Осень: время собирать камни Материалы к августовским совещаниям 2001 года

Министерство образования Российской Федерации подготовило Материалы к августовским совещаниям 2001 г., отражающие основные направления деятельности министерства и системы образования Российской Федерации в целом (письмо от 03.08.2001 N 278/26-10). Эти материалы рекомендованы для использования при подготовке и проведении региональных и муниципальных мероприятий, посвященных началу нового 2001/2002 учебного года.
В министерском письме затронуты очень важные проблемы образования, над разрешением которых трудятся тысячи людей во всех уголках страны. Интерес представляют статистические цифры, наиболее полно отражающие состояние образовательной отрасли. Предлагаются пути разрешения некоторых проблем. Проведен обзор нормативно-правовой базы. Материалы, подготовленные Минобразованием РФ, могут на практике использоваться в течение всего учебного года руководителями органов управления образованием и образовательных учреждений, профсоюзными и педагогическими работниками. Поэтому “Образовательное право. Деловая папка “УГ” предлагает вашему вниманию полную версию Материалов к августовким совещаниям 2001 года.

Проблемы, стоящие перед образованием

Анализ обращений в Министерство образования Российской Федерации, Аппарат Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации показывает, что процессы развития национальной системы образования недостаточно четко осмыслены обществом. Родительская общественность, обучающиеся и даже сами педагоги нередко находятся в плену сложившихся стереотипов, не в состоянии понять сущность тех шагов, предпринимаемых государством, чтобы образование соответствовало потребностям сегодняшнего дня и закладывало фундамент для будущего развития страны и общества.
В этой связи представляется целесообразным использовать аудиторию августовских совещаний для разъяснения основных положений Федерального закона Российской Федерации от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ “Об утверждении Федеральной программы развития образования”, рассчитанной на выполнение в 2000-2005 годах; “Национальной доктрины образования в Российской Федерации”, одобренной Правительством Российской Федерации 4 октября 2000 г., определяющей цели воспитания и обучения, пути их достижения на период до 2025 года; Плана действий и основных мероприятий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы (раздел “Реформирование образования”). Все эти документы пронизаны общей идеей вывода российского образования на новый качественный уровень, отвечающий задачам, выдвигаемым перед системой образования современным обществом, признанием необходимости приоритета образования в государственной политике, обеспечения конституционных прав граждан на доступное, бесплатное образование.
По критерию частотности основные проблемы, поднимаемые в обращениях к руководству Минобразования России, можно сгруппировать следующим образом.

1. Проблема финансирования образования.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 10.04.2000 N 51-ФЗ “Об утверждении Федеральной программы развития образования” на проведение мероприятий Программы предусмотрено на 2000-2005 годы выделить только из средств федерального бюджета 14 млрд. 876 млн. рублей. Уже в 2000 году для реализации Федеральной программы развития образования было ассигновано около 2 млрд. рублей, в том числе 1,5 млрд. рублей по статье “прочие нужды”, что позволило впервые за последние годы выделить существенные суммы на организацию капитального и текущего ремонта, обновление парка учебно-лабораторного оборудования учреждений образования.
Свыше 2 млрд. рублей предполагается направить только на реализацию Федеральной программы в 2001 году, в том числе 1 млрд. рублей – на оснащение сельской школы современной компьютерной техникой.
По предварительной оценке, расходы консолидированного бюджета на образование превысят в 2001 году 226 млрд. рублей против 171 млрд. рублей в 2000 году.
Государство не намерено экономить на образовании, но финансирование не может осуществляться только из федерального бюджета – в современных условиях школа приближена к муниципальным структурам, которые лучше знают ее нужды и потребности и на которые влияет общественное мнение на местах. Поэтому необходимо изменение психологии родителей и обучающихся: нужно спрашивать не с президента страны, не с Правительства Российской Федерации, а с тех, кто выбран избирателями для устройства жизни в микрорайоне, кто взят на службу в органы управления образованием, если речь идет о школе или профессиональном училище.
Даже такой больной вопрос, как уровень заработной платы педагогов, может быть решен без участия федерального бюджета. Так, в 2001 году больше половины субъектов Российской Федерации ввели собственные надбавки работникам образования.
Эксперимент по изменению финансирования по принципу “деньги следуют за обучающимся” будет осуществляться ограниченно, поэтому в настоящее время давать какие-либо оценки было бы преждевременно.

2. Проблема перехода к 12-летней школе.
Проведена существенная работа по модернизации содержания общего среднего образования в рамках действующего Базисного учебного плана.
Серьезные изменения произошли в содержании начального общего образования, в организации его перехода на четырехлетний цикл обучения. Предстоит разгрузить младших школьников за счет внедрения развивающего обучения и при этом начать преподавание им начиная со второго класса иностранного языка и навыков работы на компьютере.
В полной средней школе будет сохранен высокий уровень математического и естественно-научного образования, но при этом увеличится время на физкультуру.
Существенно изменилось содержание гуманитарных и естественно-научных дисциплин.
Издан пакет программ (шесть сборников), обеспечивающих различные варианты осуществления как уровневой дифференциации в рамках многоуровневых программ и учебников, так и профильной дифференциации, подразумевающей создание специальных классов и школ с различными уклонами (гуманитарным, естественно-научным, физико-математическим, техническим и др.).
Вышли новые учебники по русскому языку, по русскому языку как государственному, и литературе. Созданы принципиально новые курсы по истории России и всеобщей истории для основной средней (полной) школы; курсы по выбору и факультативные курсы по обществознанию в 8-9 классах и средней школе; складывается система гражданско-правового образования с 1-го по выпускной класс, включающая политико-правовые, нравственно-этические и другие вопросы. Такое учебно-методическое сопровождение позволяет обеспечить формирование устойчивого правосознания, усвоение правовой культуры и воспитание нравственных качеств личности.
Совершенствуется система профессиональной ориентации, развитие экологической и практической направленности общего образования.
Завершается разработка основных программно-методических материалов по переходу от трудового к технологическому обучению в рамках нового предмета “Технология”, обеспечивающего широкую вариативность содержания, уровневую и профильную дифференциацию, практико-ориентированную направленность, сочетание продуктивной и репродуктивной деятельности учащихся, в том числе и проектной деятельности. Особое внимание уделено учету региональных и национальных особенностей рынка труда при определении профильности обучения, обоснованности выбора выпускниками учреждений общего образования направлений и уровня дальнейшего профессионального образования.
Переход на 12-летнее обучение предполагает начало обучения перенести на возраст в 5 с половиной – 6 лет, что позволит сохранить в неприкосновенности выпускной возраст, а значит, не будет проблем с призывом в армию учеников выпускного класса и реализацией возможности поступления в вузы.

3. Проблема единого государственного экзамена.
Правительство Российской Федерации постановлением от 16 февраля 2001 г. N 119 “Об организации эксперимента по введению единого государственного экзамена” разрешило Минобразованию России в течение 2001-2003 годов в экспериментальном порядке проверить эффективность совмещения государственной аттестации выпускников школы и вступительных испытаний для поступления в образовательные учреждения высшего профессионального образования.
Экзамены предполагается проводить на нейтральной территории, то есть не в стенах своей школы и не в выбранном вузе. Будут сформированы региональные комиссии, включающие представителей администраций, которые дали свое согласие на эксперимент, общего среднего и высшего профессионального образования, родительской общественности.
Результаты эксперимента позволят выявить, насколько объективнее является такая форма испытаний, какие трудности возникают при формировании региональных комиссий, как разрешать возникающие конфликтные ситуации, насколько слаженно будут проходить процедуры зачисления в вузы.
В большой степени эксперимент покажет пути совершенствования содержания школьного образования, решения проблем получения высшего профессионального образования талантливыми молодыми людьми из малообеспеченных семей, а в будущем – пути и формы поступления на пользующиеся высоким авторитетом факультеты самых престижных российских вузов.

4. Проблема изменения статуса образовательных учреждений на статус образовательных организаций.
В соответствии с гражданским законодательством государственные и муниципальные некоммерческие организации могут создаваться только в одной организационно-правовой форме – в форме учреждения. Важнейшей особенностью этой формы, отличающей ее от других форм некоммерческой организации, является крайне ограниченная хозяйственная самостоятельность. .
Расхождение между Гражданским кодексом РФ и Законом “Об образовании” еще больше усугубилось с вступлением в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации, положения которого, регламентирующие финансовую деятельность бюджетного учреждения, приходят в противоречие с соответствующими положениями закона. При этом финансовые органы руководствуются положениями Бюджетного кодекса РФ, что отрицательно сказывается на эффективности деятельности образовательных учреждений.
Более того, статья 11 (пункт 1) Закона Российской Федерации “Об образовании”, включенная в его редакцию 1996 года, расширяет перечень организационно-правовых форм, в которых могут создаваться юридические лица, осуществляющие образовательный процесс: “негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций”. Таким образом, действующее законодательство уже предполагает создание образовательных организаций.
Безусловно, возникшая юридическая коллизия требует решения, что и предусматривается Планом действий Правительства в области совершенствования законодательства об образовании. При этом категорически исключается разгосударствление системы образования.
Государственная Дума при поддержке Правительства приняла Федеральный закон “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию” от 12.04.1999 N 71-ФЗ, который изменениями и дополнениями к аналогичному Федеральному закону от 16.05.1995 N 74-ФЗ закрепил невозможность разгосударствления образовательных учреждений России, то есть их перехода в частное владение.
Никакой приватизации в сфере образования Правительством Российской Федерации не предусматривается.

Дошкольное образование

Сеть дошкольных образовательных учреждений и показатели охвата. В настоящее время в стране функционирует 51,3 тыс. дошкольных образовательных учреждений (далее ДОУ), в которых воспитываются 4263,0 тыс. детей. Сохраняется тенденция сокращения сети ДОУ. За истекший год она сократилась на 2,6 тыс. (4,8%) ДОУ. За десять последних лет сеть дошкольных образовательных учреждений сократилась на 36,6 тысячи (41,6 %), количество воспитанников – на 4746,5 тыс. (52,6%).
Значительное сокращение (на 10 % и более) в 2000 году отмечено в республиках: Марий Эл –
13,6 %, Удмуртской – 10,6 %; областях: Архангельской -13,6 %, Новгородской – 25,9 %, Псковской – 12,5 %, Брянской – 10 %, Смоленской – 10,1 %, Кировской – 18,8 %, Белгородской – 11,8%, Самарской – 11,1%, Свердловской – 11,6%, Магаданской – 13,4%; Усть-Ордынском Бурятском автономном округе – 15,8 %.
Увеличение сети отмечено только в Бурятии и Калмыкии ( соответственно на 2,3 % и 2,6%). В республиках: Дагестан, Северная Осетия – Алания, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская – и автономных округах: Ненецкий, Эвенкийский, Агинский Бурятский – сеть ДОУ осталась без изменений.
Несколько увеличился и контингент детей, воспитывающихся в ДОУ и дошкольных группах, функционирующих в общеобразовательных школах. Только за год прирост составил 38,1 тыс. детей (0,9% к уровню 1999 года).
Состояние материально-технической базы. Особую тревогу в настоящее время вызывает состояние материально-технической базы ДОУ.. В 2000 году введено 6,6 тыс. мест (1995 год – 27,6 тыс. мест). Более 30 % зданиям ДОУ необходим капитальный ремонт, более 2 % находятся в аварийном состоянии, около 15 % не имеют всех видов благоустройств.
Структурно-содержательные изменения. В целях сохранения и поддержки сети дошкольных образовательных учреждений и развития системы дошкольного образования в целом совместно с органами управления образованием субъектов Федерации проводится следующая работа.
Продолжается передача ведомственных детских садов в муниципальную собственность, доля которой в настоящее время составляет 78,9 % от общего количества ДОУ.
Проводится Всероссийский эксперимент по развитию новых форм дошкольного образования на основе кратковременного пребывания детей в детских садах. Первые данные свидетельствуют, что группы кратковременного пребывания детей приемлемы и целесообразны для многих семей, способствуют сохранению и увеличению контингента детей в ДОУ. В отдельных регионах отмечается переход детей (целыми группами) из групп кратковременного пребывания в детские сады с обычным режимом функционирования. Это доказывает, что в современной социально-экономической ситуации традиционные формы дошкольного образования остаются более привлекательными и необходимыми для большинства семей.
Разрабатываются механизмы перехода ДОУ на нормативный метод финансирования с учетом их вида и категории; ведется подготовка эксперимента по апробации и внедрению механизма субсидиарного финансирования ДОУ на нормативной основе. Приказом Минобразования России определены регионы для участия в этом эксперименте с января 2002 года – Московская, Самарская, Нижегородская области.
Продолжается совершенствование содержания дошкольного образования. Прошли федеральную экспертизу и получили гриф Минобразования России 28 новых программ. Вариативность программ предоставляет педагогу возможность выбора содержания образования в соответствии с индивидуальностью детей и самих программ. В качестве государственного стандарта в настоящее время используются Временные (примерные) требования к содержанию и методам воспитания и обучения, реализуемым в ДОУ, введенные в августе 1996 г. приказом Минобразования России.
Осуществляется преемственность в работе дошкольных образовательных учреждений и начальной школы, разработан проект Концепции непрерывного образования (дошкольное и начальное звено) и опубликован в средствах массовой информации. В данном проекте преемственность определена на уровне целей, задач, содержания образования; раскрыты требования к психолого-педагогическим условиям, которые способствуют более эффективному развитию личности ребенка на каждой ступени образования.
Активизирована работа органов управления образованием субъектов РФ по проблеме защиты ребенка от воздействия некачественной игровой продукции.
Проведено Всероссийское совещание представителей органов управления образованием РФ и руководителей региональных комиссий по игрушке, на котором обсуждались научно-методические подходы к психолого-педагогической оценке детских игр и игрушек.
Нормативно-правовое и информационно-методическое обеспечение. Разрабатывается проект федерального закона “О дошкольном образовании”, призванного обеспечить защиту системы дошкольного образования от разрушения, сохранить ее специфику.
Подготовлено информационно-методическое письмо от 09.08.2000 N 237/23-16 “О построении преемственности в программах дошкольного образования и начальной школы”. Письмо направлено на устранение дублирования содержания начального дошкольного образования в работе с детьми дошкольного возраста, призвано помочь педагогам строить образовательный процесс с учетом психофизических и возрастных особенностей детей.
В 2000 – 2001 учебном году в Федеральный комплект учебной литературы включено 85 единиц учебной продукции (с 1997 года – 266 единиц). Впервые издан аннотированный каталог-справочник “Дошкольное образование”. Подготовлены и изданы сборник “Инновации в российском образовании. Дошкольное образование 2000”, сборник документов и материалов “Дошкольное образование России”.
Подготовлен пакет документов для проведения экспертизы игр, игрушек и игровых сооружений для детей. Подготовлено инструктивно-методическое письмо “О введении психолого-педагогической экспертизы и критериях оценки детских игр и игрушек” (от 26.05.99 N 109/23-16).
Подготовлено и направлено в регионы инструктивно-методическое письмо от 14.03.2000 г. N 65/23-16 “О гигиенических требованиях к максимальной нагрузке на ребенка в организованных формах обучения”. Это письмо призвано обеспечить защиту психического и физического здоровья дошкольников от перегрузок в учебно-воспитательном процессе.
В интересах развития дошкольного образования требуется решить следующие задачи:
– завершить разработку проекта Федерального закона “О дошкольном образовании”;
– продолжить эксперимент по развитию новых форм дошкольного образования на основе кратковременного пребывания детей в ДОУ; заслушать материалы о ходе эксперимента на коллегии Минобразования России;
– организовать эксперимент по субсидиарному финансированию ДОУ на нормативной основе.

Далее