От диктата к ответственной свободе

​Наталья ШЕРРИ, заместитель руководителя Департамента образования: – Прежде всего нужно провести анализ ситуации, в которой оказалась система образования Москвы по итогам предыдущего периода своей работы. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ ежегодно осуществляется в рамках исполнения Указа Президента РФ от 28 июня 2007 года №825. Москва по показателям эффективности в сфере образования занимала в РФ по итогам работы за 2009 год 24-е место, а по динамике уровня эффективности в сфере образования – 69-е место. По итогам 2009 года было видно, что доля неэффективных расходов в сфере образования в городе выше, чем в других сферах (здравоохранение, ЖКХ), однако анализ данных Минрегионразвития РФ показывает, что соотношение заработной платы работников образования и заработной платы работников, занятых в сфере экономики столицы, составило в 2009 году 106,5% (первое место по РФ).

Основная причина неэффективных расходов – сложившийся дисбаланс в структуре работников. 96% от общего объема неэффективных расходов появились именно по этой причине. Например, численность прочего персонала в Москве превышает в 2 раза нормативное значение, а доля прочего персонала к учителям составляет 97,4% при нормативном значении 53%. В связи с этим не могу не обратить внимание на то, что ключевой задачей системы столичного образования остается обеспечение доступности качественного образования. Качество образования во многом зависит от ресурсного обеспечения процесса, в том числе кадрового и финансового. В январе 2011 года Министерство образования и науки РФ провело мониторинг «Наша новая школа». Технология мониторинга такова, что образовательные учреждения самостоятельно вводят данные в информационную систему. По состоянию на январь 2011 года доля общеобразовательных учреждений, заработная плата в которых выше средней по экономики, в Москве составляет 48,5%. При этом ситуация в различных округах столицы различается: от 36% в Восточном округе до 64% в Юго-Восточном округе. То есть мы наблюдаем серьезную дифференциацию в размере зарплат работников образования. Если рассмотреть данные по уровню заработной платы учителей и иных работников системы образования, то дифференциация по округам составляет до 15%. И это притом что используемая система оплаты труда – ЕТС – предполагает унификацию и единообразие при оплате труда учителей даже при установлении надбавок и зарплат. Например, в Северо-Западном округе средняя зарплата работников сферы образования самая низкая среди других округов. Можно предположить, что снижение уровня зарплаты в различных округах связано с неэффективностью работы сети учреждений. Однако некоторые данные мониторинга этого не подтверждают. Скажем, самый низкий уровень зарплаты в 2010 году был в Северо-Западном округе, однако этот округ занимает третье место по доле учащихся, приходящихся на одного учителя. Логики тут нет никакой. Мы проанализировали фактическое финансирование образовательных учреждений по данным 2010 года. По постановлению Правительства Москвы от 3 ноября 2009 года утверждены нормативы бюджетного финансирования образовательных учреждений на 2010 год. Анализ фактического финансирования образовательных учреждений подтвердил отсутствие прозрачного и объективного порядка распределения средств даже в рамках утвержденных норм. Например, школы Северо-Западного и Южного округов казались недофинансированы по установленным нормативам даже без поправочных коэффициентов, а школы городского подчинения получили в 1,5 раза больше средств, а с учетом поправочных коэффициентов их финансирование оказалось в среднем выше на 10%. Глубокая дифференциация сохраняется при распределении финансовых средств не только между округами, но и между школами внутри округов, что свидетельствует о масштабном перераспределении и недоведении средств по нормативу до каждой конкретной школы, например, 31% московских школ получили объем средств меньше предусмотренного по нормативу. В Юго-Западном округе 92% школ получили средства в полном объеме, в Северо-Западном – только 26% школ. Поправочные коэффициенты только усугубляют ситуацию. С их учетом 54% школ недополучили средства по установленному нормативу. Конечно, можно предположить наличие некоей зависимости между доведением средств до школы и качественными показателями, но, к сожалению, мы такой зависимости не обнаружили. С учетом результатов анализа мы предполагаем рассмотреть возможности повышения эффективности качества образования за счет перехода от управления затратами к управлению результатами, отказу от сметного финансирования учреждений и переходу к финансированию на основании задания учредителя на основе норматива подушевого финансирования. Наша задача – создать абсолютно прозрачную процедуру механизма получения ОУ ресурсов для осуществления их деятельности, абсолютно понятную процедуру и критерии оценки этой деятельности. Причем прозрачность финансирования будет гарантироваться не только новыми механизмами бюджетного обеспечения, но и активным расширением общественного участия и публичного диалога. Основным механизмом, обеспечивающим повышение качества и эффективности системы образования, станет переход на нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений и доведение нормативов до каждого учреждения, введение новой системы оплаты труда работников, направленной не только на повышение доходов учителей, но и на стимулирование, на более высокие результаты их деятельности, развитие региональной системы оценки качества образования, так необходимой для данной системы финансирования, развитие сети общеобразовательных учреждений, обеспечение условий получения качественного образования независимо от места жительства, социального положения ребенка и, безусловно, расширение общественного участия в управлении системой образования. Мы понимаем, насколько важна комплексность принимаемых мер – любое исключение или недостаточное развитие какого-либо одного из направлений чрезвычайно сильно скажется на общем результате. В свете реализации задач, поставленных в постановлении Правительства Москвы №86-ПП, с 1 апреля 2011 года началась реализация пилотного проекта по развитию общего образования в 125 образовательных учреждениях столицы. Участниками проекта стали школы, финансирование которых осуществлялось по остаточному принципу. Это 125 школ из 125 районов Москвы, добровольно изъявивших желание принять участие в пилотном проекте по развитию образования. Мы рассчитываем, что в дальнейшем каждая из них станет стажировочной площадкой для всех школ района. Стартовый уровень этих школ совершенно различный – есть школы высококачественные, есть школы, которые такого качества не показывают, при этом уже сегодня у коллективов и их руководителей есть желание, есть потенциал, есть управленческая готовность обеспечить дальнейшее развитие своих учреждений. Однако переход к новому финансовому механизму лишь помощь для устранения административных барьеров. Одним из ключевых вопросов модернизации системы управления становится переход от сложившегося нормативно-учрежденческого к постоянно мотивирующему нормативно-ученическому (подушевому) финансированию. В рамках проекта предполагается, что будет осуществлен такой переход на финансирование в рамках предоставления средств в форме субсидий (в ходе апробации дополнительные средства этим школам будут выделяться в начале каждого квартала – проект будет продолжаться в течение 5 кварталов), что расширит финансовую самостоятельность школ, создаст условия для повышения эффективности управления ОУ ресурсами. Кроме того, для расчета размера норматива в качестве базового предлагается взять размер финансовых затрат на содержание одного обучающегося лицея и гимназии 10-11-х классов в размере 120 тысяч рублей, это позволит обеспечить полноценную реализацию профильного обучения на старшей ступени. Нормативы финансовых затрат на одного обучающегося с 1-го по 9-й класс будут рассчитываться в зависимости от предельно допустимой аудиторной учебной нагрузки. В рамках проекта утверждаются основные направления и индикаторы его реализации. Дополнительные средства (сверх предусмотренных сметой) в 2011 году, а это 750 миллионов рублей, будут выделяться при достижении установленных целевых индикаторов качества и эффективности. То есть деньги идут взамен на обязательства. Переход на новые формы финансирования будет осуществляться поэтапно до июля 2012 года с учетом предложений участников пилотного проекта. Список образовательных учреждний – участников апробации утверждается ежеквартально в заявительном порядке. При осуществлении массового перехода образовательных учреждений на новые формы финансового обеспечения гарантируется неснижение фактического уровня финансирования учреждения (при сохранении объема выполняемых работ) и повышение этого уровня в учреждениях, фактические объемы финансирования которых ниже расчетного значения по установленным нормативам. Мы предполагаем, что изменится стиль отношений между учителями в школе, возрастет конструктивный диалог, что школа сможет выстроить экономический прогноз по приоритетным направлениям на перспективу, поставит перед собой задачи и просчитает ресурсы для их реализации. Еще одним важным механизмом, обеспечивающим повышение качества и эффективности системы образования Москвы, будет использование открытых конкурсов при проведении проектных работ, исследований, создании стажировочных площадок по актуальным направлениям развития системы образования. Сегодня уже созданы стажировочные площадки по ФГОС начальной школы, будут созданы стажировочные площадки и по новым организационно-экономическим механизмам в рамках пилотного проекта для остальных учреждений города. Образовательные учреждения смогут получить дополнительное бюджетное финансирование под обязательства по реализации собственных проектов модернизации образования при условии обеспечения тиражирования результатов собственного опыта по реализации пилотного проекта среди образовательных учреждений Москвы. В образовательных учреждениях – участниках пилотного проекта с 1 сентября 2011 года будет введена новая система оплаты труда, основанная на следующих принципах: – наличие механизма связи заработной платы с качеством, результативностью труда; – повышение стимулирующей функции оплаты труда, рост объема стимулирующих выплат в общем фонде оплаты труда; – наличие прозрачных механизмов учета в окладе всех видов деятельности преподавателей, определенных должностными обязанностями; – участие органов самоуправления образовательных учреждений, обеспечивающих демократический, государственно-общественный характер управления учреждением образования, в оценке качества и результативности работы как основы распределения стимулирующей части фонда оплаты труда; – предоставление самостоятельности образовательным учреждениям в части разработки системы оплаты труда в соответствии с утвержденными рекомендациями. Важным элементом построения организационно-финансовых механизмов станет формирование системы управления качеством образования. Управление качеством образования одной из своих основных целей имеет развитие каждого ребенка в соответствии с его возможностями, склонностями, желанием его самого и родителей. Поэтому при построении системы управления качеством образования необходимо обеспечить взаимодействие с системой экспертизы, диагностики и консультирования детей. Система управления качеством образования города предусматривает возможность и необходимость управления качеством образования внутри каждой отдельной школы. Эффективная система управления качеством сегодня невозможна без информационной системы, используемой для доставки информации до организации и участников образовательного процесса, для сбора информации, обобщения, анализа, представления обществу. Целью внедрения процедур общественного наблюдения, оценки и контроля за качеством образования будет открытость системы образования, преодоление корпоративно-профессиональной замкнутости системы в определении стандартов деятельности и оценке ее результативности. В результате внедрения современных инструментов информирования общественности о состоянии и результатах деятельности образовательных учреждений (публичные отчеты, сайты, действующие форумы, блоги руководителей) в системе образования будет сформирован механизм повышения доступности и качества информации об образовательных услугах. Эффект действия этого организационного механизма должен проявиться в повышении уровня ответственности и обоснованности решений потребителей образовательных услуг (включая инвестиционные) и, как следствие, в повышении эффективности потребительских решений в сфере образования (включая снижение издержек нерационального выбора, повышение нормы отдачи от инвестиций в образование), в повышении удовлетворенности потребителя образованием.