Образовательные округа: итоги эксперимента. Управляемость повысилась, взаимодействие улучшилось. Что дальше?

В 2003 году стартовал федеральный эксперимент по созданию образовательных округов в целях модернизации региональных систем управления образованием. Суть его – в выстраивании «вертикали власти», которая бы позволила сделать процесс управления образованием более эффективным и менее затратным. Первые два года в эксперименте участвовал один регион – Самарская область, а после того как были получены позитивные результаты, к нему подключились и другие субъекты РФ – Астраханская, Кировская, Сахалинская, Ульяновская области, Чукотский автономный округ. И вот теперь, спустя 8 лет, было бы интересно узнать у тех, кто начал формировать образовательные округа раньше остальных, насколько изменилась с тех пор ситуация и в какую сторону. С этой целью мы провели «круглый стол» в городе Кинель Самарской области.

Комментарий «УГ»Итоги Идея создания образовательных округов себя в целом оправдала. Это повысило управляемость, помогло сэкономить значительные средства за счет оптимизации ресурсов и реструктуризации сети учреждений. Существуют определенные недоработки, связанные с недостаточно отлаженным взаимодействием учредителей, планированием, подготовкой специалистов, формированием материально-технической базы. Опыт по созданию округов следует тщательно изучать и перенимать, учитывая при этом экономические, географические, этнические и многие другие особенности регионов. Одна из наиболее серьезных проблем – огромное количество всевозможных планов и отчетов, которые приходится составлять руководителям образовательных учреждений и представителям органов управления образованием.

Сергей ПОЛИЩУК, руководитель Кинельского управления Министерства образования и науки Самарской области:

– Когда эксперимент только начинался, многие были против, однако здравый смысл победил. Дело в том, что существующая система муниципалитетов не всегда способна уловить и решить насущные потребности образования. Попытка объединить в одном округе несколько муниципальных структур помогает наладить взаимодействие между ними, сконцентрировать ресурсы. Если говорить про профучилища и колледжи, то они призваны решать проблемы прежде всего своего города и района. При этом муниципалитеты стремятся к тому, чтобы конкретное учреждение системы НПО и СПО находилось именно на их территории, хотя совсем рядом, у соседей, уже есть точно такое же. Аргумент – «А чем мы хуже других?» На самом деле здесь нужна тщательная экспертиза – а надо ли, а выгодно ли, а будут ли востребованы выпускники.

Очень серьезный вопрос – формирование целостной сети образовательных учреждений. Некоторые наши округа объединяют по 5-6 районов. Это достаточно сложный конгломерат, в рамках которого решать вопросы оптимизации сети, конечно, сложнее, однако результат того стоит, ибо совокупность учреждений представлена в комплексе, что позволяет оперативно решать целый ряд проблем.

Вадим МЕЛЕШКО, заместитель директора по развитию «Учительской газеты»:

– С момента начала эксперимента прошло 8 лет. Оправдало ли себя решение о создании округов?

Юрий ПЛОТНИКОВ, директор школы №2 городского округа Кинель:

– На мой взгляд, оправдало. Дело в том, что Самарская область довольно большая, многонациональная, и руководить ею через муниципальные образования сложно. Конечно, задачи, как правило, всем ставятся общие, однако у каждой школы свои особенности, которые непросто учесть. И сделать это в рамках округа достаточно просто. Моя школа расположена в поселке Усть-Кинельский и входит в Кинельский округ, объединяющий город и район. Несмотря на это, она развивается индивидуально. На территории поселка находится три научных учреждения – Самарская сельхозакадемия, Поволжский институт селекции и Поволжская машиноиспытательная станция. Контингент родителей ориентирует нас на то, что дети в будущем должны заниматься наукой. Исходя из этого мы строим свои планы. И если бы у нас был единый, на всю область, план работы, вряд ли нам удалось бы учесть пожелания наших родителей.

Ольга ЛАРИОНОВА, начальник отдела развития Отрадненского управления Министерства образования и науки Самарской области:

– Когда образовывались округа, возник серьезный вопрос: а как будут взаимодействовать соучредители? Ведь если раньше в муниципальном образовании был единый хозяин и учредитель, который занимался всем – и финансами, и хозяйством, и содержательной частью, то теперь школа может находиться на территории одного образования, а руководит ею управление, расположенное в другом. И вот тут было очень важно разграничить полномочия – кто и за что отвечает. Некоторые муниципалитеты поначалу возмущались, почему они теперь должны заниматься только ремонтом и материально-технической базой, если раньше они всегда стремились вникнуть и в содержательную часть. Но потом оказалось, что лучше и полезнее делать что-то одно и не лезть в дела других. И в тех территориях, где достигли понимания в этом вопросе, все идет отлично.

Вадим МЕЛЕШКО:

– Но что мешало в районе раньше заниматься теми же вопросами более качественно и почему качество улучшилось только после объединения районов в округ?

Ольга ЛАРИОНОВА:

– Муниципалитеты всегда развивались сами по себе и взаимодействовали только в том случае, если этого хотели их руководители. После объединения взаимодействие стало обязательным, и теперь территории, где всегда школы были в отсталом состоянии, могут рассчитывать на помощь со стороны передовых, входящих в тот же образовательный округ. Депрессивные образования, будучи в связке с другими, начинают активно развиваться. Это позволило более целенаправленно формировать единое образовательное пространство и округа, и области. Как представители Министерства образования области, мы видим ситуацию изнутри и обеспечиваем взаимодействие руководства областью напрямую.

– Если объединение округов – путь к процветанию, почему же еще больше не укрупнить округа, чтобы в них входило не 2-6, а 10-15 территорий?

Сергей ПОЛИЩУК:

– В области всего 37 районов и 13 округов, в округах в среднем по 40-60 образовательных учреждений, и этого достаточно. К тому же возникает вопрос управляемости. Если в округе будет слишком много территорий, руководить ими станет слишком сложно. Конечно, если вспомнить историю, отец Владимира Ульянова, будучи инспектором, ездил из Симбирска в Оренбург с проверками. Однако я не уверен, достаточно ли сейчас иметь одного инспектора на столь огромную территорию.

– Районы у нас разные как по площади, так и по ресурсам. Сейчас ребята из одного района имеют возможность приезжать в другой, расположенный на территории того же округа, где они могут получать то, чего раньше были лишены. Многие сельские дети учатся в городских школах, это стало возможным после того, как начала действовать программа подвоза учеников к школам на автобусах, а также программа оптимизации образовательных учреждений.

Когда у муниципалитетов отобрали право следить за содержанием образования, это ослабило их влияние на школы. Раньше ведь у них было гороно, которое подчинялось им, отчитывалось перед ними и предоставляло любую интересующую информацию. Теперь же по необходимости приходится писать запрос в окружное управление, что не всем нравится. Хотя, когда механизм взаимодействия наладился, всем стало легче. Словом, сейчас в муниципалитетах уже нет отдела образования. Кое-где осталась должность консультанта, кто-то оставил штат, но теперь это все отдано на откуп местным властям.

В нашем отрадненском управлении мы разработали рейтинговую систему оценивания. Муниципалитеты формируют определенные позиции, которые они хотели бы видеть в школе, чтобы школа участвовала в жизни и благоустройстве города. Они закладывают в баллах оценку в рейтинг, и школы уже заинтересованы в том, чтобы набрать больше баллов.

Александр ГАНИН, главный специалист отдела развития Северо-Западного управления:

– Сейчас у нас, например, всего четыре отдела – развития, организации и два территориальных. И они прекрасно справляются с работой. А теперь представьте, сколько средств было сэкономлено при упразднении соответствующих структур в каждом из районов. Причем мы не только сохранили, но и улучшили управляемость!

Как уже было сказано, долго простраивались взаимоотношения с муниципалитетами. Не каждый руководитель понял и принял новое распределение полномочий. В нашем округе три района, один из которых трижды расформировывался и возрождался. Он не просто депрессионный, там муниципалитет вообще потерял власть. И с ним весьма сложно было найти общий язык. Объединение с этим районом принесло пользу всем, и в первую очередь тем ученикам и учителям, которые там работали.

– Насколько я помню, объединение районов в образовательные округа произошло вскоре после создания семи административных округов в России, относительно которых до сих пор спорят – так ли уж было необходимо это делать. Как вы считаете, было ли это реально оправданно на уровне области или все уперлось в политическую конъюнктуру? Опять же, почему бы не попробовать укрупнить районы, уменьшив их количество за счет объединения?

Иван КОКШЕВ, заместитель председателя Кинельской городской Думы:

– Первоначально было мнение, что все и правда упирается в волевое решение на почве политики. Но когда мы с этим столкнулись, то стали выстраивать взаимоотношения с другими округами и территориями внутри округа. Каждая школа, которая находится на территории округа, уже имеет тесные связи с другими, образованными ранее. Это нас устраивает, поскольку позволяет более эффективно расходовать средства. Не случайно нам удалось в 2009 году сохранить финансирование школ на том же уровне, что и раньше.

Почему создали именно 13 округов, а не больше или меньше? Потому что были учтены самые разные моменты – географическое расположение, исторические и экономические связи, мнение населения… Укрупнять далее не имеет смысла, поскольку это нарушит традиционные взаимоотношения. Нужно ли объединять сами муниципальные образования – вопрос достаточно сложный и долгий, а игра вряд ли стоит свеч, по крайней мере на данный момент.

Римма ИВЛИЕВА, директор Георгиевской школы Кинельского района:

– Создание округа помогло нам лучше видеть детей не только города, но и района, в рамках совместных дел и мероприятий. Благодаря Интернету появилась возможность следить за тем, какие предложения существуют у других округов и учреждений. Наши педагоги могут участвовать и в организуемых там семинарах и конференциях, обмениваться опытом. Дети также участвуют в олимпиадах и смотрах, проводимых другими округами, что значительно повышает самооценку ребят. И у нас не существует разделения на своих и чужих педагогов и учащихся, наоборот, мы стараемся пригласить к себе людей из других округов. Более того, если детям территориально гораздо ближе добираться до школы, расположенной в другом округе, мы идем им навстречу, организуя подвоз, правда, только по своей территории. Если исходить из законодательства, право выбора образовательного учреждения всегда остается за родителями. И если они хотят, чтобы их ребенок учился в конкретной школе, никто не вправе им запретить. В условиях нормативно-подушевого финансирования это, конечно, вызывает некоторые проблемы, но мы их успешно решаем. Распределение средств идет 2 раза в год, в начале сентября и в начале января мы подаем документы, и если ученик перешел в школу другого округа, норматив переводится туда. Откуда бы ни приехал ребенок, хоть из другой области, если он учится здесь, значит, его норматив тоже здесь.

Анна ГУЛИНА, директор Ресурсного центра городского округа Кинель:

– Мы в одинаковой степени доступны как городу, так и району. И объединяем все лучшее, что создано и там, и здесь, и в других округах. У нас есть банк данных по всем образовательным учреждениям, мы знаем, где какая программа реализуется, где работают преподаватели, которые лучше всех преподают ту или иную дисциплину. И любой учитель через нас может обратиться за помощью непосредственно к этим педагогам. Работает так называемая связь по горизонтали.

Следующий уровень – межокружное общение. В нашей области в норме вещей, если методисты из одного округа приезжают в другой для обмена опытом, чтобы решить какой-либо конкретный вопрос, посмотреть класс, школу. Живое профессиональное общение дает свои положительные результаты, что можно наблюдать по итогам ЕГЭ.

В материально-техническом плане тоже плюс. В каждом округе есть базы данных по учебно-методическим пособиям – где чего много, где мало, где нет совсем. Не секрет, что периодически тут или там скапливается определенное количество невостребованной литературы, компакт-дисков, наглядных пособий. Зная состояние дел в других округах, любой преподаватель или библиотекарь может запросить у соседей то, что ему нужно, и ему никогда не откажут.

Татьяна БАШМАКОВА, директор Октябрьской школы Кинельского района:

– Действительно, за счет объединения и оптимизации ресурсов, принадлежавших ранее разным районам и муниципалитетам, повысилось качество образования. Сейчас каждый педагог имеет право запросить в нашем ресурсном центре тот ресурс, который ему необходим. А центр изучает ситуацию в каждом районе и в соответствии с этим выстраивает свою работу, организуя семинары, конкурсы профессионального мастерства. Многие мероприятия являются стартом для других, областных.

Еще одно направление связано с повышением квалификации. Как известно, сейчас каждый педагог должен подготовить портфолио, и в этом центр оказывает им огромную поддержку.

– Как я понимаю, плюсы эксперимента налицо. Но ведь наверняка существует обратная сторона и у этой медали. Какие проблемы возникли в связи с образованием округов?

– Отрицательный момент в том, что округа разбиты в основном по географическим соображениям. И районы имеют разный уровень развития. Скажем, в Самаре денег больше, чем в Октябрьске, а значит, и округа эти также будут неравными по уровню благополучия. В сельских округах меньше денег, в промышленных – больше. Раньше ситуация была более выровненная в этом плане. Чтобы как-то компенсировать дисбаланс, областное министерство организует различные конкурсы, победа в которых приносит деньги в бюджет округа и школы.

– Еще минус: не до конца решена проблема подготовки профессионалов, необходимых данной территории. Система должна быть более гибкой. Недавно вышло распоряжение о передаче профучилищ и колледжей, которые являются госучреждениями, в ведение округов. Именно для того, чтобы сделать систему НПО и СПО более гибкой и учитывать конъюнктуру рынка.

И все же главное в том, что система округов позволяет более четко реализовать принятые государственные решения в сфере образования, обеспечить эффективное использование ресурсов, исключить дублирование функций между муниципальным и региональным уровнями власти, способствовать развитию непрерывного образования (школа – профессиональное училище, лицей, техникум, колледж) и ориентировать школьников на освоение востребованных на рынке труда специальностей. В конечном итоге повышается качество образовательных услуг. Отчего выигрывают главные их потребители – школьники и родители. Не следует также забывать, что финансирование полномочий муниципалитетов в сфере образования с помощью субвенций выравнивает уровень бюджетной обеспеченности на душу населения. А это в свою очередь обеспечивает доступность высококачественных образовательных услуг независимо от места проживания потребителей. Об этом свидетельствуют среди прочего и результаты итоговой аттестации в форме ЕГЭ, которые в Самарской области независимо от расположения школ в сельской местности или в городе, как правило, значительно выше, чем в среднем по стране.

«Круглый стол» подготовил и провел Вадим МЕЛЕШКО