в школу молодежи, мужчин и т.д.).

Известно, что зарплата учителя последние годы устойчиво составляет чуть больше половины (колеблясь между 50-60%) от средней зарплаты по экономике в стране.

(См. таблицу).

Отсюда оценочно видно, что удвоение зарплаты учителей потребует:

1,6 млн. (учителей) х 5.000 руб. х 12 мес. » 96 млрд. руб. (без ЕСН),

или » 120 млрд. руб. (с ЕСН)

Параллельно должна будет, конечно, расти и зарплата непедагогического (административного и вспомогательного) персонала школ. Таким образом, оценочно, удвоение зарплаты учителей и иных школьных работников потребует порядка 150-180 млрд. дополнительного финансирования из консолидированного бюджета. Достижение такого приращения бюджетного финансирования вполне реально к 2008-2009 гг.

Обновление принципов тарификации базовой части заработной платы

Необходима кардинальная модернизация принципов установления базовой части заработной платы учителей и иных работников школ. В качестве исходных принципов в этой части можно предложить:

а) Значительное увеличение «межразрядных» («межкатегорийных») различий в зарплате.

б) Сокращение числа тарифицируемых категорий учителей. Взамен сегодняшней гаммы 8-14-го разрядов = 7 разрядов, необходимо установление порядка 4-5 учительских категорий.

в) Перспективным направлением здесь также должна стать разработка и введение новых форм аттестации учителей, стимулирующих педагогов к освоению эффективных образовательных технологий (владение современными информационными технологиями, методами организации проектной, групповой и исследовательской деятельности учеников, иными современными ключевыми педагогическими компетенциями). В перспективе нам предстоит разработка и введение современных стандартов профессиональной деятельности учителя, в которых должны быть операционально сформулированы ведущие педагогические компетенции – это общемировая тенденция.

Существенное расширение надтарифной части заработной платы: ключевой пункт

Величина базовых ставок (от которой зависит тарифная часть фонда оплаты труда в каждой школе) должна определяться таким образом, чтобы тарифная (фиксированная) часть зарплаты составляла не более 50-60% от общей величины расходов на оплату труда в школе. Следовательно, в школе возникает надтарифный (стимулирующий) фонд, размером не менее 40-50% от совокупного фонда оплаты труда (за счет бюджетных источников).

Распределение выплат из надтарифного фонда осуществляется не единолично директором школы, но происходит на основе решения общественного (управляющего) совета школы.

Условный пример. Для средневзвешенной величины совокупной зарплаты педагога определенной категории в 10.000 руб./мес. (ориентировочная цифра на 2008 г., взятая на основе планового повышения к 2008 г. в 1,5 раза с учетом дефлятора, т.е. примерно удвоенная цифра от величины средней зарплаты в школьном образовании 2005 г.) фиксированная базовая ставка (оклад) должна составлять примерно 6.000-5.000 руб.; тем самым в надтарифный фонд школы попадает 4.000-5.000 руб., и реальная зарплата учителей данной категории будет находиться в диапазоне от 6.000 до 15.000 руб. В реальности «пониженную» зарплату (без надбавок из надтарифного фонда) будут получать только особые категории учителей (напр., неэффективно работающий учитель, при этом получающий пенсию по возрасту и выслуге лет).

Таким образом, проблема создания системы оплаты труда, в основу которой положено качество работы (преподавания), получает следующее решение: о качестве в значительной мере судит сама школа, причем не единолично в лице директора, но в лице коллегиального государственно-общественного органа, в котором большинство принадлежит родителям (законным представителям учеников, получающих соответствующие образовательные услуги). По существу тем самым закладывается основа механизма с обратной связью «от потребителя услуги – к ее производителю».

Разумеется, в качестве показателей качества школой могут приниматься как объективированные показатели (результаты ЕГЭ-11 и внешних экзаменов 9-классников и др.), так и неформализуемые, но не менее значимые оценки работы учителей со стороны того школьного сообщества, в котором трудится педагог.

Следует отметить, что система «оплата за качество», задачу введения которой поставил президент, уже ряд лет, в различных вариантах, реализуется в зарубежных школьных системах (так, в США Национальная комиссия по образованию в начале 2000-х гг. проанализировала опыт пяти моделей «оплаты за качество», причем подчеркнув, что подобные модели могут эффективно работать, однако при условии, что в процесс принятия решений в каждой конкретной школе вовлечены основные участники образовательного процесса – муниципальные власти, родители учащихся, школьные учителя и администраторы; здесь же начинает эффективно работать индивидуальный «учительский портфолио» и др.).

Регион и муниципалитет могут разрабатывать и вводить свои рекомендуемые для внутришкольного уровня схемы оценки качества работы учителей. При этом могут учитываться сложность реализуемых учителем образовательных программ, различные значимые для региона и муниципалитета показатели (в том числе учитывающие ситуацию на конкретных рынках педагогического труда и на рынке труда региона в целом).

При этом на ближайшие годы целесообразно заложить и апробировать механизм, когда основная часть текущих повышений зарплаты (в том числе на основе федеральных актов и рекомендаций) направляется в надтарифный (стимулирующий) фонд.

Аналогичный механизм, но с еще меньшим нормированием со стороны государства и муниципалитета, действует в отношении расходования самостоятельно заработанных (привлеченных) внебюджетных средств школы.

Таким образом, создается здоровая конкурентная образовательная среда, как в рамках муниципальной школьной сети, так и внутри самой школы (расширение конкурентности образовательной среды – основной смысл подушевого финансирования), когда качество образования и работы учителей и школ, с одной стороны, ложится в основу школьного экономического механизма, с другой – выступает как экономически стимулируемая конечная цель этой работы.

Приведенные выше принципы касаются оплаты труда работы учителей – центральной для общеобразовательной школы категории работников. В случае принятия за основу этих принципов вполне возможна соответствующая модификация принципов оплаты труда администраторов школ и вспомогательного персонала.

Общественное участие в управлении общим образованием

Участие общественности в управлении системой общего образования не ограничивается школьными управляющими советами. Управляющий совет – внутришкольный орган государственно-общественного управления. При этом положительно зарекомендовал себя опыт деятельности попечительских советов на региональном и муниципальном уровнях, то есть на уровнях «надшкольного» управления. Именно на основе системного, взаимодополняющего подхода в становлении управляющих и попечительских советов лежит путь становления столь необходимых в системе общего образования институтов гражданского общества.

Предложенный выше комплекс основных принципов новой системы оплаты труда учителей в значительной мере решает задачи, поставленные Президентом РФ: ликвидация прямой зависимости оплаты учителя от количества проведенных уроков, переход к системе оплаты, в которой прямым образом учитывается качество работы, – причем во взаимосвязи с принципами нормативно-подушевого финансирования школы. В случае принятия изложенных принципов за основу следующим шагом должна стать разработка и рассылка в регионы (и далее, в муниципалитеты) внятных конкретных федеральных рекомендаций по основным вариантам (моделям) новой системы оплаты труда учителей.

Также крайне важным было бы уже сейчас продумать меры, стимулирующие направление значительной части планируемого в апреле 2006 г. 20-процентного повышения общих расходов на заработную плату учителей именно в надтарифные фонды в каждой школе.

Александр АДАМСКИЙ, Анатолий ПИНСКИЙ