Об ответственности за нарушения законодательства в проекте Кодекса Российской Федерации об образовании

Функционирование системы образования обеспечивается действующим законодательством об образовании и мерами юридической ответственности в случаях его нарушения. Законодательство Российской Федерации предусматривает меры дисциплинарной, материальной, финансовой, административной и уголовной ответственности за совершение различных видов нарушений норм законодательных актов.

При разработке проекта Кодекса Российской Федерации об образовании следует учитывать практику подготовки, рассмотрения и утверждение уже введенных в действие других кодексов.
В каждом из действующих кодексов (сводов законов) имеется специальный раздел и главы об ответственности. Так, в Трудовом кодексе РФ в разделе ХIII предусмотрена глава 62 “Ответственность за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права”. В Бюджетном кодексе РФ в части четвертой “Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации” подробно указаны виды нарушений и меры, принимаемые к нарушителям бюджетного законодательства.
Соответственно и в проекте Кодекса РФ об образовании целесообразно предусмотреть специальный раздел об ответственности за нарушения образовательного законодательства и иных актов, содержащих нормы образовательного права. Причем в этом разделе следует привести не только меры дисциплинарной и материальной ответственности в системе образования, но и указать меры финансовой, административной и уголовной ответственности.
В проекте образовательного кодекса необходимо привести понятие нарушения правовых норм образовательных отношений участниками образовательного процесса, норм трудового права, социальной защиты обучающихся, воспитанников и работников учреждений системы образования, законодательных и других нормативных правовых актов, регулирующих хозяйственную и финансовую деятельность в сфере образования. И соответственно по каждому виду правонарушений указать меры ответственности виновных лиц и организаций.
Для того чтобы любой закон имел прямое действие, в нем подробно и последовательно излагаются права, обязанности и ответственность. Поэтому в проекте правовые нормы должны быть четко сформулированы и конкретизированы для системы образования. Следует раскрыть правовой статус участников образовательных отношений, содержание метода правового регулирования. Требуется определить порядок действия кодекса во времени, пространстве, по кругу лиц и организаций.
Все это позволит четко регламентировать вопросы, связанные с формулированием понятий правонарушений в области образования, их видов и состава, мер ответственности, включая санкции, применяемые к лицам и организациям, виновным в противоправных действиях.
В проекте кодекса необходимо выделить ответственность:
– физических и юридических лиц;
– обучающихся (воспитанников) и педагогического состава (воспитателей);
– работающих в учреждениях системы образования и в иных (сторонних) организациях;
– юридических лиц сферы образования и имеющих с ними хозяйственные, финансовые и иные отношения организаций других систем.
В разделе об ответственности требуется регламентировать процесс применения мер ответственности: администрацией образовательного учреждения и его учредителей; руководством органа управления образованием; законодательным и исполнительным органом государственной власти; контролирующим органом; судом общей юрисдикции; арбитражным судом; должностными лицами и органами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.
Нормы ответственности в проекте образовательного кодекса: возможно использовать из действующих кодексов и законов (в том числе об образовании); дополнительно сформулировать (а после утверждения данного кодекса перенести новые нормы ответственности в другие действующие кодексы и законы).
В проекте Кодекса Российской Федерации об образовании должен быть восполнен существенный пробел в действующем сейчас законодательстве – следует четко сформулировать определение образовательных отношений, состав их участников и ответственность каждого из них.
И прежде всего необходимо определить ответственность образовательного учреждения, его учредителя, педагогического состава и иных работников. Эти вопросы следует предусматривать в уставе образовательного учреждения.
Ответственность должна возникать в случаях нарушения устава образовательного учреждения, несоблюдения лицензии на право ведения определенной образовательной деятельности, свидетельства о государственной аккредитации образовательного учреждения и других документов, регламентирующих образовательный процесс.
Образовательное учреждение должно нести ответственность за некачественную подготовку выпускников, за нарушения государственных образовательных стандартов и образовательных программ. При этом возникает ответственность и по возмещению ущерба, причиненного некачественным образованием. Тем более если появится необходимость возмещения дополнительных затрат на переподготовку таких выпускников в других образовательных учреждениях, а также компенсации выпускникам дополнительно произведенных ими расходов в процессе переподготовки.
Образовательное учреждение обязано создавать условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся, воспитанников. Уставом образовательного учреждения, согласованным с органами здравоохранения, должны определяться учебная нагрузка, режим занятий, организация питания, медицинское обслуживание, обеспечение необходимых санитарно-эпидемиологических требований.
Целесообразно в проект включить нормы ответственности по данным вопросам, содержащиеся в других действующих кодексах и законах. Так, в Кодексе РФ об административных правонарушениях в статье 6.7 предусмотрено, что нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения, к техническим, в том числе к аудиовизуальным, и иным средствам воспитания и обучения, учебной мебели, а также к учебникам и иной издательской продукции влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда, а на юридических лиц – от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда.
Образовательное учреждение должно нести ответственность в случаях нарушений в использовании закрепленной за ним на праве оперативного управления или находящейся в его самостоятельном управлении государственной собственности, незаконной ее приватизации (разгосударствлении).
К дисциплинарной и материальной ответственности привлекаются руководители, педагогические и иные работники образовательного учреждения и прежде всего за нарушение его устава, правил внутреннего распорядка, утвержденных должностных обязанностей и др.
О материальной ответственности работодателя перед работником в статье 234 Трудового кодекса РФ указано следующее – “Работодатель обязан возместить работнику не полученный им заработок во всех случаях незаконного лишения его возможности трудиться. Такая обязанность, в частности, наступает, если заработок не получен в результате: незаконного отстранения работника от работы, его увольнения или перевода на другую работу; отказа работодателя от исполнения или несвоевременного исполнения решения органа по рассмотрению трудовых споров или государственного правового инспектора труда о восстановлении работника на прежней работе; задержки работодателем выдачи работнику трудовой книжки, внесении в трудовую книжку неправильной или не соответствующей законодательству формулировки причины увольнения работника; других случаев, предусмотренных федеральными законами и коллективным договором”.
Дисциплинарные взыскания могут налагаться на обучающихся за нарушение обязанностей, предусмотренных уставом образовательного учреждения и правилами его внутреннего распорядка (вплоть до отчисления из учебного заведения). К материальной ответственности привлекаются обучающиеся в случаях причинения их действиями материального ущерба образовательному учреждению.
Родители или иные законные представители несовершеннолетних при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних могут быть привлечены к ответственности. Например, им выносится предупреждение или налагается административный штраф в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда (статья 5.35 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
Учитывая важность учета и отчетности для экономики образования, в проекте образовательного кодекса следовало бы изложить положение статьи 15.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях. В этой статье указано, что грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности, а равно порядка и сроков хранения учетных документов влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. Под грубым нарушением правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности понимается: искажение любой статьи (строки) формы бухгалтерской отчетности не менее чем на 10 процентов; искажение сумм начисленных налогов и сборов не менее чем на 10 процентов.
Полагали бы возможным использовать в проекте и положения Уголовного кодекса РФ о мерах ответственности: в случаях невыплаты свыше двух месяцев заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных установленных законом выплат (ст.1451); за незаконное получение кредита либо льготных условий кредитования (ст.176); за злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности в крупном размере или от оплаты ценных бумаг после вступления в законную силу соответствующего судебного акта (ст.177).
Так, в статье 1451 УК РФ определено следующее – “Невыплата свыше двух месяцев заработной платы, пенсий, стипендий и иных установленных законом выплат, совершенная руководителем предприятия, учреждения или организации независимо от формы собственности из корыстной или иной личной заинтересованности, наказывается штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо лишением свободы на срок до двух лет. То же деяние, повлекшее тяжкие последствия, наказывается штрафом в размере от трехсот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от трех до семи месяцев либо лишением свободы на срок от трех до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового”.
Данная мера уголовной ответственности может быть использована для обеспечения своевременной и в полном объеме выплаты заработной платы работающим в образовательных учреждениях, стипендий обучающимся, компенсаций и других социальных выплат работникам и обучающимся, пенсий ветеранам труда учреждений системы образования. Но при этом надо учитывать, что для применения данной меры уголовной ответственности обязательно требуются прямые доказательства корыстной или иной личной заинтересованности руководителя образовательного учреждения.
В гражданском порядке данный вопрос решается в соответствии с положениями Трудового кодекса РФ, изложенными в статье 236 “Материальная ответственность работодателя за задержку выплаты заработной платы”.
В проекте кодекса РФ об образовании целесообразно предусмотреть ответственность органов управления образованием и учредителей в случаях применения ими противоправных действий, приводящих к нарушению утвержденного в соответствии с законодательством устава образовательного учреждения, принципов его самостоятельности, автономности, организации учебного и воспитательного процесса, учредительного договора, невыполнению мероприятий федеральных и региональных программ развития образования.
Концепцией общей части проекта образовательного кодекса предусматривается: установить предписания по вопросам информационного обеспечения участников образовательных отношений, в том числе закрепить их право на достоверную, своевременную и полную информацию; создание единой информационной системы образования, определив при этом права и обязанности органов управления образованием и образовательных учреждений по получению и предоставлению необходимой информации; создание и ведение баз данных; определение перечня обязательной информации, форм ее подготовки и способов хранения.
В связи с этим полагали бы возможным при подготовке проекта кодекса использовать следующие положения статьи 5.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях – “Неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда”.
Подобная мера ответственности должна содействовать соблюдению обязанностей необходимого информационного обеспечения всех участников образовательных отношений.
Целесообразно установить меры ответственности, позволяющие надежно защитить права образовательных учреждений, например, в части получения своевременно и в полном объеме бюджетных ассигнований.
Полагали бы возможным в этих целях использовать следующие положения статьи 293 Бюджетного кодекса РФ – “Неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, перечисление бюджетных средств в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлением о бюджетных ассигнованиях, либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.
Принимая во внимание провозглашение Российской Федерацией области образования приоритетной, в проекте Кодекса РФ об образовании следует определить, что при утверждении и исполнении бюджетов необходимо запретить применение секвестра (уменьшения) расходов на образование. При этом установить меру ответственности соответствующих органов, не соблюдающих это законодательное требование. После утверждения и введения в действие Кодекса РФ об образовании целесообразно это принципиальное положение перенести в Бюджетный кодекс РФ.
В целях безусловного обеспечения непрерывности образовательного и воспитательного процесса необходимо предусмотреть запрещение применения всякого рода карательных мер к образовательным учреждениям, в том числе отключение их от систем жизнеобеспечения из-за несвоевременной или неполной оплаты или разных услуг. Следует определить жесткие меры ответственности допускающих подобные правонарушения организаций, обеспечивающих для образовательных учреждений отопление, электроснабжение, оказывающих услуги транспорта, связи и др. При рассмотрении подобных фактов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах ответчиками должны выступать органы, не обеспечившие образовательные учреждения своевременным и в полном объеме бюджетным финансированием, а также организации, незаконно применившие к образовательным учреждениям карательные меры.
Запрещение применения карательных мер к образовательным учреждениям должно быть таким же, как и по другим приоритетным областям и направлениям, например, по отношению к Ракетным войскам стратегического назначения (РВСН), детским лечебным учреждениям, роддомам, хирургическим и травматологическим отделениям больниц, станциям скорой медицинской помощи”.
В проекте следует предусмотреть основания и нормы ответственности субъектов международного сотрудничества и внешней экономической деятельности в сфере образования. Меры ответственности надо указывать не только по отношению к образовательным учреждениям, но и их зарубежным партнерам. Руководствоваться при этом необходимо нормами международного права, положениями соответствующего российского законодательства, например, Гражданского кодекса РФ, Таможенного кодекса РФ, Закона РФ “О валютном регулировании и валютном контроле”.
Важно закрепить и такие важные вопросы, как правила сбора и оценки доказательств правонарушений, оперативное и полное установление обстоятельств совершения нарушений, определение виновных лиц и организаций, расчет размера материального ущерба, подлежащего возмещению.
Целесообразно использовать положения ГК РФ: об обязанности возвратить неосновательное обогащение (статья 1102); о компенсации морального вреда независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда (статьи 1099-1101).
Решение о принятии мер ответственности должно быть в обязательном порядке мотивированным. В решении следует указывать, какое законодательство нарушено (со ссылкой на нарушенную, правовую норму). Применяемая мера ответственности должна соответствовать объему и тяжести правонарушения.
При подготовке решений необходимо изучить и оценить: смягчающие и отягчающие вину обстоятельства; обстоятельства, исключающие применение мер ответственности.
В проекте Кодекса РФ об образовании следует предусмотреть условия: возобновления лицензии на право введения образовательной деятельности; снятия дисциплинарного взыскания; восстановления обучающегося в образовательном учреждении; прекращения блокировки расходов бюджетных средств; возобновления операций в кредитных организациях.
Применение мер ответственности будет способствовать обеспечению предусмотренных законодательством прав и обязанностей участников образовательного процесса, четкому нормативно-правовому регулированию образовательных отношений.
В.ПРИВЕЗЕНЦЕВ,
кандидат экономических наук, заслуженный экономист РФ, член-корреспондент Международной академии информатизации