Перевод школ на региональный уровень: плюсы и минусы

Государственная Дума приняла в первом чтении поправки в Закон «Об образовании в РФ», которые позволят переводить школы с муниципального уровня на региональный. Авторами инициативы выступили более 340 депутатов. По словам председателя Госдумы Вячеслава Володина, передача школ на региональный уровень позволит повысить качество образования, решать кадровые и материально-технические проблемы.

А что по этому поводу думают наши эксперты и читатели? Что изменится для школ, которые перейдут в подчинение регионов?

ДУХАНИНА, председатель Совета по профессиональным квалификациям в сфере образования, зампредседателя наблюдательного совета Российского общества «Знание», координатор проекта ОНФ «Равные возможности – детям», доктор педагогических наук:

– Законопроект предполагает право, а не обязанность региона осуществлять все полномочия муниципальной власти, предусмотренные 1-й частью 9-й статьи Закона «Об образовании в РФ». В ней речь идет не только о школах, но и о детских садах, организациях допобразования. Полномочия касаются их создания и реорганизации, учета детей, содержания имущества.

Скорее всего, в разных регионах объем и принцип перераспределения полномочий будут разными. Если регион будет готов полностью поднять управление системой образования на свой уровень, это позволит ему выстраивать работу методических служб, кадровую политику, содержание образования. Повысится прозрачность расходования средств. Но придется решать вопрос, останутся ли муниципалитеты учредителями образовательных организаций, и если да, то какова будет зона их ответственности.

В 2017 году Минпросвещения провело апробацию трех моделей управления системой образования. В ней участвовали 20 регионов. Первая модель предполагала передачу и полномочий управления, и имущества образовательных организаций. Вторая – передачу полномочий с сохранением имущества у муниципалитета. Третья – сохранение полномочий управления за муниципалитетом и заключение соглашения с региональной властью. Отзывы об апробации разные. Особенно неоднозначно передача полномочий воспринимается в местности с большими расстояниями и большим количеством сельских школ. На мой взгляд, в первую очередь на региональный уровень нужно передавать школы с низкими результатами обучения, работающие в сложных условиях и с хроническим недофинансированием. Там ресурсы региона способны кардинально изменить ситуацию.

Виктор БОЛОТОВ, научный руководитель Центра мониторинга качества образования НИУ ВШЭ, президент Евразийской ассоциации оценки качества образования, профессор, академик РАО:

– Вопрос о том, кому должны подчиняться школы, в России поднимали неоднократно. У нас по Конституции муниципалитеты представляют собой отдельный и вполне самостоятельный уровень управления, который не подчиняется государству напрямую. И может, например, сам выбирать себе муниципального руководителя. В 90-е годы стали обсуждать, чем же могут и должны заниматься муниципалитеты в плане поддержки образования. Тогда было принято решение отдать им жилищно-коммунальное хозяйство, дороги и школы в плане материального содержания. Но поскольку для этого нужны большие деньги, не каждый муниципалитет смог потянуть такой груз. По крайней мере, школы испытывали острый дефицит финансирования. Поэтому решили содержание образования отдать федеральному уровню, зарплаты учителей и учебники – региону, а муниципалитету – содержание зданий и сооружений.

Насколько я знаю, муниципалитеты кровно заинтересованы заботиться о школах ровно до того момента, пока те находятся в их власти. В свою очередь люди только тогда будут голосовать за представителей власти на местах, пока они видят, как эта власть относится к школам, в которых учатся их дети. Здесь мы наблюдаем очень тесную взаимосвязь народа и руководителей. А вот с региональной властью это уже не работает.

При передаче школ на региональный уровень есть как плюсы, так и минусы. А вот риски передачи стоит обсудить.

Роман ГОЛУБЕВ, министр образования и спорта Республики Карелия:

– Сегодня уже есть опыт регионального подчинения всех образовательных организаций субъекта. Так функционирует система управления образованием в Санкт-Петербурге, Москве, Севастополе и Ненецком автономном округе.

У нас большая страна, у регионов есть особенности и с точки зрения традиций, и с точки зрения управленческих практик, размера территории. Принятие закона позволит регионам, исходя из всех факторов, принять гибкие решения и определиться с дальнейшим форматом управления.

Сегодня фактически за счет регионального бюджета финансируются оплата труда учителей и воспитателей, повышение квалификации педагогов, приобретение средств обучения, учебников. Выделяются серьезные средства на ремонт зданий образовательных организаций. Поэтому с точки зрения финансирования бо́льшая часть расходов ложится на плечи субъекта.

Вместе с тем при передаче сети учреждений на региональный уровень параллельно необходимо будет принять решение о структуре регионального министерства, учреждений, которые обеспечивают бухгалтерский учет, методические функции. Это, безусловно, требует времени, серьезного осмысления и принятия комплексных решений.

Ирина АБАНКИНА, директор Института развития образования НИУ ВШЭ:

– Для меня это неясная инициатива, и я вижу много рисков в ее реализации. Все это имеет смысл, если речь идет о передаче отдельных школ, находящихся в сложных ситуациях, или, наоборот, сильных школ с целью расширения доступа обучения для ребят. Но передача таких школ на региональный уровень могла быть осуществлена и до этого.

Если же речь идет о массовой передаче, возникает много вопросов. Учредители образовательных организаций – муниципалитеты, за ними закреплены полномочия по организации предоставления услуг. Учредитель по Гражданскому кодексу РФ – это собственник имущества, причем единственный. Из-за рисков дуализма в управлении собственностью соучредительство так и не вошло у нас в юридическую норму и практику. Соответственно, собственник имущества в единственном числе учреждает все организации для выполнения социально значимых функций и так далее.

Лично я не понимаю, кто будет учредителем образовательных организаций в условиях передачи полномочий. Если учредителем становится регион, то ему в собственность должно быть передано все, что входит в понятие «собственность образовательной организации», включая право на распоряжение и пользование.

При этом нужно подчеркнуть, что собственность у нас оформлена очень плохо. Кроме того, есть ряд ограничений, связанных с тем, что многие регионы находятся в кредиторской задолженности и у них нет дополнительных ресурсов для реализации данной программы.

Игорь ЗОЛОТОТРУБОВ, директор Русскогвоздевской школы, Рамонский район, Воронежская область:

– На первый взгляд такой переход обещает улучшение финансирования, потому что региональный бюджет имеет больше возможностей, чем муниципальный. Но потребности каждого образовательного учреждения лучше известны именно муниципалитету, а не региону в целом. Поэтому нет абсолютной уверенности в том, что такой переход будет эффективным. Уследить за всеми сразу будет тяжело.

Между возникновением проблемы и ее решением временной промежуток будет как минимум удваиваться. А если какая-то экстренная ситуация и потребуется быстрое решение, как тут быть? Понятно, что концептуальные основы можно было бы передать на областной уровень, а текущую учебно-воспитательную деятельность, как и хозяйственную, логичнее оставить в ведении муниципалитета, но при постоянном контакте с областью, регулярном мониторинге и так далее.

Вера САВОЧКИНА, директор Токмовской школы, Ковылкинский район, Республика Мордовия:

– За 44 года работы директором сельской школы я пережила множество реформ и преобразований. Сегодня, когда встал вопрос о переводе школ с муниципального уровня на региональный, думаю, главная наша надежда на изменение финансирования. У муниципалитетов нет достаточно денег ни на содержание школ, ни на ремонт, ни на приобретение оборудования. А если и поступают средства из Москвы, всем хочется откусить лакомый кусочек от пирога – сначала регионам, потом районам, затем основным школам, ну а филиалам сельских школ едва ли достанутся крошки.

В настоящее время у нас в стране 56% школ – сельские, и многие из них малокомплектные, ежегодно они закрываются. На практике мы видим: закрыли школу, а следом исчезло и село. Считаю, что перевод школ на региональный уровень защитит сельские малокомплектные школы от закрытия.

Елена С., заместитель директора школы, Великий Новгород:

– Не думаю, что в результате таких изменений будут серьезные улучшения. Материально-техническая база школ зависит от того, беден или богат в целом регион, к которому они относятся. То же можно сказать о проблеме кадров, поскольку средняя зарплата учителей зависит от уровня зарплат в субъекте РФ. Между муниципалитетами одного и того же региона, как правило, резких различий нет. После внесения поправки в закон у дотационных областей деньги все равно из ниоткуда не появятся.

По моему мнению, для школ переход в подчинение региона опасен тем, что их жизнь станет слишком далека от властей. Только муниципалитет может эффективно решать такие насущные проблемы, как, например, организация подвоза в центральную школу учеников, проживающих в селах и деревнях округи, или питание сельских школьников. Контролировать все школы на региональном уровне будет очень сложно, особенно для крупных областей. Следовательно, можно прогнозировать увеличение числа чиновников в органах управления образованием. А это экономией бюджетных средств никак не назовешь.