На чтение: ≈ 35 мин.Одним из интересных и перспективных направлений гражданского образования в России может стать антикоррупционное гражданское образование. Об этом, на первый взгляд, необычном его варианте зашла речь на Международной конференции “Предупреждение коррупции: Что может общество (антикоррупционный мониторинг)”, которая состоялась 18-20 октября в Санкт-Петербурге. В ней принимали участие представители большого количества общественных организаций и органов государственной власти более чем из 15 стран мира. Основными организаторами конференции являлись центры Трансперенси Интернэшнл – Россия и Украина, а также Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр “Стратегия”.
На конференции обсуждался практический опыт реализации антикоррупционных проектов и программ в России и в других странах по ряду стратегических направлений борьбы с коррупцией. Участники рассмотрели и обсудили проблемы гражданского участия в процессе принятия государственных решений и использования общественной законодательной экспертизы. Коснулись вопросов вовлечения граждан и их объединений в законодательный процесс и общественный мониторинг при формировании и исполнении бюджета государственных образований; организации и проведения избирательных кампаний и приватизации; а также становления новых правовых институтов и развития гражданского антикоррупционного образования.
Участники совещания констатировали, что коррупция является одной из основных тем политической и социально-экономической жизни практически всех стран мирового сообщества. И Россия не стала исключением. Коррупция, с одной стороны, есть привычное явление в жизни наших граждан, а с другой – одна из основных угроз национальной безопасности, ведущий фактор стагнации политики, экономики и культуры, сохранения и развития выраженного социального неравенства вопреки усилиям государства и общества. Коррупция в той или иной мере имеет место в любом обществе. Она является показателем того, что в отношениях общества и государства что-то неладное, и выступает в качестве симптома серьезного “заболевания” системы, становясь явлением всеобщего характера.
Противостояние коррупции начинается с понимания и осознания сложности задачи, которая стоит перед страной, вставшей на путь борьбы с этим несчастьем. Просвещение и образование, посвященное проблемам коррупции, должно внести немалый вклад в дело противодействия этому явлению.
В ряде стран СНГ и некоторых субъектах Российской Федерации делаются попытки создания антикоррупционных образовательных программ. Пока они слабо проработаны и методически недостаточно оснащены, имеют узкую направленность, но первые шаги уже сделаны. На учебных занятиях преподаватели начинают смело обращаться к сложным вопросам, которые связаны с преодолением коррупции, рассматривают проблемы, касающиеся причин, источников, видов и, конечно, эффективных средств противостояния социальному злу.
Антикоррупционное гражданское образование вскрывает ряд теоретических, социальных и образовательных проблем, которые требуют к себе пристального внимания. Это касается как понимания теоретических вопросов, имеющих отношение к коррупции, так и использования средств обучения в процессе школьного и вузовского образования.
Антикоррупционное гражданское образование утверждает ценность активных и интерактивных методов обучения, которые позволяют снизить уровень социального и учебного недоверия и отчуждения, сделать учебный диалог учащихся искренним, открытым, заинтересованным, прививают общечеловеческие ценности – все это вместе взятое есть одно из надежных средств преодоления явлений, которые ведут к коррупции. Особую роль в гражданском образовании играет разнообразие методов и форм организации обучения, которое ставит вопрос соответствия средств и целей. Обращается внимание на то, что нельзя использовать средства, отрицающие человеческие ценности при стремлении к благородной цели, это верно как в сфере образования, так и в экономике, политике и имеет прямое отношение к распространению коррупции в нашем обществе.
Много проблем, связанных с коррупцией, возникает в теоретическом плане. Например, очень сложно дать определение главному понятию антикоррупционного гражданского образования “коррупции”. Существует большое количество определений, которые выделяют отдельные значимые признаки явления, но общепринятое понимание не достигнуто нигде в мире. Слово “коррупция” имеет латинские корни. “Corrumpire” – порча, повреждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества, данное понятие включает в себя два латинских слова “correi” – несколько участников и “rumpere” – ломать, повреждать, нарушать, отменять. Согласно этимологии понятие “коррупция” можно рассматривать как дисфункцию процесса управления. Современный словарь иностранных слов (М.: Рус.яз., 1992. с.313) поясняет, что термин “коррупция” обозначает “прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения; продажность, подкуп должностных лиц, политических деятелей”. Российская юридическая энциклопедия (М.: ИД ИНФРА-М, 1999) дает следующее определение коррупции – это “использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения материальных и иных благ и преимуществ как в личных, так и в групповых интересах”. Одно из наиболее полных и точных определений коррупции можно обнаружить в законопроекте “Основы законодательства об антикоррупционной политике”. Под коррупцией понимается подкуп (дача взятки или ее получение), а также любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо предоставление такой выгоды указанному лицу. В интересах формирования оптимальной системы борьбы против коррупции следует принимать во внимание, что коррупция состоит не только из деяний, связанных с подкупом и продажностью государственных и муниципальных служащих, но и из иных злоупотреблений лиц, имеющих публичный статус (в том числе граждан, которые занимают ответственные должности в государственных и муниципальных предприятиях и некоммерческих организациях), связанных с незаконным получением (присвоением) ими имущества, услуг или льгот вопреки интересам службы. В “Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию”, принятой Советом Европы в Страсбурге 27 января 1999 года, можно найти следующее определение. Коррупция – “это использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими …своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ …либо предоставление последними таких преимуществ”. Различные определения понятия коррупция позволяют увидеть глубину научного теоретического осмысления проблемы, осознать многообразие проявлений “коррупции”, выделить ее типичные формы и установить сферы, наиболее подверженные коррупции.
Коррупция широко распространена и пронизывает едва ли не все важнейшие сферы жизни общества и государства. М.Горный – один из ведущих международной конференции, исполнительный директор центра “Стратегия”, отметил, что можно выделить несколько форм коррупции: низовую (мелкую, повседневную) и вершинную (крупную, элитарную). Е.Панфилова, генеральный директор Центра антикоррупционных исследований и инициатив, обратила внимание на “мелкую” низовую коррупцию, или коррупцию “ради выживания”, которая практикуется служащими, получающими низкую заработную плату. Таким людям небольшой приработок сверх основного дохода помогает прокормить семью или оплатить обучение детей. Есть мнение, что коррупция подобного рода помогает отдельным лицам обойти слишком жесткие требования, установленные законом, сокращает проволочки, а также избавляет от необходимости следовать отдельным инструкциям и платить завышенные налоги.
Однако если не вести решительную борьбу с мелкими взятками, то они начинают множиться, раскручивая спираль коррупции. Зачастую мелкая коррупция, по сути, является отражением и составной частью более опасных форм коррупции на более высоких уровнях. Наиболее распространенной и наиболее опасной, по мнению специалистов, является коррупция во властных структурах, связанная с использованием административного ресурса. Политическая коррупция может выступать и в форме мелкой, “низовой” коррупции – взятка за регистрацию предприятия, и в форме “вершинной” коррупции – использование административного ресурса для получения “нужного” результата на выборах. Помимо малоэффективного расходования материальных и финансовых ресурсов и принятия некомпетентных государственных решений (ежегодные потери от коррупции в России составляют, по оценкам специалистов, до 40 млрд.долларов), политическая коррупция приводит к дискредитации демократических ценностей, к росту недоверия общества к власти и распространению отчуждения среди граждан. Основными причинами коррупции в странах с экономикой переходного периода являются экономический упадок, политическая нестабильность, неэффективность структур власти, низкий уровень жизни населения, слабость институтов гражданского общества, отсутствие прочных демократических традиций, гражданских правовых ценностей, неразвитость и несовершенство юридической системы. М.Горный к вышеперечисленным причинам добавляет распространение и доминирование субъектного типа политической культуры в нашем обществе, слабость правовых механизмов сдерживания преступности и безнаказанность при нарушени закона.
К наиболее тяжелым последствиям коррупция приводит в ходе избирательного и бюджетного процессов. Всегда и везде основой для взяток служат ситуации, когда бизнес и граждане оказываются в прямой зависимости от государственного служащего, то есть ситуации, когда государство делегирует бюрократическому аппарату полномочия, которые позволяют чиновнику принимать единоличные решения без действенного контроля со стороны общества или соответствующих вышестоящих органов. Зачастую такие полномочия “приватизируются” самими чиновниками через систему непрозрачных ведомственных подзаконных актов, легитимизирующих зависимость принятия тех или иных решений от воли отдельного государственного служащего. На самом же деле не имеет значения, законна подобная зависимость или нет. Истоки ее существования лежат не в области права, а в области обычая, и легитимизация коррупционных обычаев становится одной из задач бюрократии в тех странах, где новое, демократическое правовое поле лишь создается и где государственный чиновник имеет достаточно мощные рычаги воздействия на органы законодательной власти.
Поскольку как только система, при которой одни дают, а другие берут вознаграждение за услуги, успешно установилась, у коррумпированных чиновников появляется желание увеличить размер взимаемых поборов и найти дополнительные пути для личного обогащения. Чиновники могут отказывать клиентам в удовлетворении их просьбы, пока те не заплатят взятку. Они могут разработать такую сложную систему требований к материально-техническому обеспечению того или иного коммерческого проекта, что предпринимателю придется либо затратить огромные средства на приобретение специального оборудования, либо заплатить взятку, дабы обойти эти требования. Чиновники могут за взятку выдать секретную информацию по приватизационным проектам или оказать протекцию “своим” людям. Подобные ситуации возникают тогда, когда механизмы контроля в государственном секторе неэффективны. В таких случаях ни общество, ни граждане не имеют свободы выбора, и созданное положение оборачивается риском огромных издержек для общества, – а ложатся эти издержки чаще всего на тех, кто менее всего способен вынести их тяжесть.
Противодействовать коррупции сложно, но необходимо, и не только и не столько потому, что системная коррупция снижает эффективность функционирования государственной власти и подрывает доверие гражданина к органам публичной власти, а в первую очередь потому, что коррупция порождает бедность и способствует угрожающему нарастанию социальной “усталости” от реформ переходного периода. Процветающая коррупция становится фактором социальной и политической дестабилизации общества, а в определенный момент и в определенных условиях коррупция может стать причиной серьезных общественных катаклизмов.
В настоящее время мировое сообщество пытается понять, как влияет коррупция на важнейшие сферы жизни общества, на политическое, экономическое, общественное развитие человека и человечества. Ученые пришли к выводу, что – коррупция серьезный симптом, признак системной комплексной дисфункции общественного развития, который указывает на крупные неполадки в системе государственных и общественных отношений.
Ученые разработали ряд мер по предупреждению и преодолению коррупции. Данные мероприятия требуют пристального внимания, обсуждения, всестороннего исследования и, конечно, широкого применения в общественной практике. Следующие важнейшие стратегии противодействия коррупции используются во многих странах мира:
исследование и мониторинг социально значимых явлений, имеющих отношение к коррупции, и создание на этой основе научных гипотез и предложений;
просвещение и образование общества по важнейшим аспектам преодоления коррупции;
реальная деятельность по разрешению общественных проблем, позволяющая эффективным образом предупредить и предотвратить проявления коррупции;
укрепление правовой системы и демократических отношений.
Важнейшим компонентом всех стратегий является гражданское образование, которое направлено на понимание гражданами феномена коррупции, ее источников, опасностей, причин и последствий.
Эффективная стратегия противодействия коррупции должна включать в себя несколько базовых элементов, единых для любого общества:
сущностную структурную реформу основных государственных институтов;
упорядочение системы управления и обеспечения подотчетности государственных органов;
изменение морально-этических норм, господствующих в обществе;
привлечение к решению этих задач государственных органов, частного бизнеса и гражданского общества.
Серьезные и согласованные антикоррупционные реформы должны включать в себя следующие элементы:
1) ясно выраженное стремление политических лидеров бороться со всеми проявлениями коррупции, где бы они ни имели место, и согласие самим стать объектом проверок, то есть “политическую волю”;
2) упор на предотвращение, профилактику коррупции и стремление изменить саму систему, а не периодически устраивать “охоту на ведьм”;
3) принятие всеобъемлющего антикоррупционного законодательства и воплощение его в жизнь силами учреждений, неподкупность которых не подвергается сомнению (включая следователей, прокуроров и судей);
4) определение сфер деятельности правительства, наиболее предрасположенных к коррупции, и пересмотр как основополагающих законов, так и административных процедур;
5) обеспечение соответствия должностных окладов государственных служащих и политических деятелей той мере ответственности, которую они несут в силу занимаемой должности, а также приведение в соответствие их заработной платы уровню зарплат в частном секторе, насколько это возможно;
6) разработка законодательных норм, а также уголовных и административных мер, способных отбить охоту совершить правонарушение;
7) установление партнерских отношений между правительством и гражданским обществом.
Из семи перечисленных элементов “идеальной” антикоррупционной стратегии многие уже активно разрабатываются различными российскими государственными и негосударственными организациями и институтами, и лишь последний элемент по-прежнему представляется и самым простым, и самым невозможным с точки зрения реальной реализации.
Безусловно, ни власть, ни граждане не должны терпеть подобное положение вещей, когда коррупция из тайного и постыдного явления превращается в открытое действие чиновного произвола. И власть, и общество должны решительно бороться за укрепление общегосударственной системы этики поведения, которая одновременно является и практическим средством уменьшения ущерба, наносимого коррупцией обществу, и средством создания условий, при которых повышается качество решений, принимаемых на государственном уровне. Под понятием “деловая этика” понимается последовательное применение организацией базовых принципов и ценностей в ходе принятия технических решений. Деловая этика предполагает соответствие принимаемых технических решений внешним стандартам, зафиксированным в законах и других нормативных актах организации. Деловая этика включает определение внутренней политики и правил организации; набор базовых ценностей, требуемых гражданским обществом, включая честность, проявление уважения, справедливость; а также хозяйственные нормы, в том числе рентабельность, удовлетворенность клиента, качество продукции или услуги, охрану труда, безопасное ведение работ, условия эффективности.
Функции подобных кодексов заключаются в моделировании наиболее часто встречающихся в организации ситуаций и представление служащему формул приемлемого поведения. Деловая этика – это стиль жизни, целостное мировосприятие, особый способ мышления. Преодоление коррупции может строиться на основе позитивных моделей предлагаемых решений, заложенных в этические кодексы организаций. Деловая этика представляет собой целостное восприятие, менталитет, не совместимый с коррупцией. Внедрение стандартов деловой этики в государственные учреждения, коммерческие и некоммерческие организации хотя и не очевидно, но влияет на коррупционные процессы, так как проблема решается на исходном уровне принятия решений, а не выискиваются сиюминутные временные решения, что должно позитивно повлиять на ситуацию, связанную с потенциальной коррупцией.
Интересной проблемой, имеющей отношение к коррупции, является вопрос гендерной обусловленности данного явления. Дать сегодня однозначный ответ по этой проблеме сложно, так как официальная статистика не располагает точными данными как в отношении коррупции, так и гендерно-сфокусированными исследованиями. Однако исходя из того факта, что явление коррупции сопряжено с заниманием руководящих мест определенного должностного уровня и очевидного его крена в сторону лиц мужского пола, ответ, вероятнее всего, положительный. Цифры свидетельствуют о существующем систематическом гендерном дисбалансе. Разница в процентных показателях представленности российских мужчин и женщин во властных структурах на сегодняшний день колеблется между 90 и 100% (в случаях, когда женщины вообще не представлены) для высших уровней федеральной и региональной власти. То есть женщины почти не имеют доступа к власти. Гендерные распределения внутри каждого отдельно взятого органа власти или ветви власти представляют собой “пирамиду” – где больше власти, там меньше женщин. Количество женщин, которые занимают ответственные должности на федеральном уровне, в сравнении с региональным уровнем для каждой из ветвей власти не сильно отличается. Недавнее исследование Всемирного банка подтвердило корреляционную связь между гендерным равенством и коррупцией и что большее участие женщин в правительстве “может быть особенно эффективным в продвижении принципов честного управления”.
Данные исследований, проведенные в 43 странах в 1991 году, свидетельствуют, что женщины менее склонны брать на вооружение непорядочный и противозаконный стиль поведения, чем мужчины. Мужчины на 3,3% больше, чем женщины, склонны брать взятки при исполнении должностных обязанностей. Более того, была подтверждена прямая связь между высоким количеством женщин, участвующих в парламентской деятельности, и низким уровнем коррупции. Трудно утверждать, что женщины “более честные” или “менее коррумпированные”, чем мужчины, но их растущее присутствие в правительстве многих стран, без сомнения, привлекло больше внимания к вопросам отчетности, прозрачности, эффективности власти, ее ориентации на принципы социальной справедливости. Для достижения значительных изменений требуется критическая масса – не менее 30% женщин на руководящих должностях. Помимо политического участия женщин как условия предотвращения тотального распространения коррупции, следует отметить экономический аспект развития, связанный с вовлечением женщин в предпринимательскую деятельность.
Доказано, что одним из препятствий для открытия собственного дела является наличие достаточно большого круга административных барьеров, прохождение которых оборачивается поисками нелегальных путей для получения всех необходимых бюрократически обусловленных разрешений. Исследования показывают, что женщины в бизнесе менее склонны давать взятки правительственным чиновникам (из-за высоких стандартов этического поведения, отвращения к риску, отсутствия “свободных” денежных средств). Возрастание роли женщин в частном секторе приведет прежде всего к расширению их экономической самостоятельности, обладанию ресурсами и властью. Это в свою очередь увеличит степень присутствия женщин в группах лоббирования интересов частного сектора на уровне правительства и может привести к более широкому отображению интересов гендерных групп в законодательстве в сфере регулирования предпринимательства. Общеизвестно, что в период радикальных политических, соответственно и экономических, реформ еще более усугубляется материальная зависимость между мужчинами и женщинами. Общественное сознание закрепляет за женщиной выполнение строго определенных ролей, по преимуществу семейных, вспомогательных и подчиненных. Тем самым налагая на мужчину дополнительную ответственность. Ведь несмотря ни на какие трудности, мужчина должен содержать семью, быть хозяином, обеспечивать благосостояние семьи любыми способами, вплоть до использования нелегальных средств.
Исследования в разных странах фиксируют, что женщины хотят делать нравственную политику. Под нравственной политикой понимается ненасильственная, некоррумпированная политика, соответствие средств высоким целям – не завоевание власти над кем-либо, а использование ее для улучшения жизни людей. Увеличение на единицу стандартного отклонения доли женщин в нижних палатах парламента от среднестатистической величины в 10,9% сопровождается снижением коррупции не менее чем на 10%. Тем самым увеличение количества женщин во всех сферах общественной, политической, экономической жизни непосредственно влияет на улучшение доверия и легитимности взаимоотношений между гражданским обществом и властью. До тех пор, пока широкое представительство женщин на высших государственных должностях на уровне принятия государственных решений не будет соответствовать их реальному вкладу в развитие жизнедеятельности человека, стоящие перед обществом задачи так и останутся политикой негативных тенденций, склонных к коррумпированности. Политика тотального мужского правления к концу XX века практически изживает себя. Страна, лишенная женской перспективы в управлении государством, не может прогрессировать как цивилизованное демократическое общество и теряет стойкий иммунитет к соблазнам власти.
Существует еще большое количество острых вопросов, имеющих отношение к проблемам антикоррупционного гражданского образования. Важно в процессе гражданского образования передать понимание того, что существует большое количество средств противостояния коррупции, но и общество не должно оставаться в стороне. Активное вовлечение сил гражданского общества в антикоррупционную деятельность является одним из основных средств борьбы с этим негативным явлением. Только общественный контроль и система сдержек и противовесов сможет создать реальные условия преодоления коррупции.
Принимая во внимание основные проблемы противодействия коррупции, можно предложить следующее тематическое планирование антикоррупционного гражданского образования:
1. Понятие коррупции. Диагностика коррупции.
2. Коррупция как симптом общественной и государственной дисфункции.
3. Общественные представления и феномен коррупции.
4. Разнообразие проявлений коррупции.
5. Источники и причины коррупции.
6. Основные стратегии противостояния коррупции.
7. Гражданин и коррупция.
8. Роль общества в преодолении коррупции.
9. Роль государства в преодолении коррупции.
10. Коррупция и законодательный процесс.
11. Антикоррупционная экспертиза законодательства.
12. Коррупция и избирательный процесс.
13. Коррупция и бюджетный процесс.
14. Судебная власть и преодоление коррупции.
15. Этические кодексы и их роль в преодолении коррупции.
16. Новые правовые институты противодействия коррупции. Уполномоченный по правам человека, антикоррупционные комиссии и прочее.
17. Доступ к информации и коррупция.
18. Гендерное влияние на проблему коррупции.
19. Важнейшие условия эффективного противодействия коррупции.
20. Международное сотрудничество в области преодоления коррупции.
21. Перспективы предотвращения и преодоления коррупции.
Антикоррупционное гражданское образование может стать важной частью обучения учащихся и студентов, преподавателей и администрации образовательных учреждений, родителей и всех заинтересованных участников учебного процесса организации полноценных демократических отношений, которые являются одним из надежных средств преодоления коррупции.
Юрий АНТЮХОВ,
преподаватель университета
Орел
Выбор читателей
Комментарии