От собора и веча к парламенту. Парламентаризм в России – явление сложное и многогранное. В год 10-летия создания парламента в России особенно актуальна эта тема

Парламент (англ. parliament, от франц. parler – говорить) – высший представительный орган власти. В Англии слово parliament появилось вначале для обозначения любого обсуждения. Затем этим словом стали называть «формальные совещания», «великие советы». Вестминстерский статут 1275 впервые использует французское слово parlement для «Великого совета Англии». Считается, что родиной парламента является Англия, где с XIII в. власть короля ограничивало собрание крупнейших феодалов (лордов), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц).

Подобные сословия и сословно-представительные учреждения возникли затем в Польше, Венгрии, Франции, Испании и других странах. Впоследствии они развивались в представительные учреждения современного типа. Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

В Москве состоялась юбилейная, 100-я сессия Межпарламентского союза – одной из старейших международных парламентских организаций, которая содействует поддержанию мира и развитию сотрудничества между народами, укреплению парламентских институтов. В Россию прибыли делегации парламентариев примерно из 140 стран для рассмотрения и принятия решений по актуальным вопросам политики, экономики, финансов, парламентаризма как такового. Российский парламент впервые появился в начале XX в. в период, когда Межпарламентский союз действовал уже более десяти лет и активно развивалось мировое движение за создание международных парламентских структур.

Институты представительной власти в России уходят своими корнями в глубь веков отечественной истории, так что было бы ошибочным считать российский парламентаризм искусственным явлением, чуждым природе нашей государственности. Парламентаризм в России возник не не пустом месте и не был «завезен» из чужих пределов, поскольку в ходе политических изменений и исторического развития государства постоянно вызревали и доформировывались основы представительства по типу парламентского. Вместе с тем путь отечественного парламентаризма нередко прерывался. Сложным он остается и сейчас. От нынешних представителей законодательной власти, политических и государственных деятелей, от их слаженных и активных усилий, от последовательного выражения парламентариями интересов и надежд избирателей будет зависеть судьба российского парламента в XXI веке.

Зарождение парламентаризма на Руси

Исторические начала практики решения наиболее важных вопросов политической и хозяйственной жизни «собором», сходом или собранием представителей были заложены в старину, когда в древней и средневековой Руси возникла и оттачивалась такая форма обсуждения общих дел и всенародного принятия решений, как вече. Некоторые ученые склонны даже рассматривать вече как попытку создать основания законодательной власти и первые проявления отечественного парламентаризма. Но это не так. Думается, более убедительна точка зрения авторов двухтомной «Политической истории» России, полагающих, что на вече принимались решения по конкретным вопросам, но не сами законы.

В Московском государстве заметную роль в законотворческой деятельности играли земские соборы. Академик Л.Черепнин указывает на функционирование 57 соборов, однако допускает, что их в действительности было больше. За основу классификации он берет принцип, кем и по какому поводу был созван собор, справедливо полагая, что именно эти положения как раз и определяют взаимоотношения самодержавия и сословий в сословно-представительной монархии. На соборах принимались развернутые решения, имеющие силу закона (так, церковно-земский собор 1584 г. при царе Федоре Иоанновиче принял решение об отмене церковных и монастырских податных льгот – тарханов).

В 1611 г. под Москвой несколько месяцев действовал «Совет всея земли», составивший своего рода основной закон – «Приговор всея земли», принятый Земским собором, который и выбрал временное правительство во главе с боярами и военачальниками (Д.Трубецкой, И.Заруцкий, П.Гяпунов), ответственное перед Собором. Под контроль выбранных представителей Собора была помещена и судебная, и административная деятельность этого правительства, сформировавшего центральный административный аппарат, который воспроизводил систему высших государственных учреждений – приказов. Это были Разрядный, Поместный, Разбойный приказы, ведавший казною Большой приход, были даже Дворцовый приказ и приказы территориальной компетенции – четверти.

Заметное место в истории земских соборов занял Собор 1613 г., избравший на царство Михаила Федоровича Романова. В последующие несколько лет (1613-1622 гг.) соборы функционировали постоянно и к их помощи власти предержащие прибегали для объявления новых налогов (почти ежегодно), упорядочения отношений с казачеством, материального обеспечения войска. Но после 1622 г. работа Земского собора была свернута. По мнению Черепнина, это свидетельствовало о развитии государства от сословно-представительной монархии к абсолютизму. В то время Собор так и не обрел государственно-правовой статус, хотя в ряде случаев он принимал действительно фундаментальные правовые акты.

В 1649 г. Земский собор утвердил новый общегосударственный правовой кодекс – Соборное уложение. А четырьмя годами позже, в 1653 г., на Соборе был решен вопрос о воссоединении Украины с Россией. Один из последних соборов, 1682 г., принял решение об отмене местничества. В дальнейшем вся полнота власти вновь была сосредоточена в руках главы государства – царя. Земские соборы, не став полноправными законодательными органами, все же прочно вошли в законодательную историю России. Некоторые авторитетные исследователи (М.Клочков, В.Якушкин, В.Ключевский и др.) усмотрели в земских соборах начала народного представительства.

В развитии этого института (особенно в 1613-1649 гг.) при желании можно увидеть даже эволюцию в направлении парламентаризма. Разумеется, соборы не были и не могли быть парламентами в современном смысле слова, более того, они существенно отличались даже от генеральных штатов средневековой Франции. Тем не менее при укреплявшемся самодержавии земские соборы все-таки обеспечивали представительство некоторых общественных сил и специфических местных интересов. Лишь к концу XVII столетия самодержавная тенденция возобладала окончательно и институт земских соборов (как, впрочем, и церковных, которые тоже были особой формой осуществления идеи представительства в допетровской Руси) исчез из политической истории, но остался в памяти. Вплоть до революции 1905 г. идея Земского собора продолжала быть в России важным символом для самых разных политических сил.

В политической системе XV-XVI вв. заметную роль играла Боярская дума, явившаяся преемницей княжеского совета, но со слиянием удельных русских княжеств в единое государство изменились ее состав и статус. В состав Боярской думы вошли, потеснив московскую знать, представители бывших самостоятельных княжеств, а статус определялся особой системой наследственных гарантированных привилегий, закреплявшихся за определенным боярским родом и не подлежавших изъятию самодержцем, – местничеством, которого боярство добилось в результате упорной борьбы сначала с властью Великого князя, а затем и царя. Боярская дума, таким образом, обладала существенной долей самостоятельности и политическим весом, нередко оказываясь в оппозиции к царю и его чиновной бюрократии. Эта оппозиционность особенно явственно проявлялась в периоды политических кризисов (начало царствования Ивана Грозного, Смута 1598-1613 гг., первый период правления Петра Великого).

При всей своей значимости и политическом влиянии Боярская дума все-таки имела статус законосовещательного, а не законодательного органа власти, работая по формуле «государь указал и бояре приговорили».

Идеи парламентаризма

в XVIII-XIX вв.

С воцарением Петра I Боярская дума прекратила свое существование, а законодательство вновь оказалось в руках одного лица – на сей раз императора. В 1711 г. Петр I образовал Сенат – высшее административное учреждение, заменившее Боярскую думу, которому, в числе прочего, вменялась в обязанности подготовка различных законопроектов, что, однако, не превращало его в законодательный орган. Законопроекты разрабатывались департаментами, рассматривались группами сенаторов и чиновников, после чего они бывали представлены императору, вносившему в них свои соображения и подписывавшему документы, обретавшие тем самым силу законов.

Екатерина II начала свою деятельность с издания Манифеста о созыве депутатов в «Комиссию для сочинения проекта нового уложения» (1767 г.). Императрица подготовила «Наказ», с которым и выступила перед этими депутатами. Но работа Комиссии завершилась тем же нулевым итогом, что и прожекты Татищева. И после 203 заседаний в течение полутора лет Комиссия не выработала никакого нового уложения, продемонстрировав самые худшие стороны отечественных попыток наладить деятельность хоть какого-то «делегативного» органа власти, что в дальнейшем, вероятно, и вызывало у российских монархов с их окружением устойчивую неприязнь к представительной форме правления.

В 1801 г. на престол взошел воспитанный в протолиберальном духе император Александр I, при котором идея учреждения законодательного органа в виде парламента вновь вернула себе право на обсуждение. Инициатором выступил известный русский реформатор, человек неродовитого происхождения, но выдающихся дарований – М.Сперанский. Император поручил ему подготовить примерный план государственных преобразований. В «Общем обозрении всех преобразований», представленном Александру I к концу октября 1809 г., управление страной предлагалось осуществлять на основе разделения властей и участия общества в выборах, начиная с мельчайшей волости. Далее, в течение года (в ознаменование 10-летия царствования) должны были быть последовательно сформированы: Государственный совет (верхняя палата российского парламента), переустроенные министерства, обновленная «судная часть». Затем собирались депутаты в Государственную думу, что завершало устройство парламентской системы. Пирамиду государственной власти венчал император, который сохранял за собой державную исполнительную власть и право на законодательную инициативу.

Государственный совет собрался на свое первое заседание 1 января 1810 г. и продолжал работу вплоть до февраля 1917 г. Государственная дума не успела начать свою деятельность, так как Сперанский в результате придворных интриг был отправлен в отставку: становление парламентской законодательной власти вновь было отложено до лучших времен.

Разработка основ парламентаризма в его российском варианте не прекращалась, получив продолжение в сочинениях декабристов, особенно в «Конституции» Н.Муравьева и «Русской правде» П.Пестеля. Поражение восстания декабристов в 1825 г. на несколько десятилетий прервало эти поиски, а Николай I запретил даже думать о парламенте.

Возобновление работ по осуществлению идеи о становлении российского парламентаризма относится к 1860-м годам. Царь Александр II на удивление последовательно и решительно провел ряд фундаментальных реформ, означавших частичную реализацию на деле принципа разделения властей. В короткое время были проведены реформы: крестьянская (Манифест и Положение об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 г.), земская, школьная и судебная (соответственно январь, май и ноябрь 1864 г.), реформа печати (апрель 1865 г.). Земская реформа означала узаконивание представительной власти на местах (на уровне уездов и губерний), а судебная – наделяла самостоятельностью и независимостью суды.

Однако в отношении утверждения законодательной власти в форме парламента на высшем уровне император-реформатор не решился на завершающий шаг. По инициативе министра внутренних дел П.Валуева был разработан законопроект о создании при высшем законосовещательном органе – Госсовете – некой «нижней палаты» из представителей земств, избранных на губернских земских собраниях, а также из депутатов от национальных окраин, наиболее крупных городов страны, посланных городскими думами или собраниями городских обществ. Лишь пятая часть от общего числа членов этой палаты была бы назначаема «высочайшей властью». Наряду с «нижней палатой», или «съездом государственных гласных», предусматривалось и функционирование «верхней палаты» – «Общего собрания Государственного совета», которое действовало бы на прежних принципах назначаемости. Но и данный законопроект встретил резкое сопротивление царя.

Убийство Александра II заставило свернуть любую деятельность по проектированию путей становления представительной законодательной власти. В 1882 г. самодержавие окончательно отказалось от каких-либо проектов введения представительных начал в систему органов центральной государственной власти России.

Представители образованной части России видели в народе не достойный внимания субъект политической деятельности, а лишь объект их заботы и старания.

И, напротив, народ в качестве полноправного субъекта политической деятельности получил признание у тех, кто со второй половины XIX в. стал исповедовать западноевропейские социалистические теории, которые русские социалисты попытались «натурализовать» на отечественной почве. Российский путь к социализму А.Герцен и его продолжатели связывали с крестьянской общиной: в определенных механизмах ее функционирования они усматривали возможность приобщения народа к государственному управлению и к активной политической жизни. Особенно эти надежды окрепли после отмены крепостного права и земской реформы. Освобождение крестьян с землей, полагал Герцен, было не чем иным, как социальным переворотом, приведшим к тому, что «сельская община оказалась впервые вовлеченной в социальное развитие огромного государства», «старосты, общинные судьи, сельская полиция – все избирается, и права крестьянина простираются уже далеко за пределами общины. Он является ее представителем на общегубернских собраниях, в суде присяжных». Следующей мерой должен был быть созыв «великого собора» с участием всех слоев населения без различия в их социальном и имущественном положении. «Каково бы ни было первое Учредительное собрание, первый парламент, мы получим свободу слова, обсуждения и законную почву под ногами. С этими данными мы можем двигаться вперед». Как видно, Герцен связывал первый российский парламент с прямым и полноправным участием народа – представителей сельской общины. Народное представительство как форма государственного правления нашло широкое отражение в трудах теоретиков такого социалистического течения в России, как народничество. П.Лавров, П.Ткачев, Н.Михайловский, Л.Дейч и другие одной из основных форм реализации социализма на практике видели представительную народную власть (Народная дума – у Ткачева, съезд представителей рабочей России – у Лаврова, Учредительное собрание с последующим избранием представительных органов народной власти – у Дейча).

Идеи народно-представительной власти разрабатывали и марксисты: Г.Плеханов, позднее перешедшие на позиции марксизма Дейч, Засулич и включившийся в революционное движение в 1890-х годах В.Ульянов (Ленин). Вслед за К.Марксом и Ф.Энгельсом они предложили новый взгляд на государство, власть, законодательство, отбросив многое из того, что разрабатывалось их предшественниками, занимавшимися развитием идеи установления в России представительной власти.

Первый Российский парламент

Парламент в России появился лишь под воздействием революционных событий 1905 г. 17 октября 1905 г. император подписал манифест, в соответствии с которым населению даровались «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». В развитие этого положения манифеста была образована рабочая курия. Право избирательного голоса получили рабочие промышленных заведений численностью более 50 человек. Дума приобретала, вместе с законодательными, и контрольные функции: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей». Подписывая манифест, Николай II с тяжелым сердцем признался, что дарует конституцию. В соответствии с манифестом была избрана первая Государственная дума, просуществовавшая всего неполных четыре месяца и по своему социальному составу оказавшаяся самой демократичной из всех дум при царе: наиболее многочисленную группу составляли крестьяне – 45,5%, затем дворяне – 36%; ее членами являлись 10 князей, 4 графа и 2 барона.

Российский «протопарламент», как бы мы могли определить его сегодня, состоял из двух равноправных палат: нижней – Государственной думы и верхней – Государственного совета. Видно, что за образец была взята распространенная в мире двухпалатная парламентская система, возникшая столетиями ранее в Великобритании. Обе палаты получили право издания, изменения и отмены законов, но за исключением основных законов, инициатива пересмотра которых отводилась императору. Характерно, что последний, как и большинство монархов (президенты по преимуществу пользовались правом отлагательного вето), обладал правом абсолютного вето, что обеспечивало возможность утверждения законов, а без его вердикта они не могли вступить в силу. Статья 94 Основных законов определяла: «Доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу». Тем самым была предпринята попытка утвердить в России верховенство закона.

Однако законодательный орган ни царя, ни его правительство не устраивал – еще до открытия сессии Думы царь издал указ о наделении Госсовета законодательными полномочиями и правом вето на законы, принятые Думой. Все-таки в России возник двухпалатный парламент, вместе с тем социально разнообразная Дума с первых же заседаний повела себя не вполне миролюбиво в отношении царя и его окружения и 9 июля 1906 г. была распущена под предлогом, что депутаты «уклонились в не принадлежавшую им область».

Но и вторая Дума, просуществовавшая с февраля по июнь 1907 г., оказалась малоуправляемой. Даже после уточнения избирательного законодательства, отдававшего отныне все преимущества состоятельным сословиям, эта Дума получилась еще «левее» первой. Социал-демократы, отказавшись от тактики бойкота, получили 65 мест (всего левые партии завоевали 222 мандата – 43%), а крайне правые потерпели на выборах сокрушительное поражение (председатель Союза русского народа Дубровин набрал лишь несколько десятков голосов).

Третья и четвертая Думы оказались сравнительно жизнестойкими по преимуществу благодаря их составу, более лояльному к царской власти. А лояльность была обеспечена за счет опять-таки измененного избирательного законодательства, блокировавшего оппозицию и раскрывавшего все створы для верноподданнических слоев.

При разработке правовых основ деятельности Госдумы правительственные структуры постарались, чтобы ее законодательные полномочия, бюджетные права и контрольная (в отношении министров) функция изначально были ограничены. Над Думой был поставлен Госсовет, не пропускавший неугодные правительству законопроекты; она была лишена права формировать правительство, которое было ответственно только перед монархом.

Поэтому если Государственную думу России начала нашего века и можно квалифицировать в качестве парламента, то с урезанными правами.

При всех структурных изъянах, не дававших Государственной думе стать полноценным парламентом западноевропейского типа, она все-таки сыграла положительную роль в формировании общероссийского института гражданского представительства, что можно счесть позитивным результатом развития демократических тенденций в обществе. Для активной части населения Дума явилась и школой политической борьбы – ее учреждение и парламентская деятельность способствовали оформлению партий, а принцип гласности позволял использовать думскую трибуну для критики внутренней и внешней политики правительства, осуждения его стремления к абсолютизации самодержавной власти и тем самым содействовать распространению демократических настроений в обществе.

Верховный Совет и Советы

В послереволюционный период отечественной истории развивался совершенно иной тип народного представительства – Советы. В период советской власти принцип разделения властей был отвергнут, тем самым государство отказалось и от парламентаризма европейского типа. Законодательные и представительные институты (просуществовавший в 1917-1937 гг. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, позднее – Верховный Совет, съезды Советов) лишь частично соответствовали общей модели парламентаризма. В свою очередь законодательные функции Советов были ограниченными и порой просто формальными. Вместе с тем этого нельзя сказать о представительной роли Советов, так как существовал вполне надежный механизм прямой и обратной связи депутатов со своими избирателями. Немалым пороком советской системы были выборы в Советы всех уровней на безальтернативной основе – в строгом смысле слова этот процесс трудно назвать выборами, ибо можно было только проголосовать за рекомендованную «партией-государством» кандидатуру. Таким образом, при тоталитарном режиме формально единовластные Советы были в целом второстепенными элементами политической системы – они не располагали правовым потенциалом влияния на реальную жизнь общества.

В условиях подлинной демократизации Советы могли бы стать значимым фактором осуществления народовластия и каналом организации представительной власти в обществе. И с началом перестройки во второй половине 1980-х годов произошел возврат к «раннесоветским» формам демократии (съездам народных депутатов, выбиравшим из своего состава членов палат Верховного Совета СССР). Но это возвращение к якобы более демократическим формам парламентаризма носило поверхностный, почти неуправляемый характер, который вел к ослаблению государственности, расшатыванию связей между союзными республиками, развертыванию национал-сепаратистских движений и в конце концов – к распаду Советского Союза.

Федеральное Собрание

XX век для России – это время неоднократных попыток реализации демократической альтернативы организации общественной жизни. После драматической развязки острого противостояния различных сил в октябре 1993 г. эти усилия материализовались в новой Конституции и новом для страны парламентском институте – Федеральном Собрании Российской Федерации, которое является ее представительным и законодательным органом, состоящим из двух палат (Совета Федерации и Государственной думы).

Парламентаризм – это особая система государственного руководства обществом, базирующаяся на разделении законодательной и исполнительной власти. Основа такой системы – парламент должен обладать определенными качественными характеристиками, без которых парламентаризм не способен состояться. К их числу относят разделение властей, представительность, уровень законодательной и контрольной компетенции парламента. Полнота реализации именно этих положений в организации и функционировании парламента позволяет говорить о наличии необходимых (хотя еще и недостаточных) условий утверждения парламентской демократии как формы государства, опирающегося на принцип народного суверенитета. В сегодняшней России указанные фундаментальные принципы конституционно признаны в 1993 г. и (с большей или меньшей полнотой и определенностью) применяются в государственном устройстве.

Вместе с тем парламентаризм – гораздо более комплексная система организации государственной власти, чем простое ее разделение или представительность: это и определенная шкала ценностей, включающая как общественные, так и личностные приоритеты; это и господство закона, утверждение принципа верховенства права; это, наконец, наличие гражданского общества, характеризующегося демократизмом и высокой политико-правовой культурой. Только при наличии всей совокупности данных предпосылок и условий можно говорить об утверждении в стране парламентаризма. Но и это еще не все. Система парламентаризма предполагает приоритетную роль парламента в структуре государственного управления жизнью общества. А посему существование представительного и законодательного органа – Федерального Собрания (парламента) как такового – еще не означает введения на прочных основах парламентаризма. В результате третьей попытки в России, не без противоречий, все-таки начала складываться и постепенно совершенствоваться система парламентаризма.

Конституция РФ (ст.95) определяет структуру и численный состав Федерального Собрания как постоянно действующего законотворческого органа власти с активной ролью в политической жизни общества. Двухпалатный парламент России призван соответствовать федеративному устройству государства. В этом смысле Совет Федерации как верхняя палата по принципам формирования, своему статусу и компетенции является непосредственным выражением федерализма, а Государственная дума как нижняя палата по способу избрания – представительным органом многонационального народа. В Основном Законе четко закреплены главные полномочия нижней палаты – федеральные законы принимаются образуемой путем выборов Думой, и такой подход соответствует мировой практике. Кроме того, согласно Конституции (ст.100) Совет Федерации и Государственная дума заседают раздельно, работая как независимые палаты парламента, и самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению. Между тем палаты могут собираться совместно, но лишь в конституционно предусмотренных случаях.

Законодательно предусмотрена совершенно разноплановая компетенция палат. Такой подход призван обеспечить систему сдержек и противовесов в деятельности Федерального Собрания. В этом смысле Совет Федерации предстает в роли своеобразного фильтра по отношению к Думе, что, по замыслу разработчиков Конституции, должно также предотвратить возможность установления в России «тирании большинства», которое может оформиться в результате победы тех или иных политически сил на выборах в нижнюю палату. Помимо этого, система сдержек и противовесов дополняется так называемым отлагательным вето президента (ст.107), что создает практически двойную структуру «сдержек» по отношению к парламенту и, в частности, к его законотворческой палате – Госдуме. Вместе с тем пределы компетенции палат российского парламента, двойная «подстраховка» системы сдержек и противовесов во многом отражают определенную урезанность прав Федерального Собрания, сформировавшегося в ходе той борьбы, которая разгорелась между различными политическими силами в период 1991-1993 гг. и предшествовала принятию ныне действующей Конституции.

Становление российского парламента

Сегодня Совет Федерации – самый реформируемый орган верховной власти в России. В 1993 году, при разработке новой Конституции, создание верхней палаты парламента в России было обусловлено необходимостью, во-первых, сдерживания нижней палаты от принятия необоснованных законов и введения контроля за политизированным законотворчеством депутатов Госдумы. Во-вторых, необходимо было создать орган, который бы максимально полно учитывал интересы субъектов Федерации в области законотворчества. Если с первой задачей СФ более или менее справляется, то вторая оказалась ему фактически «не по зубам».

9 октября 1993 года Президент России Борис Ельцин подписал указ, в соответствии с которым Совет Федерации формировался путем выборов по два депутата от каждого субъекта Федерации. Судя по цифрам, которые приводит Фонд развития парламентаризма в России (ФРП), верхняя палата образца десятилетней давности получилась весьма разношерстной в нее вошли 60 губернаторов, 20 руководителей местных законодательных собраний, чиновники регионального уровня, директора заводов и т.д. Полномочия Совета Федерации первого созыва истекли в 1995 году, и в том же году президентская администрация предприняла попытку привести процесс формирования СФ в некое упорядоченное русло.

Идея выборности сенаторов была на время «оставлена». Совет Федерации стал формироваться по должностному принципу. В него автоматически входили все губернаторы и главы региональных законодательных собраний. Политический расчет Кремля при этом был направлен на то, чтобы обеспечить сотрудничество с руководителями субъектов Федерации. Однако «губернаторский» Совет Федерации очень часто в открытую выступал против действий президента.

5 августа 2000 года был принят Федеральный закон за номером 113 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В состав СФ делегируются два назначенца. Один представляет исполнительную власть субъекта Федерации, второй – законодательную.

Теперь руководство Совета Федерации вновь заговорило о необходимости проведения выборов сенаторов при помощи прямого голосования избирателей в регионах. Преимущества этого метода довольно очевидны. Такой порядок демократичнее. Профессиональный уровень избранных сенаторов, как правило, довольно высокий. Не выдерживают критики заявления о том, что Совет Федерации в таком случае будет мало чем отличаться от Госудумы. Сенатора будет избирать все население субъекта Федерации, то есть он в результате выборов станет представителем субъекта Федерации в целом. Депутаты же Госдумы избираются либо по одномандатным округам (которые в большинстве случаев территориально не совпадают с субъектами Федерации), либо по федеральному округу. Впрочем, в СФ сохранится запрет на создание партийных фракций, что застрахует его от излишней политизированности.

Однако непреодолимое препятствие для прямого избрания сенаторов ставит сама российская Конституция: в главном документе страны четко записано, что каждый субъект Федерации должен иметь в СФ двух представителей – одного от исполнительной власти, второго – от законодательной. Остается полной загадкой, каким образом можно удовлетворить требования Конституции при условии, что сенаторы будут избираться всем народом, а не отдельными органами власти. Видимо, для того, чтобы сделать Совет Федерации той самой структурой, которая действительно способна представлять интересы регионов, придется вносить поправки в Конституцию. Занятие это чрезвычайно хлопотное, кропотливое, трудоемкое и продолжительное по времени. Все это означает, что Россия, насчитывающая в своем составе почти сотню разнородных областей и республик, еще многие годы будет оставаться без властного инструмента, который бы интересы этих регионов эффективно защищал.

Таким образом, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. началось укрепление российской государственности в качественно новых ее характеристиках, призванных возвратить страну в мировое общедемократическое конституционное пространство. Россия провозглашалась демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Общепризнанные принципы парламентаризма получили прямое конституционное закрепление. С образованием Федерального Собрания связан новый этап становления парламентских традиций. Понятно, что этот процесс будет нелегким и длительным, поскольку, как уже говорилось выше, он предполагает формирование гражданского общества, демократической политической культуры, многопартийной системы.

Рассмотрение исторической практики представительных органов власти России позволяет уяснить, каким сложным и нередко драматичным был отечественный путь к парламентаризму. Это обусловлено множеством факторов, в том числе характером социально-исторического развития, национальными духовными традициями, опытом государственной жизни, геополитическими обстоятельствами, достигнутым на каждом этапе уровнем политической и правовой культуры и т.д.

Своеобразие российского варианта установления парламентской формы правления в заметной степени обусловливалось особенностями дореволюционной и послереволюционной истории, многовековыми традициями самодержавия, а также опытом тоталитарного управления обществом. Господство в России на протяжении многих столетий деспотической системы власти, отсутствие реальных прав и свобод личности, преимущественная ориентация государства на принудительно-силовые методы во внутренней и внешней политике, сильнейшая централизация управления как такового, подавление инакомыслия предопределили консерватизм и застойный характер процессов парламентаризации властных отношений в нашей стране.

Нынешний период государственного устройства России характеризуется стремлением к строительству законодательных органов власти парламентского типа. Настоятелен и вопрос о разработке скоординированной государственной политики взаимодействия России с международными парламентскими организациями, в т.ч. Межпарламентским союзом. В общероссийском общественном мнении все отчетливее утверждается понимание объективной необходимости и неизбежности становления полнокровного парламента как современной демократической формы государственного правления.

Ирина ДОЛИНИНА, преподаватель государственного университета, Пермь