«Оловянные солдатики» реформ. Вертикаль власти ставит крест на горизонтали?

Возможно, не все заметили, что в ходе недавней реформы государственного управления самую большую административную подкачку получила образовательная вертикаль. Появилось два министерства, а Рособрнадзор напрямую подчинен правительству, по сути, став третьим министерством. За образованием теперь будут наблюдать «в три глаза». Ладно бы только наблюдать – управлять. Каждая из вертикалей настойчиво ищет сферы применения своих властных полномочий.

Началось все мирно, с взаимных заверений «жить дружно», не заступать на чужую «поляну». Сделать это будет нелегко, «поляна» недавно была общей, и там состоялось всеобщее братание – довольно беспорядочная интеграция образовательных учреждений. У многих школ и колледжей объявились «альма-матери» – 366 вузов задушили их в своих объятиях, лишив статуса юридических лиц. Донести бюджетную копейку до школы или колледжа, включенных в структуру вуза, будет не так просто. Равно как и управлять ими. Есть и другие потенциально конфликтные точки пересечения интересов.С разделением министерства процесс интеграции резко остановился, больно ударившись о новую ведомственную стену. Пути назад, видимо, не существует, что еще раз подтверждает необратимость последствий иных образовательных реформ. Интеграция сложившихся институциональных структур не игра в оловянных солдатиков, шеренги которых можно быстро перестроить. На отвергнутых жизнью идеях укрупнения Россия уже не раз обжигала крылья. Но в реформационном порыве вертикаль совсем забыла бабушку-историю. Перегруз централизованной модели управления понижает образовательные организации и все учительское сословие до статуса «оловянных солдатиков», возвышая статус растущего числа административных кураторов до полководцев, чьи приказы не обсуждаются. Образовательные ведомства требуют моментального и повсеместного исполнения своих указаний без посредников и толкователей. Ворчат, когда местные органы закрывают и открывают школы, снимают и назначают директоров. У включенных в вертикаль не может быть двух мнений, она не допускает горизонтальных уровней, ибо по законам математики горизонталь перечеркивает вертикаль. Предположение, что вертикаль можно демократизировать или улучшить, – опасный самообман.Вертикаль была понятной и даже естественной, когда школы и колледжи финансировались федеральным центром. Ныне ситуация изменилась, причем не только в экономическом, но и в правовом поле. Закон «Об образовании в РФ» строго разделил полномочия участников образовательных отношений – федеральных, региональных и муниципальных, расставил «красные флажки», выход за которые является незаконным и свидетельствует о непрофессионализме. В утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 июля 2018 г. №884 Положении о Министерстве просвещения Российской Федерации определено, что министерство взаимодействует с другими органами исполнительной власти. И только.Ограничены полномочия и у региональных органов, ностальгирующих по временам, когда в их ведении были многие функции прямого управления образовательными организациями. Сейчас они переданы муниципалитетам. Совершенно справедливо, например, прокуратура опротестовала содержащееся в положении Комитета образования Ленинградской области требование о согласовании с ним кандидатур директоров как не соответствующее Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (cм. статью Натальи Алексютиной «Без перекосов» в «Учительской газете» №39 от 26 сентября 2017 года).Переход от вертикали к децентрализованной модели – стратегический выбор для образования будущего, он сложен и займет не годы, а десятилетия. Но здесь вектор движения важнее скорости. Для педагогического сообщества России он имеет преимущество в опоре на действующую законодательную базу.Логика такого перехода заложена в ключевом принципе федерализма: полномочия более высокого уровня власти делегируются ему снизу и не пересекаются. При управлении по длинной вертикали неизбежны ошибки, она не способна уловить многообразие местных особенностей. «Упование на единые материалы, однотипные методики, единый учебник, расписание и программы для всех 40 тысяч школ России как минимум наивно. Как максимум – опасно», – резонно замечают Александр Адамский, Александр Асмолов, Владимир Собкин и другие известные ученые, авторы документа, получившего название «Гуманистический манифест образования».Спускаемые сверху и «оптом» задачи не сопряжены с ресурсами различных по возможностям регионов и муниципалитетов, да и с целесо­образностью их повальной реализации. Хорошо известно, как натягивалась зарплата учителей по майским указам Президента РФ, на решение этой задачи был брошен весь наличный ресурс вертикали. На федеральном уровне были разработаны модели аттестации учителей и руководителей образовательных организаций (разумеется, добровольной) для оценки стоимости их труда. Московский Центр развития кадрового потенциала образования даже сделал их двухэтапными, транслирует в прямом эфире, «география просмотров заседаний городской аттестационной комиссии по руководителям охватывает весь мир». Нетрудно представить, как чувствуют себя в этом видеоспектакле заикающиеся от волнения добровольцы – руководители, придирчиво опрашиваемые спецами от вертикали (cм. статью Марии Лазутовой «Москва: Школа, отвечающая на вызовы времени», http://www.ug.ru/insight/632).Отполированная до блеска технология аттестации забуксовала в самом низу, ибо не ответила на волнительный вопрос о ее отношении к зарплате педагога. Поток жалоб не сокращается, причем все понимающие учителя делают акцент не столько на размере зарплаты (что вроде бы понятно, ибо страна находится в кругу врагов, надо затянуть пояса потуже!), сколько на несправедливом распределении школьного бюджета. Прошедшие все круги аттестации сообщают о небывалом ранее беспределе, когда один педагог получает зарплату в три раза меньше, чем его коллега, хотя оба работают в одной школе и делают одно дело. Пишут о колоссальной разнице в доходах рядового учителя и директора.Казалось бы, вертикаль все предусмотрела, расписала, спустила нормативы в школы. Директору даны небывалые ранее свободы: право самостоятельно распоряжаться деньгами, начислять зарплаты, принимать на работу, реализовывать платные образовательные услуги. Не хватило самого малого – горизонтали, способной разгрести ситуацию там, где неизбежно вязнет вертикаль, в глубокой бюрократической среде регионального, муниципального и школьного уровней. Каждому из уровней нужно поступиться своими полномочиями и передать их тем, кто лучше видит проблему. В школе – независимой общественной структуре (не путать с нынешними профсоюзами), опирающейся на закон и право. Тогда «оловянные солдатики» станут заинтересованными участниками реформ. Но вот беда: они могут вдохнуть свободы и «ожить»…Пока вертикаль озабочена укреплением своего монопольного положения, массовая аттестация учительства будет не измерением динамики педагогических результатов, а принуждением к послушанию, экзаменом на лояльность власти. Но зачем нужна дорога, если она не ведет к храму, и зачем нужна аттестация, если она не решает насущных проблем учительства?К счастью, у опытных топ-менеджеров образования уже приходит понимание неизбежного пересечения вертикали и горизонтали. «В дальнейшем, я думаю, надо разрабатывать и такие механизмы, которые позволят независимой оценке во многом заменить государственную. Но это в идеале», – считает министр образования Москвы Исаак Калина. Как не заметить, правда, что двигаться к такому идеалу еще в 1914 году нам настойчиво советовал выдающийся русский педагог Петр Федорович Каптерев в книге «Новая русская педагогика, ее главнейшие идеи, направления и деятели». «Мы желаем, – писал он, – чтобы министерство народного просвещения нашло удобнейшее средство мало-помалу и нечувствительным образом передать народное образование из своих рук в руки самого общества. Это был бы первый и самый твердый шаг на пути тех великих реформ, которых ждет теперь наш учебный Mиp».Потеряно 100 лет, таков срок раскачки сверхцентрализованной модели управления. Пожалуй, пора двинуться в нужную сторону, укоротив федеральную вертикаль на определенном законом уровне. Пока же мы движемся вспять. Как пример отлучение академий, в том числе Российской академии образования, от управления научными институтами и отнесение таких полномочий к ведомственным. Вслед за школами аппарат решил покомандовать наукой.Конечно, допущение общественности к управлению рождает опасение оставить не у дел три образовательных ведомства. Тревоги эти напрасные. В пределах означенных правительством их ведомственных полномочий есть неисследованные «поляны», на которые еще не ступала нога человека. А если и ступала, то не оставила следа.В образовательном поле России наметился ряд тенденций, которые уже относят к необратимым. По оценке экспертов Комитета гражданских инициатив, число школ уменьшилось на 29% и продолжает сокращаться, через 20 лет могут закрыться все сельские школы. Проблема эта не образовательная, идет вымирание огромных районов, которые придется заселять заново с нуля. Наверное, эксперты слегка преувеличили, с нуля жизнь возрождалась только после ледникового периода. Но они правы в цене возрождения, она будет сопоставима с последствиями войны.Схожий процесс идет в начальном профессиональном образовании, где готовятся кадры квалифицированных рабочих. За последние 15 лет их выпуск ежегодно сокращается в среднем на 37 тысяч человек и ныне опущен до 188 тысяч. Методом элементарной математической интерполяции легко вычислить: через 5 лет Россия станет первой экономикой мира, обходящейся без рабочих кадров!Тенденция эта противоречит сделанному Владимиром Путиным прогнозу: «Потребность в квалифицированных кадрах, в том числе рабочих специальностей, будет, безусловно, расти». Такое явление, когда президент страны ставит одни задачи, а система профессионального образования движется в противоположном направлении, можно охарактеризовать как русский парадокс в духе «умом Россию не понять».Вместо вдумчивой разгадки явления министерство дает указания по «переводу программ НПО на короткие образовательные программы прикладных квалификаций», не предусмотренные законом. Нетрудно предсказать скорое удушение экономики руками наспех подготовленных профессиональных неучей. Они уже известили страну о своем приходе взрывами космических кораблей.Еще одна нехоженая федеральная «поляна» – превращение СПО в эксклюзивный коридор, откуда через задний ход легче попасть в вуз. По оценке академика РАО Виктора Болотова, «сегодня большая часть молодежи, учтенная статистикой в качестве студентов СПО, на самом деле осваивает в них программу средней школы». Крепко сбитая плотина ЕГЭ дала трещину, но решение заделывать или расширять ее не принято.Можно напомнить и о пресловутой «третьей смене» в школах, которая по всем прошлым программам уже должна быть бесповоротно решена, однако в некоторых регионах (например, на Кавказе и в Бурятии) даже обостряется. Совокупность глобальных проблем российского образования выводит на новое определение его состояния – отстающее развитие.На федеральной «поляне» столько дел, что вертикали не стоит отвлекаться на аттестацию учителей. Это проблема даже не региональных и муниципальных властей, а директоров образовательной организации. Как не стоит заступать и на региональную «поляну». Пока же никого не удивляет часто встречающаяся в министерских указаниях формула «создать в каждом регионе» технопарки «Кванториум», центры консультации родителей или опережающей профподготовки и далее в том же духе. Заложены они и в паспорт нового национального проекта (программы) «Развитие образования» с указанием точных цифр, достигаемых в каждом году. Регионы уже спокойно смотрят на такие федеральные указания, понимая «создать» как «отчитаться о создании». И без труда отчитываются.Будем надеяться, что мощная федеральная вертикаль укреплена правительством не для усиления бюрократического давления, а для большего внимания к глобальным проблемам, которым должны находить решение. Быстрее, чем через 100 лет.

​Игорь СМИРНОВ, доктор философских наук, член-корреспондент РАО